论人大理论建设管理的重要意义和机制创新

刘连才

只有用科学理论指导人大工作，人民代表大会及其常委会才能切实依法履职，树立应有权威。只有对人大理论建设实行科学管理，才能为切实加强人大理论建设提供机制保障，做到有为有位。第十二届全国人大常委会十分重视人大理论建设及其管理，成立人民代表大会制度研究会并认真开展工作。张德江委员长在2014年视察江苏人大机关时明确指出，人大理论研究是人大及其常委会的重要职能。江苏省人大常委会高度重视人大理论建设及其管理，专门召开全省人大理论工作会议。近年来全国人大和地方各级人大的理论建设及其管理工作不断加强，为人大工作的与时俱进提供了强大动力。但是，轻视人大理论建设及其管理的现象仍然存在，并严重影响着人大工作的深入开展。本文紧密联系人大理论建设管理的实际问题，认真探索人大理论建设管理的概念、重要意义和机制创新。

一、人大理论建设及其管理的概念

1.认清人大理论建设的概念和特征，破除对人大理论建设的模糊认识

人大理论建设，是指人民代表大会及其常委会对与人大依法履职有关的理论及其最新成果，开展学习、培训、研究、宣传、成果转化等一系列相互联系的工作总和。

人大理论建设具有以下特征：一是服务性。人大理论工作服从国家权力机关的工作目标，服务于人大依法履职的工作。二是应用性。人大理论工作主要是应用党的理论、法律法规、党的方针政策及其最新成果，发现分析、研究解决经济和社会发展中的重大热点难点问题。三是广泛性。人大立法和监督等工作涉及的领域几乎无所不包。人大理论建设涉及的领域十分广泛。四是创新性。人民代表大会及其常委会运用理论进行具体问题具体分析，必须“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”，透过现象看本质，通过理性思维，形成新判断，以此为基础作出决议，提出建议，形成意见。

必须破除对人大理论建设的以下模糊认识：

一是机械转化论。有人认为，人民代表大会及其常委会就是机械地将党的路线方针政策转化为国家权力机关的意志，由此得出人大理论建设无用论。须知，人大将党的路线方针政策转化为国家意志，必须以思想上自觉和理论上清醒来保证政治上的坚定。特别是为了使党的路线方针政策得到全体人民的理解和自觉执行，人大代表和人大常委会组成人员必须对其有正确的领悟和把握，从而才能在全体人民中广泛宣传、带头践行。

二是纯粹研究法律程序论。有人认为，人大工作就是走法律程序，由此认为人大的理论研究仅仅是研究人大工作的法律程序问题。在人大工作者中这种认识还有一定的市场。这实际上是以偏概全，把人大理论研究限制在很小的一个领域。殊不知，人大作为国家权力机关和民意机关，工作涉及经济和社会的广阔领域，如果人大代表和人大常委会组成人员对涉及的经济社会问题没有理性思考，那就会在人大履职中失去话语权。

三是人大理论研究神秘论。有人认为，理论研究是理论家的事，是党委的事，人大哪里能搞什么理论研究。什么是理论？毛泽东同志说：真正的理论只有一种，就是对认识对象的规律性的认识。大到一个国家，小到一个乡镇乃至一个村，经济社会发展及其各个领域、各个方面、各个阶段，都有其特殊性，有其特殊规律。这种特殊规律不是凭感性认识就能把握的，必须通过科学分析形成理性认识。探索和发现经济社会发展的规律，人大作为国家权力机关绝不能缺位，绝不能袖手旁观。人大必须在依法履职中研究新情况，发现新问题，寻求解决问题的合理途径。这就要求在科学理论指导下开展人大工作，同时必然伴随着人大的理论研究和理论成果的转化。

四是人大理论研究等同论。有些人将人大理论建设的各个环节孤立起来、割裂开来。似乎人大的理论建设仅仅等同于人大理论研究。殊不知，没有扎实深入持久的理论学习培训，人大理论研究势必准备不足、功力不够；不注重人大理论研究成果的转化，也就不能发挥人大理论研究对人大工作的积极促进作用。

