人大制度运行视阈下的协商民主建设探究

姜　伟

协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，通过自由、平等、公平的对话、讨论和审议等方式，参与政治生活和进行公共决策，努力形成共识的重要民主形式。党的十八大报告首次提出要“健全社会主义协商民主制度”，并指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。去年，中共中央专门印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对新形势下开展人大协商作出总体部署，提出各级人大在重大决策之前根据需要进行充分协商，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度建立在民主选举基础上，但人大制度存在丰富的协商民主形式，具有鲜明的协商性特色，通过开展协商民主，可以更好地促进人大依法行使职权、广泛汇聚民智、科学民主决策，实现人大工作公开化、科学化、民主化。本文以协商民主建设为切入口，紧密结合人大工作实际，就协商民主在人大制度中的运用问题进行粗浅探究。

一、围绕一个核心，深刻理解人大协商民主的重要意义

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是中国共产党领导的人民民主制度，是党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，同样以坚持党的领导为首要前提和根本保证，并通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛、多层、制度化的民主协商，达到广泛协商、广纳群言、广集民智之目的。人大要运用好、发展好协商民主，必须紧紧围绕“坚持党的领导”这一核心要求，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，以尊重差异、鼓励对话、强调共识为前提，通过听证会、网议互动、专家论证、民主恳谈、公民旁听、问卷调查等方式，充分听取各方面的利益诉求，消弭分歧，凝聚共识，确保人大协商民主能够保持正确方向，有序高效开展，促进国家政治和社会公民的深度合作，良性互动。

特别是在当前，我国正处于协调推进“四个全面”的重要战略布局期，面对全面建成小康社会进程中新旧矛盾相互交织的新变化，全面深化改革道路上利益格局深刻变革的新形势，全面依法治国过程中法治思维多元发展的新情况，以及全面从严治党征途上党员干部思想洗礼的新面貌，各级人大及其常委会加快推进协商民主建设，有利于扩大公民对人大工作的参与、更好实现人民通过人民代表大会行使权力，有利于保证人民依法管理经济社会各项事务，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于化解各类社会矛盾、促进大局和谐稳定，有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础，有利于发挥我国人民代表大会制度优越性，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。总而言之，人大协商民主作为人大选举民主的一个有益补充，对于人大职能的充分发挥意义重大，它的发展是一个不断探索完善的过程，但绝不能因为没有现成的程序规定和经验做法可循而“缺席”，各级人大应将人大协商民主上升到战略高度加以认识，自觉将协商机制嵌入人大职权运行体系，力促其功能发挥与人大制度本身的紧密结合。

二、紧扣五大领域，切实保障人大协商民主的有效开展

人大协商民主集中体现在人大的立法、监督、重大事项决定、人事任免和代表工作等领域。要根据人大特有的工作职能和规律特点，充分运用好协商民主的机理，拓展人大协商民主的广度和深度，将协商民主融入人大运行机制和职权行使，提高立法质量，增强监督实效，完善任免程序，发挥代表作用，构建人大履职新模式，实现人大工作创新发展。

1.立法工作中的协商民主。十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。在全面推进依法治国的总目标之下，各级有立法权的人大要善于运用协商民主思维推进立法工作，践行以人为本、立法为民的理念，充分体现人大主导立法工作的民主性和人民性，适应当前深入推进民主立法、科学立法的需要。在法律立项环节，进一步突出立法规划和年度立法计划的法律地位，细化编制规划的程序和立项论证的标准，建立立法调研项目库，健全立项阶段立法机关和社会公众的沟通机制，提升社会公众参与立法的积极性，及早将法律立项纳入协商范围，通过协商民主的方式发现法律盲点，填补法律空白。在草案起草环节，运用网络、报刊、电视等多种媒体形式，广泛向社会公布有关法律起草的征求意见。立法机关还要组织专门委员会和专职人员，组成立法调研组到所在地区召开座谈会，向人大代表、社会公众征求立法意见，并在法律起草过程中，根据立法指导思想和立法要求，将社会公众有价值的意见吸收到法律文本中。在征求意见的过程中体现协商立法、民主立法对立法工作的推动作用，打破以往少数专家立法、“关门闭窗”立法的传统。在立法论证环节，法律草案的论证是立法工作成功与否的关键，草案形成后，要积极开展立法的论证、听证、评估工作，邀请国家机关、社会团体、专家学者等对有关法律草案进行广泛深入的沟通交流，对草案内容中存在分歧、争议的重要条款，要通过民主协商充分表达各种利益诉求，寻求平衡利益关系的解决方案，在取得共识基础上，经人大常委会审议后，用票决方式将法律确定下来。

