城市管理和综合执法局权力

计划经济时期,在以垂直管理为主要特征的城市行政管理体制下,城市社会成员的活动被固定在两端:一端是“单位”,另一端是“居住区”。在“单位”这一端,事实上可以看成是一个“单位集”,按照“单位”的功能分为党政机关、国有(集体)企业和科教文卫事业单位;按照“单位”的隶属分为中央单位、市级单位和区级单位。绝大部分社会成员都被归属于某一个正式“单位”而成为“单位人”,即使有一些无法被归在正式“单位”之中的社会成员,也通过街道、居委会的组织作用而被归在类似于“单位”的集体中。国家通过这种层级制的“单位”体系实施集中统一的领导和管理,整个社会因此成为一个“单位社会”。而在“居住区”这一端,其主要功能是提供城市社会成员的日常居住和基本生活条件,除开展爱国卫生等少量的共同性活动之外,一般不具有人际交往、情感交流、价值体现等社会功能。也就是说,在计划经济时期,城市的“居住区”没有成为“生活共同体”而使城市社会成员产生归属感和依赖感。城市社会成员的归属感和依赖感是寄托在“单位”之上的,因为“单位”是社会成员生活资源、社会价值和政治地位最为重要甚至是唯一的来源渠道,即使有少量日常生活用品是通过街道、居委会配给供应的,但其前提是社会成员是有“单位”的“单位人”。

绝大部分城市社会成员的日常活动是在“单位”与“居住区”两端之间移动。对城市社会成员而言,城市生活中的公共空间是非常有限的,除了少量被严格控制的具有政治功能的公共空间(如党和政府组织在人民广场的政治集会)外,主要就是具有交通功能的公共空间,即城市通勤的道路。城市道路为社会成员在“单位”与“居住区”两端的移动提供通行条件,此时,城市道路的功能就是单一的交通运输功能,因而,对城市道路的管理主要集中在交通秩序维护管理和市容保洁绿化管理,这两类职能的管理被划归不同的“部门”,公安交警部门负责交通秩序维护管理,环卫部门负责市容保洁绿化管理,并纳入统一的垂直型“单位”体系中。

进入20世纪70年代末,随着拨乱反正政策的实施,大批在文化大革命时期被逐出城市去上山下乡的知识青年、下放干部以及支援内地建设的职工开始返回城市,出现了一波“返城”高潮。据统计,全国返城的知识青年和干部及其家属有2 000多万人。^[3]1978—1980年的三年间,上海累计净迁入40.8万余人。^[4]大批人员的返城带来严重的就业压力,除了一小部分人员由政府安排进入“单位”外,许多人以“顶替”的方式解决就业问题(即返城的知识青年顶替退休或接近退休的父母的工作),但是,仍然有一部分人员无法落实工作岗位。为了尽快解决这批人员的就业问题,避免引起社会矛盾和社会不稳定,各级城市政府千方百计寻找新的就业岗位,出现了以“破墙开店”“个体户”等为代表的制度性突破。这里“破墙开店”的“破墙”是一种十分有意义的“隐喻”:不仅是打开建筑物的有形之“墙”用以从事商业经营,而且也象征着在“单位”体制无形却坚固的高墙上打开了一个缺口。到80年代中期,大量的交易活动和经营活动走出单位的“高墙”而走上城市道路,各地城市雨后春笋般地出现了“马路菜场”“马路集市”“小商品街”等交易市场,形成了所谓的“马路经济”,上海的“华亭路小商品市场”、北京的“秀水服装街”、广州的“高第街服装批发市场”等一时名声远扬。

城市中形形色色的“马路交易市场”有些是政府(特别是街道办事处)批准设立的,并由政府相关职能部门(主要是工商、税务部门)进行统一管理,但也有许多是自发形成的,所谓聚集成市。例如,在农村联产承包责任制的激励下,市郊农民把属于自己的农副产品带到市区进行出售以换取现金,他们希望尽快把手上的农副产品卖完以便当天赶回家里,同时,他们也不愿为销售自己的农副产品而承担额外的交易成本(包括税费和管理费等),他们倾向于在闹市区和居住区的道路上摆摊销售,或者借助人力车、自行车兜售。再如,20世纪80年代中期后,大批农村劳动力进入城市打工,为节省生活成本,他们往往居住在工地周围的临时房中或城乡接合部,这样又形成了为外来务工者服务的集市、大排档等。在“马路交易市场”繁荣发展的基础上,又延伸出为商品交易服务的专门从事运输的人员,例如,20世纪90年代,在上海的大街小巷到处可以看到由残疾人专用车改装的机动运输车,高峰时达到4万辆之多,其中70%左右是健全人为“跑生意”而专门购买使用的。^[5]