2.认清人大理论建设管理的概念和特征，破除对人大理论建设管理的模糊认识

人大理论建设管理，是人民代表大会及其常委会，尤其是人大常委会党组和主任会议，对人大理论建设的决策、计划、组织、协调、监督、激励等一系列相互联系的工作总和。

人大理论建设管理具备以下特征：一是管理目标的重叠性和渗透性。人大毕竟不是专门的研究机构，人大的理论建设管理目标服从服务于人大的工作目标。人大开展理论学习、培训、研究、宣传、成果转化等工作，都是直接或间接地为人大依法履职服务的，这就使人大理论建设管理目标和人大工作目标具有较高的重叠性和渗透性。二是管理环节的关联性和系统性。人大理论建设管理的决策、计划、组织、协调、监督、激励等环节是相互关联的系统工程，任何一个管理环节脱节，都会影响到人大理论建设的整体效果。三是管理对象的全员性和层次性。全体人大代表和人大机关干部都必须参与人大的理论建设工作。人大常委会党组和主任会议成员，各级领导干部和有关理论工作者必须在人大理论建设中起带头作用，承担更大责任。要针对人大代表和人大工作者的不同对象，提出不同的管理要求和目标。四是管理工作的探索性和创新性。新形势下人大工作要求越来越高，人大理论建设管理越来越重要。但是，人大理论建设管理总体上还在探索阶段，而且各级各地各届人大情况都有特殊性，所以，人大理论建设管理在思想认识、制度建设、运作机制等方面的探索性和创新性都比较强。

必须破除对人大理论建设管理的以下模糊认识：

一是人大调研活动管理替代论。有人将人大的视察、座谈、执法检查等专项调研活动视同理论工作，并将对人大调研活动的计划、组织、协调等管理活动，视同人大的理论建设管理活动。其结果导致人大理论建设及其管理活动被弱化，从而也使得人大调研活动质量不高，问题讨论和审议发言就事论事、浅尝辄止，所提对策建议隔靴搔痒。

二是人大研究室完全责任论。不少同志认为，人大理论研究是人大研究室的任务，与己无关。目前县级以上人大常委会一般都设立了研究室。但这绝不意味着只有人大研究室具有人大理论研究的职能，也不能认为人大理论建设管理责任完全由人大研究室承担。人大理论建设是人大的根本建设，人大常委会党组和主任会议应当是人大理论建设管理第一责任的承担者。人大研究室则可以作为人大理论建设管理的综合协调服务部门，人大机关各委室都必须承担起相应的理论建设管理责任。

三是人大理论研究成果奖励论。有人认为，重视人大理论建设管理仅仅是统计人大理论成果并对其奖励。其实这只是重视人大理论研究管理的一个重要环节。真正全面开展人大理论建设管理，应当对人大理论学习、培训、研究、宣传、成果转化等各项活动进行系统管理。倘能富有成效地全面加强人大理论建设管理，必将使人大工作有声有色。

四是人大理论建设软任务论。有人认为，人大工作人少事多，哪有时间去搞人大理论建设管理。地方人大特别是县乡人大确实人手少，而宪法、法律赋予的职责重大。但是，确立人大工作的权威性关键在于确保人大工作的质量，而提升人大工作的质量关键在于加强人大理论建设，要通过加强人大理论建设带动人大各项工作的开展。

二、人大理论建设及其管理的重要意义

1.人大理论建设的重要意义

第一，人大理论建设是人大各项建设中的根本性建设。人民代表大会及其常委会和人大常委会机关的理论建设，对其政治建设、组织建设、制度建设、作风建设等各方面具有重大影响。人大理论建设为人大政治建设奠定坚实的思想基础。没有思想上的自觉和理论上的清醒，就不可能有政治上的坚定。人大理论建设为人大组织建设提供强大动力。没有富有成效、持续不断的人大理论武装，就不能使人大的组织机构充分发挥职能、队伍素质与时俱进。无论人大组织多健全，人才多密集，没有人大理论武装，人大工作也会显得软弱无力。人大理论建设为人大制度建设提供思想支撑。没有人大理论建设，就不可能保证人大制度建设的质量，就不能保证人大制度的先进性、针对性、可行性和有效性。人大理论建设为人大作风建设指明方向和路径。坚持搞好人大理论建设，才能在人大工作中坚持党的群众路线，切实做到从群众中来到群众中去、一切为了人民群众、一切相信和依靠人民群众，充分发挥人民代表大会及其常委会密切联系人民群众的制度优势。

第二，人大理论建设对人大依法履职工作质量具有决定性影响。加强人民代表大会及其常委会理论建设，对于保证人大履行宪法、法律赋予的立法、重大事项决定、监督、人事任免等主要职权的工作质量特别重要。对于人大行使的立法权而言，要切实发挥设区的市级以上的人大的立法主导作用，就必须系统深刻地学习和研究宪法法律理论及其立法领域的相关理论。这样才能在科学理论和理念的指导下制定具有先进性、针对性和可行性的法律法规。对于人大行使重大事项决定权而言，只有在科学理论和理念指导下作出的人大重大事项决定和决议，才能准确体现党委意图，才能真切反映人民群众的意愿。对于人大行使监督权而言，人大只有对监督的事项有全面、客观、深刻的理性思考，才能抓住要害，让被监督对象心悦诚服。即使对于人事任免权的行使，也要以人大理论建设为基础，准确知人识人用人，把党的领导和人民当家作主、依法治国有机统一起来。