2.监督工作中的协商民主。人大监督是国家监督体系中最权威、最根本的监督方式，其代表的是人民的监督、国家的监督。人大监督必须遵循集体行使权力这一组织原则，按照协商民主的方式开展监督，正是坚持集体行使权力原则的重要方式和内在要求。监督内容的选定。一方面，要围绕党委中心工作，围绕改革发展稳定中的热点难点问题，围绕事关本地区根本性、全局性、长远性的重大问题开展监督；另一方面，要紧密联系关乎群众切身利益的问题开展监督工作，广泛听取群众呼声，积极回应群众关切。针对群众普遍关注的环境保护、食品安全、医疗卫生、社会保障等问题，听取专题报告和组织执法检查，赢得群众对人大监督工作的关注和支持。监督方式的拓展。要注重人大监督工作的规范化、民主化，既遵循组织程序，又讲求实际效果。在工作监督和法律监督的过程中，各级人大常委会一般采取听取情况汇报，开展专题询问等方式，交流对话，你问我答，使监督与被监督双方达成理解，形成共识；在新形势下，人大的监督工作更要打破常规，深入基层，直接听取人民群众的意见和建议，对存在问题比较多、人民群众比较关注的监督领域，进行重点检查、反复检查、跟踪检查，开通群众热线电话，组织网上民意收集，开辟报刊反馈专栏，紧盯社会公众反映的突出问题进行专项监督。监督效果的检验。检验监督效果的首要前提是做到监督公开，各级人大常委会要依照《监督法》的要求，将执法检查报告、审议意见、“一府两院”关于审议意见的研究处理情况报告等，以各种渠道和形式向代表通报，向社会公布。同时，广泛宣传各项监督工作的目的、意义、内容、进展及实际效果，对社会关注、群众关心的热点问题的整改落实情况要进行集中、系列的报道，努力形成主管部门牵头实施，社会公众积极参与的联动效应，使人大监督工作更具民意基础，显现监督实效。

3.重大事项决定中的协商民主。讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权，是实现重大决策科学化、民主化的重要内容。人大及其常委会在讨论和决定重大事项时，应积极引导社会公民、民间团体等主体参与其中，做到“重大事项让人民知道，重大问题经人民讨论”，保障人民群众的知情权和参与权，提升人大决定重大事项的透明度。广泛调研征求意见。在行使重大事项决定权之前要经过充分调研，集思广益，做到以真实信息和政策法规为支撑，必要时，人大常委会应派出由常委会部分组成人员、相关机构工作人员、专家学者和本行业的人大代表组成的调研组，围绕拟作出决定的重大事项进行深入调查，广泛听取人民群众和社会各界的意见和建议，了解利益关联群体的诉求，确保作出的决定能够符合本地实际情况，符合政策法规要求，符合人民群众意愿。积极推进决策协商。积极拓展社会各类群体参与审议重大问题、作出重要决定的协商空间，强化权力机关与体制外相关主体在协商领域的交流合作，努力提高民众对人大决策的信任度。人大在审议重大事项、作出重要决定时，可安排提案人进行相关重大事项的提案说明，广泛邀请人大代表列席会议，加强与重大事项相关的公民和团体的沟通协商，审议过程要充分讨论，保障通过决定的可行性。条件成熟的情况下，可以建立决定重大事项的辩论制度，组织各类参与主体，围绕重大事项有关的问题进行充分的辩论，全面辨析利弊得失，更好地体现民主，达成共识。群策群力开展督查。只有对决定执行情况加强跟踪监督，才能保证决定发挥实效，落到实处。“一府两院”要将人大决定通过的重大事项摆上更加突出的位置，认真制定各类重大事项具体的任务分解和落实措施，自觉做到重大事项的执行情况及时向人大反馈报告。人大要注重对决定落实情况的跟踪监督，定期听取落实情况的汇报，适时组织专项督查，掌握真实情况，寻求应对之策；对决议决定执行不力的机关，地方人大及其常委会要敢于善于运用质询、特定问题调查等手段加强监督解决，切实保证决议决定的执行到位。