至此,我国城市的经济活动和社会生活发生了巨大的改变,大量的经济活动已经不是在传统的“单位”体系中发生和进行,而是突破“单位”的围墙跑到“马路”上;城市道路的功能也已经不再是单一的交通功能,而是具有越来越多的交易功能和经营功能,成为经济性的公共空间。面对这种多样化、分散化、利益化的经济性公共空间,统一的垂直型城市管理体制遇到了严重挑战,习惯于在“单位”体系内实施管理的政府职能部门似乎无力应付,陷入疲于奔命的窘境,这既和政府工作人员观念、经验及能力不足有关,也与管理职能垂直分割的政府管理体制有关。例如,对于市郊农民进城在道路上摆摊销售农副产品的行为,工商、税务、环卫、交警、农业等部门都有管理职能,但又都不具有完全的管理职能,因而,就出现了谁都可以管而谁都可能不管的情况。工商部门可以说只管在工商管理部门正式登记的经营者的经营行为而不管没有正式登记的经营者的经营行为,税务部门也可以说只管在税务管理部门正式登记的经营者的经营行为而不管没有正式登记的经营者的经营行为,环卫部门可以说只负责道路的整洁而不管占据道路的经营行为,交警部门可以说只负责管理机动车运行秩序而不管占据人行道的经营行为,农业部门可以说只管农产品的生产过程而不管农民进城销售农产品的经营行为。再如,对于使用残疾人专用车从事运输的经营行为,交警、工商、税务、环卫、民政等部门都有管理职能,也都不具有完全的管理职能。交警部门可以说只负责车辆证照管理和道路秩序管理而不管经营行为,工商部门可以说只管在工商管理部门正式登记的经营者的经营行为而不管没有正式登记的经营者的经营行为,税务部门可以说只管在税务管理部门正式登记的经营者的经营行为而不管没有正式登记的经营者的经营行为,环卫部门可以说只负责道路的整洁而不管道路上的经营行为,民政部门可以说只管残疾人而不管健全人。

面对城市发展和管理中层出不穷的新问题,每个政府职能部门的“管”与“不管”都言之有理,都具有一定的政策法规依据。既然都是“既可以管也可以不管”,那么,每个政府部门都必然按照有利于自身的理性原则进行选择性的管理,城市政府的管理能力自然被“破碎化”而无法形成整体性的合力,在城市道路上出现“七八个大盖帽管不住一顶小草帽”的滑稽现象也就不足为奇了。问题的关键在于,造成这一现象的原因主要不是政府部门之间职能不清晰,反而是基于原有垂直型管理体制的职能边界过于清晰但又与现实社会的变化相对脱节,导致以邻为壑、各人自扫门前雪的结果。

“马路交易市场”在一定程度上满足部分城市社会成员生活需要的同时,也出现了环境脏、秩序乱、条件差的所谓“脏、乱、差”问题,不时引起其他社会成员的抱怨和指责,成为城市政府必须予以重视之事。为了解决城市“脏、乱、差”的问题,20世纪80年代,在全国爱国卫生委员会的组织下,各地城市积极开展环境卫生治理活动,少数城市还成立了专门的机构,如广西南宁市在1984年成立了城市建设管理大队(简称“城管大队”),在街头巡逻,驱赶路边摊贩,负责清扫道路上的垃圾。当然,南宁市这一时期的城市建设管理大队与90年代后各地普遍建立的城市管理综合执法机构不同,更多的是实施城市环境卫生的具体管理工作。在开展环境卫生治理活动中,各地城市都面临着执法力量过度分散的弊端,为此,一些城市从20世纪80年代中后期开始对城市管理执法力量进行整合尝试,探索建立有效的工作模式,归结起来主要有三种模式:

第一,联合执法模式。城市政府相关职能部门在联合发文的基础上,联合执法和整顿。黑龙江省哈尔滨市从城建、公安、工商等部门分别抽调20名执法人员组成哈尔滨市城市管理联合执法大队,负责清理整顿马路市场、占道经营和无照商贩。在实践中,由于联合执法缺乏充分的法律依据,各执法主体的目标不一致,协调沟通的难度大、成本高,导致联合执法难以形成合力,因此,联合执法模式更多地具有临时性、应对性、突击性的性质,短期行为十分明显,无法走出“整治—回潮—再整治—再回潮”的循环状态。

第二,授权综合执法模式。由城市政府授权相关职能部门行使城市管理的执法权。上海市静安区经市政府批准组建城市管理监察队,由市政府授权环卫、市容、工商等部门行使执法职能。由于授权综合执法模式涉及城市政府自身的法律权限,触及中央政府与地方政府之间的权力调整问题,该模式在三年后被撤销。

第三,巡警综合执法模式。从某种意义上说,这一模式把公安部门作为城市管理综合执法的主导。1992年底,依据上海市政府制定的《上海市人民警察巡查暂行规定》,黄浦区、静安区、徐汇区试点进行巡警综合执法,集中行使治安、交通、市容环卫等方面的执法权。1993年7月,上海市人大常委会颁布《上海市人民警察巡察条例》,正式授权组建公安巡警这一新的警种,除综合执行公安部门本身的交通、治安、消防等行政执法职权外,同时行使市容、环卫、市政、环保、园林、工商等领域部分行政执法权。巡警综合执法模式是在借鉴香港经验基础上形成的,以公安部门为主导可以使城市管理综合执法更加具有强制力,但在实践中其不足也显现出来。一方面,公安部门行使的行政执法权过宽,面临知识能力不足和可用警力捉襟见肘的问题,陷于疲于应付的窘境;另一方面,公安部门在执法时面对社会弱势群体的轻微违法行为,往往在严格执法与同情照顾之间左右为难,处理不当则有可能损害公安部门的社会形象。

虽然上述三种城市管理执法力量的整合模式各有利弊,但反映了一种共同趋势,即:面对城市多样化发展的社会现实,城市管理和行政执法的综合性要求越来越突出。各地城市政府之所以在中央没有统一安排的情况下,积极主动地探索执法力量的整合模式,是由两个相互影响的动机所激发:第一个动机是来自应对各类管理矛盾集中爆发的被迫而为,第二个动机是来自管理权力下放中的主动而为。如前所述,改革开放以来,我国城市社会发生了巨大的变化,城市社会的多样性发展成为主色调,而城市政府传统的垂直型管理体系由于缺乏横向联系渠道和机制,难以整合为综合性力量,无法有效应对和管理多样化的社会,由此导致的城市社会的失衡和“混乱”给城市政府造成现实的压力,迫使各地城市政府设法做出某些管理架构上的调整以整治和减少所谓的“混乱”。与此同时,我国改革的重点从农村移向城市,而城市改革的重点则集中在两个方面:一是以承包制为主要形式的国有企业改革,二是以权力下放为主要内容的行政管理体制改革。权力下放的改革取向给城市政府带来了有力的激励,城市政府有了“自主行动”的冲动,各地城市政府主动探索各种不同的城市管理执法力量整合模式,可以视作是“自主行动”的具体表现,虽然有些模式因为触及那一时期权力下放式改革可以容忍的“边界”而止步,但是,所有对城市管理执法力量整合的尝试都反映出城市政府扩大“自主权”的内在意愿。

1997年3月,国务院批准北京市宣武区作为全国第一个城市管理综合执法试点地区。1997年5月,宣武区成立了我国第一支城市综合执法队伍——宣武区城市管理监察大队。这标志着中央政府对各地城市政府扩大管理自主权意愿的积极回应,符合我国改革进程中“地方突破—中央认可”的中央与地方互动模式。因此,城市管理综合执法模式得到确认和推行不仅是一种新的城市管理模式的出现,而且具有更为重要的价值,即从某种程度上说,城市管理综合执法模式的形成过程内含着城市“自我管理”的要素和要求。