第三，人大理论建设是富有成效地开展人大协商的必然要求。党的十八大报告首次提出并系统论述了社会主义协商民主制度。党的十八届三中全会决定提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。2015年，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》首次对新形势下开展人大协商民主提出了明确要求。为了推动人大协商的制度化发展，为了在立法和重大事项决定、监督、人事任免等相关工作中开展有效协商，必须加强人大理论建设。必须从理论上深刻认识选举民主与协商民主是我国社会主义民主的两种基本形式，并且要探索完善两种民主形式的关系，使两种民主形式在人大工作中相互补充、相得益彰，而不是相互否定、相互取代。协商民主是选举民主的基础，通过票决完成选举和决策来确认协商民主的成果。为了推进人大协商民主，必须在科学理论和理念指导下，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，规范协商内容、程序、组织和结果运用等。在人大立法和监督等各项工作中开展协商民主，贯穿着理论建设这根红线。如果没有理论的学习、培训、研究、宣传和成果转化，拿什么与政府、政协、人民团体及社会组织进行沟通协商呢？在对“一府两院”开展的执法检查、专项工作评议等各种形式的监督中，怎么可能提出针对性强的对策、意见和建议呢？

2.人大理论建设管理的重要意义

第一，人大理论建设管理是人大各项管理的“龙头”。人民代表大会及其常委会需要加强对人大代表、人大常委会组成人员、人大机关干部的管理，需要加强人大的政治、思想、组织、制度、作风管理，需要加强对立法和各项监督工作的管理。千头万绪，必须抓关键。抓住纲，就能做到纲举目张。这个带动人大各方面管理的纲就是人大理论建设管理。通过抓人大理论建设管理，带动对人大代表、人大常委会组成人员和人大机关干部的管理。要通过对人大理论学习，培训、研究、宣传和成果转化等工作的计划、组织、协调、激励，让人大代表，人大常委会组成人员、人大机关干部积极投身到人大理论建设中来，人人有压力和动力，通过积极参与理论建设激发大家的履职热情，把理论的学习、培训、研究、宣传、成果转化等与依法履职紧密结合起来，使工作学习化、目标高位化，工作质量不断升华。要通过对人大理论建设的管理带动人大的政治、思想、组织、制度和作风等各项管理，要使人民代表大会及其常委会和人大机关，形成十分浓厚的学习之风、调研之风、宣传之风。要通过对人大理论建设管理带动立法和各项监督工作管理的精准化。通过加强人大理论管理，使人大的立法及各项监督管理活动到位不越位，使人大在立法和各项监督工作中积极作为、大有作为，使人大各项工作得到党和人民的信任，不断巩固和提升党和人民对人大工作的满意度。

第二，人大理论建设管理是推进人大理论和实践创新的重要抓手。党的十八届三中全会决定明确要求，推进人大理论和实践创新，只有实现人大理论和实践创新，才能推动人民代表大会制度与时俱进，充分发挥人民代表大会的优越性，而推动人大的理论和实践创新，就要加强人大理论建设管理。人大理论和实践创新是一项系统工程，要真正实施这一工程必须以人大理论建设管理为保证。人大理论创新本身就有赖于人大理论建设管理，人大实践创新是与人大理论创新密切相联的，人大实践创新是人大理论创新的基础、动力、检验标准和目的。在人大理论和实践创新进程中要正确制定目标计划、明确领导组织体系、配置人财物等相关资源、解决实施中的各种矛盾，推进人大理论和实践创新成果转化和总结升华。

第三，人大理论建设管理是人大理论建设持续健康发展的机制保障。加强人大理论建设管理，除了强化人大领导层管理层的认识以外，主要应当着力建立健全领导组织、督促检查、考核激励等方面的机制。这样就能使人大理论建设管理获得机制保障，使之不因人大领导的变动而变动，也不因人大领导人注意力的变动而变动。特别是今明两年地方各级人大都将换届，要保持好重视人大理论建设的势头，把重视人大理论建设的好传统坚持下去并发扬光大，就有赖于通过加强人大理论建设管理，为人大理论建设的持续健康发展提供机制保障。