4.人事任免工作中的协商民主。人事任免权是各级人大及其常委会的一项重要职权，依法行使人事任免权，就是各级人大及其常委会在充分发扬民主、广泛听取意见的基础上，代表人民的意志，以集体行使职权的形式，决定有关国家机关工作人员的任免，它是人民当家作主、行使管理国家权力的一种重要形式。加强人事任免的意见交换。干部的选拔任用要始终坚持党管干部与人大依法任免相统一的原则，两者相辅相成，缺一不可。各级人大常委会在行使任免权过程中，在充分尊重常委会组成人员和人民群众的意见和选择的同时，严格按照党对任用干部的政策要求依法办事，努力使党委推荐干部的意图通过法定程序得以实现；对存有争议意见的人选，人大常委会要及时向党委请示汇报，积极协商，努力使推荐机关的意见与决定机关的意见统一起来；党委在作出重要人事安排前，要及时将人事安排意图与人大常委会党组进行沟通，认真听取人大常委会党组对人事安排的意见和建议，并根据实际情况决定是否进行正式提名。扩大拟任人员的公示范围。要进一步提高干部使用的透明度，增强干部任命的民主性，强化人民群众和人大代表在干部任命上的知情权、参与权和监督权，通过媒体公之于众，广泛听取社会意见。人大常委会应将群众对公示对象举报的意见和问题，认真受理，正确对待，严格保密，并把这些作为审议表决任免事项的重要基础。加大干部任后的监督力度，任后监督是人大常委会行使人事任免权的延续，综合运用听取和审议专项工作报告、调查视察、执法检查等法定手段，对任命干部进行定期与不定期的任职考核，促进他们依法行政，勤政廉政。

5.代表工作中的协商民主。发挥代表主体作用，激励代表履职尽责是加快人大协商民主建设的重要内容，也是人大工作与时俱进的重要基础。代表产生的协商。实行人民代表大会制度的基础，就是选举人大代表，无论是直接选举还是间接选举都具有鲜明的民主性质和协商色彩。县乡两级人大代表，采取直接选举的办法产生，行使选举权的主体是本行政区域内广大选民，体现着我国国家权力广泛的群众基础；全国人大代表、省级人大代表、设区的市人大代表采用间接选举的办法产生，代表候选人由大会主席团将名单印发全体代表酝酿、讨论，这期间需经过多次自下而上的民主协商，形成一致意见。代表意见和建议办理的协商。人大代表的意见和建议反映了人民群众的呼声和要求，“一府两院”在代表意见和建议办理过程中，要改变以往人来人往，文来文往，注重程序，实效不足的现象；办理前要与代表充分沟通，了解代表提出建议的背景、现状和目的，增强办理工作的针对性；办理中要经常走访现场，开展调查研究，找准问题根源，提高办理工作的实效性；办理结束后，要将办理结果及时向代表反馈，认真倾听代表意见，提高办理答复的满意率。代表履职的协商。代表履职情况如何，直接关系着人民代表大会的决策水平和工作效率，影响着人大常委会工作的有效开展。代表在履职的过程中，同样需要发挥协商民主的积极作用。一方面要坚持邀请代表列席常委会会议，参加常委会执法检查、视察调研等活动，加强代表与议案建议承办单位进行面对面协商，保障代表履行职责；另一方面要密切代表与委员、代表与代表、代表与群众之间的联系，在沟通联系中互相学习，共同提高，组织开展代表接待选民、向选民述职等活动，搜集和反映民意，增强代表履职能力。