在计划经济体制下,实行中央政府高度的集中统一领导,城市政府不具有自我管理的权力和能力,各地城市的管理体制和管理模式大同小异。而事实上,我国各地城市存在较大的差别:从城市规模上看,分为特大型城市、大城市、中小城市;从空间区位上看,分为东部沿海城市、中部地区城市、西部边疆城市;从发展历程上看,分为传统城市、新型城市;从功能定位上看,分为政治中心城市、工业制造型城市、资源型城市、经济特区城市。传统上基本相似的管理体制和管理模式难以适应不同城市发展中所面临的特定的管理问题和要求。改革开放以来,对于不同城市的政府而言,既面临着经济市场化和社会多样化所带来的共性问题,又面对不同发展状态下所具有的特定性问题,因此,探索寻求适应城市自身发展状态和管理要求的管理模式,成为城市政府的策略性改革行为。各地城市政府在权力下放的改革背景下,逐步确定以综合执法为主要目标,尝试和推动城市管理体制和管理模式改革的不同做法。从实践层面上看,城市管理综合执法模式的形成本身并不是中央政府统一规划的结果,而是各地城市政府改革实践的结果,因而具有城市政府“自主行动”、自我管理的特质。

对于城市管理综合执法模式及其进一步演化而成的城市管理相对集中行政处罚权模式,要站在其形成的历史条件上进行客观评价。新中国成立以来,在中央政府集中统一领导的大格局下,一方面,政府管理权力主要集中在政治管理领域和经济管理领域,另一方面,中央政府与地方政府之间存在着一定程度的管理权力配置的调整,表现为权力下放与权力上收的不断交替。但是,需要强调的是,这种权力下放与权力上收的交替循环,不具有真正的“分权”含义。也就是说,行政管理权力事实上属于中央政府,地方政府(包括城市政府)不具有(或很少具有)事实上的行政管理权力,地方政府(包括城市政府)管理权力的大与小、多与少,从根本上说取决于中央政府的意志。权力下放与权力上收的每一次循环交替隐约可见某种规律:在经济发展出现困难的时候,中央政府往往以权力下放来起到调动地方积极性的作用;在经济发展较为顺利的时候,中央政府则以权力上收来体现其控制之意。即使在20世纪80年代后改革的重心移向城市,以权力下放为城市改革主要内容的情况下,仍然没有改变行政管理权力控制在中央政府手中的事实。改革开放以来,行政管理权力出现下放—上收的几番交替,就是这一事实的有力佐证。在当时的条件下,地方政府(包括城市政府)试图分享既有的事实上属于中央政府的行政管理权力,会遭遇许多有形或无形的障碍。

但是,在城市经济活动突破单位制的“围墙”而走上“马路”时,情形就有所不同了。由于计划经济时期,我国政府的管理权力主要集中在政治管理领域和经济管理领域,对于“马路”这一新的经济性公共空间的管理无章可循、无规可依,或者说,在我国政府既有的管理权力图谱中没有或较少有对“马路”公共空间的管理权力规定。而在“马路”这一经济性公共空间中所反映出来的一系列社会矛盾和管理难题,对于城市政府是切切实实的挑战,而对于中央政府而言却不一定能够有直接的感受。因此,在加强对变化的城市社会进行控制型管理的共同意识下,中央政府对于各地城市政府围绕城市管理的各种新的尝试持超脱的放手态度,仅是在80年代末确定由当时的国家建设部负责归口管理,指导全国城建监察队伍,但并没有在中央政府层面建立相应的专门机构和队伍,城市管理方式和模式的新探索主要是由各地城市政府推动的,由此,城市政府在应对令人眼花缭乱的快速变化中获得了部分的城市管理权力,或者说,这部分城市管理权力似乎“天然”属于城市政府。在我国改革发展的实践中,资源的再分配、利益的再调整、权力的再配置都会面临很大的矛盾和挑战,要保持改革的有序和张力,往往依靠在增量上做文章,改革所带来的增量性绩效在保证所有(或大部分)主体的利益共同增加的基础上有助于强化对改革的认同。城市政府应对城市快速变化而取得的城市管理的部分权力即属于“增量性”权力,在实践中得到中央政府及城市社会公众的共同认可,确定了其作为城市政府“自主权”的合法性基础,也为中央政府与地方政府的分权尝试提供了一个切入点。