第四，人大理论建设管理是克服人大工作薄弱环节的根本措施。毋庸讳言，目前人大工作在全国各地发展很不平衡，即使在同一个地方人大内部的各项工作也很不平衡。在人大工作中同样存在着精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败的危险。有的人对理论学习无兴趣，理论研究不沾边，整日无所事事，浑浑噩噩，调查研究蜻蜓点水，凭老经验办事，审议发言信口开河，甚至还对人大工作妄自菲薄。其实，党和人民对人大寄予很高的期望，人大具有宪法和法律赋予的职责和职权，建设学习型、创新型、服务型人大任重而道远。克服人大工作薄弱环节的根本措施，是通过理论建设管理治懒治庸，切实增强参与人大理论建设的责任感和紧迫感。

三、着力构建和优化人大理论建设管理机制

人大理论建设管理机制，是指人大理论建设管理系统中各要素的功能和相互关系，是人大理论建设管理的制度化运作的一系列方式和方法的总和。要着力构建和优化人大理论建设管理的领导机制、组织机制、载体运行机制和考核激励机制。

1.构建和优化高位协调、上下贯通的领导机制

（1）坚持人大常委会及其党组高位协调机制。一是要实行人大常委会党组和人大常委会主任会议的双重领导机制。要从仅有人大常委会党组关心人大理论学习等方面的工作，转变为人大常委会党组和人大常委会主任会议协同履行职责，关心和支持人大理论建设。这样才能把人大理论建设作为人大工作的有机组成部分，有效地防止和克服理论建设与其他工作“两张皮”、理论创新与实践创新相脱节的问题。二是要实行人大常委会及其党组集体领导分工负责的机制。人大常委会党组和人大常委会主任会议是人大理论建设领导责任的担当者，人大常委会党组书记和人大常委会主任应当担负起人大常委会及其党组第一责任人的责任，人大常委会党组和人大常委会主任会议明确的分管领导，要切实担负起分管领导责任。人大常委会领导的述职不仅包括自身理论建设，而且要述清对人大理论建设领导职责的履行情况。三是要实行对人大理论建设管理的全面领导。要从仅对人大的理论学习培训、研究等某些环节的领导，转向对人大理论建设管理各个环节的全方位、全过程的领导，这样才能发挥人大理论建设整体效应和持续效应。

（2）坚持上下级人大之间的上下贯通的领导机制。一是强化上级人大对下级人大理论建设及其管理的指导部署。上级人大对下级人大的理论建设及其管理的指导是各项指导工作中的一项根本性指导。每届人大至少召开一次辖区内人大系统理论建设及其管理工作会议，对下级人大的理论建设及其管理提出指导意见，作出部署安排。上级人大除要率先垂范、做好表率外，要对下级人大理论建设及其管理提供针对性、操作性强的遵循。在条件成熟时，要下发在全辖区范围内人大理论建设及其管理的指导性文件。二是强化对辖区内人大理论建设及其管理先进典型的推广。本届江苏省人大常委会十分重视此项举措，在每年举办的全省市县人大常委会主要负责同志培训班上推介先进典型交流。据调查，盐城市大丰、滨海等县级人大在会上的交流，既使这些先进典型得到激励，又有力地促进了其他县级人大的相关工作。多年来，盐城市人大常委会坚持对辖区内县级人大开展理论研究组织奖评选，有力地推动了辖区内县级人大理论建设工作。可见，总结经验、树立典型、评比先进，是推动全辖区人大理论建设及其管理的有效机制。

2.构建和优化体系完备、协同高效的组织机制。一是着力发挥人大常委会党组及党务系统的有关组织功能。人大常委会党组作为人大常委会的领导核心，要认真制定和实施党组中心组学习制度。同时还要制定和实施好人大常委会党组加强人大理论建设及其管理的目标计划，促使人大机关党委或党总支或支部认真组织落实人大理论建设及其管理的目标任务。人大机关的群团组织也要结合自身特点积极参与到人大理论建设及其管理工作之中。二是着力发挥人大常委会及其工作机构的有关组织功能。人大常委会应当将理论建设及其管理作为每年工作要点和工作报告的重要内容。人大常委会工作机构，应当围绕人民代表大会及其常委会工作中的热点、难点问题，深入扎实地开展理论工作。上级人大的各工作机构应当联系下级人大对应的机构，联系人大代表专业组，组织各自的委员，协同开展人大理论工作。三是着力发挥人大常委会办事机构的有关组织功能。人大常委会办公厅（室）、研究室作为人大常委会及其党组的办事机构，尤其是办公厅（室）需要认真地搞好人大理论建设及其管理的综合协调。因为这件事不抓或抓不好，人大工作的整体质量和效率、人大的形象和权威都会受到影响。人大研究室在人大理论研究管理上应切实承担具体协调职责。人大常委会办公厅（室）和研究室应当协同搞好人大理论建设管理的综合协调服务工作。四是着力发挥人大工作理论研究会的组织功能。人大工作理论研究会能够将人大现职和退职人员的研究资源、人大机关与高校等有关方面的研究资源整合起来，有利于推动人大理论建设多出快出高质量成果。