三、强化三种意识，充分发挥人大协商民主的促进作用

一定的政治制度安排必然与国家和社会中一定的利益关系格局相适应，人大实施协商民主，根本的目标就是通过这种方式，最大限度地包容和吸纳各种利益诉求，实现真正意义上的人民当家作主。为此，各级人大及其常委会要加强协商主体互动，规范协商程序操作，注重协商成果运用，充分发挥人大协商民主的促进作用。

1.强化主体互动意识。人大的协商民主要求作为协商民主重要参与主体的党委、“一府两院”、人民群众等，在法治的框架内真实、充分、有效地参与协商，实现互动，提升人大决策的民主性和科学性。首先，人大工作是党的执政活动的重要组成部分，是党实现对国家领导的重要途径。各级人大及其常委会要把握方向，摆正位置，在重要工作安排、重要文件制定、重要人事任命等方面，都及时与党委协商，争取党委的理解与支持；党委在作出重大决策前，应与人大实行有效的沟通，增进理解，形成共识，有利于人大将党委的决策通过法律程序转化为人民群众的自觉行动。其次，人大常委会及其各专门委员会要注重与“一府两院”及政府工作部门的联系互动，正确处理好监督与支持的关系，坚持监督又支持、到位不越位、干事不干扰的原则，积极开展各项工作；“一府两院”在年度预决算、重点项目、民生工程等重大问题上，要加强与人大及其常委会协商联系，有助于切实发挥人大对“一府两院”的监督作用。最后，稳步开展人大与基层群众的协商，常委会组成人员、人大代表与群众要进行直接的对话、交流，让广大群众的不同呼声得到充分表达，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

2.强化程序规范意识。人大的“选举民主”经历了长期探索和实践，已经初步形成了一整套有法可依、有章可循的规范性程序。而“协商民主”在人大制度中如何组织开展，统筹推进，还有待进一步的规范程序细则。各级人大及其常委会要强化程序意识，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的原则，建立健全人大协商民主的实体性制度和程序性制度，细化拟定协商计划、选择协商对象、明确协商内容、确定协商人员、开展协商活动等各个环节，并明确操作方法。要紧密结合人大工作实际，对立法工作协商、人大常委会行使监督职权情况向社会公开、拟提请人大常委会任命人员的任前公示、重大决定事前公告、听证、论证等制定具体的工作制度，减少随意性，做到能具体就尽量具体，能细化就尽量细化，努力增强制度的可执行性、可操作性。

3.强化成果转化意识。推动人大协商意见的转化，是开展协商民主的重要环节，也是检验协商实效的重要依据。一是形成协商成果。不同方式、不同工作领域的人大协商，都要形成专题协商报告，并报送党委和政府及组成部门，供决策时参考，尽可能将协商成果应用到党政决策。二是注重成果转化。把协商工作和视察调研、执法检查、代表活动有机结合，将协商中发现的问题转化为人大各类会议议题、人大代表建议和意见，通过会议审议、专题询问、开展督办等形式，推动问题的解决和落实。三是建立反馈机制。一方面，党政部门要将协商成果的落实情况，及时反馈给人大及其常委会。另一方面，人大要与党政部门保持经常性的联系，跟踪督办协商成果的落实情况。同时对重点的协商议题和协商成果，可通过新闻媒体进行公开，引导社会公众参与评议监督，使协商成果可以得到更好的落实。

（作者单位：盐城市人大）