3.构建和优化协调配套、科学管理的载体运行机制。一是多层次的理论学习载体运行机制。例如，人大常委会党组中心组学习机制、人大机关干部定期进行研讨成果交流机制、人大代表学习报告会机制等。二是独立和联合并行的理论培训机制。有条件的县级以上人大要成立人大培训中心。可以上下级人大共建独立的人大培训基地，也可以依托党校、行政学院、高校成立人大培训基地，还可以以会代训。实行人大领导干部带头讲课和聘请高质量师资相结合、人大培训经费列入财政预算等措施，保证为数众多的人大代表和人大工作者培训的常态化和科学化。三是独立和联合并行的研究课题管理机制。人大理论研究管理的主要抓手是课题。课题指南规定研究的方向和任务，课题成果衡量研究的水平和质量。课题的征集、发布、立项、研究和课题结项等各个环节都需要管理运行机制。课题的征集应面向当地党委、政府、社会各界和人大代表。课题立项应通过申报竞争，评估择优、立项资助。应分阶段督查研究过程的阶段性成果。研究成果结项必须组织评估验收。本级人大应当面向人大常委会机关和本辖区的各级人大代表、人大工作者独立组织人大理论研究课题管理机制运作。同时要鼓励支持本级人大工作者和人大代表积极参加上一级人大和社会科学界的课题立项申报和研究。四是传统媒体和新媒体相结合的理论成果宣传机制。必须充分运用传统媒体和新媒体，大力宣传推广人大理论和实践创新成果。要继续办好人大刊物，在党报党刊上开辟副刊，在电视电台开办专题节目，同时还要运用好网站、微博、微信等新媒体，让人大理论和实践创新成果有发表的阵地，以便充分运用媒体的舆论渠道，更好地为人大的依法履职服务。五是畅通及时的理论成果转化机制。人大理论建设管理必须注重运用好人大理论建设成果的转化机制。要构建人大理论研究成果的呈报批转机制。可通过《决策参考》、《人大研究成果》等人大内刊，将关于当地经济和社会发展的重要课题的研究成果，由人大常委会及其党组领导批转呈报党委及其主要领导，并批转“一府两院”及有关部门。关于人大立法和监督工作中的理论研究成果，应通过人大及其常委会作出决定、决议，或由人大常委会作出审议意见后交“一府两院”办理。

4.构建和优化客观公正、导向鲜明的考核激励机制。一是标准明确、分类科学的统计机制。切忌将情况反映式或工作总结类的调查报告，视为人大理论研究成果。作为理论研究成果必须对课题确实有较深入的理性思维，提出新的概念、作出新的判断、形成新的观点。作为理论研究成果应在报刊或官方网站发表，或受到同级党委人大政府的领导批转，或被专家评估认定，或以一定形式获得社会的积极评价。对于理论创新、决策咨询、实践创新等各类成果的认定标准，实际上是对人大理论研究及其管理的指向。二是精神奖励为主、物质奖励为辅的奖励机制。对于人大理论建设及其管理的激励，无论是对个人，还是对组织都是必须长期坚持的。目前有的地方人大停止了实行多年的奖励规定，这不利于发挥各有关方面从事人大理论建设的积极性。三是导向鲜明、氛围浓厚的综合激励机制。各级人大应当以导向鲜明的综合激励营造理论建设的浓厚氛围，防止和克服对人大理论建设及其管理漠然置之的倾向。有的地方人大因为忽视理论建设及其管理，造成学与不学、培训与不培训、研究与不研究、宣传与不宣传一个样，干的不如看的，看的不如玩的；造成学习、研究、宣传等无人过问，这实质是人大的偷懒渎职。我们应以等不起的危机感、坐不住的责任感、慢不得的紧迫感，高度重视人大理论建设及其管理。要树立先进典型，采取鲜明的用人导向，提拔重用理论和实践创新成果突出的中青年干部，形成人大理论建设争先恐后、你追我赶的生动局面，扎实持续推进人大理论和实践创新！

（作者单位：盐城市人大）