努力把人大制度优势转化为实践优势

景　迅

“万名代表小康行”是南通市人大常委会党组根据“十三五”发展新形势、把握决胜全面小康新要求而组织开展的一项主题实践活动，旨在为发挥全市11000多名人大代表的主体作用找准一个总抓手，提供一个新平台。这项活动从2016年年初谋划，十易其稿，形成了实施意见，并于2016年3月24日召开专题会议部署。笔者跟踪了解5个多月来的活动进展情况，深感市委重视、政府支持、人大用心、代表倾力，社会关注度、群众美誉度高，不仅对全面小康建设的推动力大，而且为深入贯彻中央关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见提供了一个生动鲜活的实践样本。

一、“万名代表小康行”主题实践活动概况

“万名代表小康行”主题实践活动，在指导思想上，以全局性、主体性、基础性的工作定位，促进代表发挥参谋助手、监督协助、桥梁纽带和示范引领“四个作用”，着力为人大工作注入新活力。在活动要求上，着力为代表架起联系群众的“连心桥”、服务群众的“直通车”，让广大代表在小康建设的主战场上当好“政策法规的宣传员”、“助推小康的监督员”、“社情民意的调查员”、“全面小康的示范员”、“为民兴办实事的服务员”。在推进方式上，实行三级人大整体联动、五级代表参与；分级、分层、分类组织实施，强调代表有多少力就出多少力，但都要切实担起代表责任，做到代表参与全覆盖。在组织形式上，把活动贯穿小康建设全过程，做到年初一计划、半年一回顾、一年一总结、年年有推进；同时，完善考核机制，把代表的履职情况作为评选优秀人大代表和换届留任的重要依据。

“小康行”的整个过程突出五个方面：一是突出代表履职培训。通过讲座、竞赛、宣传等多种形式，帮助代表了解小康新标、把握履职要求。全市各级人大先后开展150多场培训活动，覆盖90%的代表，促进代表更好地把握大局、认清短板、强化担当。二是突出分类分层指导。如东县以“五百工程”行动为统领，推进干部代表助建100个集体经济相对薄弱村，企业界代表助推100个项目，农业代表助护100条河道，其他界别代表助办百件实事。崇川区以民生实事清单、代表认领清单、任务完成公示清单“三张清单”为抓手，组织220多名代表“地毯式”排查民生短板并自愿认领督办，实现了用代表之所长、补民生之所短。海门市以献一计、带头行、春雨行、绿水行“一计三行”布局整个活动安排，特色鲜明。三是突出有效组织推进。定期总结研商，及时推广经验，部署阶段性任务。在活动启动两个多月并取得初步成效后，及时推广崇川区“三张清单”做法。利用7、8两个月组织开展争当环境保护“啄木鸟”活动，以全面排查、分层筛选、统一汇总、逐级交办的方式，促进代表深入调研、精准发力、助攻短板。四是突出模式机制创新。探索形成以集体活动为主、小组活动为基本形式，以五级代表联合编组为基本活动单元、乡镇街道为基本活动阵地、助攻区域发展短板为基本活动主题的新格局，同时构建市级人大抓总、县级人大抓具体、乡镇人大抓落实以及市级重点抓100名、县级重点抓1000名、乡镇重点抓3000名各级人大代表的联动新机制。五是突出舆论氛围营造。日报、晚报、电视、广播都开辟专题节目；人大机关开设微信公众号，人大网站开设“代表收集民意直通车”窗口。8月初，中央电视台、《人民日报》、新华网、《新华日报》、江苏卫视等15家省级以上媒体专程到南通集中采访，有效发挥了展示好形象、传播好声音、提振精气神的积极作用。

自2016年3月底活动启动至7月底，全市各级人大代表共认领民生实事项目17780件，已经完成8393件，正在办理9387件；助力小康献计献策8627件，结对帮扶困难户9002户，帮助群众致富、就业10412件，参与调处矛盾纠纷14349件；为民办实事好事21907件，涵盖基础设施建设、城建交通、科教文卫、法治建设、项目建设和环境保护等方方面面。可以说，“万名代表小康行”主题实践活动，上合党委政府之意、下合人民群众之盼、更合广大代表之责，体现了人大代表的新使命、彰显了人大工作的新优势、焕发了人大制度的新活力。

二、“万名代表小康行”的组织模式和运行特点分析

“万名代表小康行”用主题实践活动来统揽代表工作的新实践，把对代表工作方方面面的要求融入其中，通过分层、分级、分类、分实际情况组织实施，不仅使人大代表工作跃升到一个新高度，也使整个人大工作更好地体现了宗旨引领、民情所系和职责所在。

一是以发挥代表在全面小康中“四位一体”的独特作用为主题，引领“行”的方向、凝聚“行”的精神，使代表工作站到了全市大局工作的制高点，呈现出富有时代气息的新气象、大气魄，激活了代表的履职潜能，提升了代表活动的有效能级。动员和引导代表把力量集中到全面小康建设的实践上，把工作成效体现在增加城乡居民收入、提高经济质量与人均水平、覆盖大多数和生态文明建设等重点难点工作上，体现了人大工作坚持党的领导不含糊、紧贴大局部署不脱节、密切联系群众不动摇的工作导向，使人大代表联系群众的制度优势得到最有效的发挥。这在南通人大的历史上还是第一次，在全省、全国人大代表工作领域也不多见。

二是以“助力小康、争当五员”为主线，指明“行”的路径、把握“行”的要求，引导代表结合本职工作的特点，选择自己的工作路径和工作方式，放大职业优势，发挥自身长处，使代表履职有依托、可操作、能发力，确保代表联系群众见实效、发挥主体作用不落空。争当政策法规的“宣传员”，有利于发挥代表联系选民宽、群众信任度高、了解政情全面的优势。争当助推小康的“监督员”，有利于发挥代表参政议政的优势。争当社情民意“调查员”，有利于发挥“代表之家”的平台优势、基层代表的群众工作优势、党员代表的主心骨优势。争当全面小康“示范员”，有利于发挥骨干代表、企业代表的带动优势。争当为民办实事的“服务员”，有利于代表推动解决群众的身边事。“践行五员、助力小康”为广大代表依法履职画出了路线图，提供了具体抓手，尤其是鼓励代表从群众身边的小事、实事做起，通过一件件小事、实事温暖民心、促进发展。

三是以各级人大代表为主体，强化“行”的组织、完善“行”的服务，着力创造宽松环境，为代表当好依法履职的主角、助推小康的主演、服务群众的“五员”搭建舞台、完善机制、提供保障，不断提高代表联系群众工作的制度化、规范化、科学化水平。间接选举的代表由选举单位组织开展活动，其中国家、省代表由市人大常委会组织，市人大代表由所在县（市）区人大常委会和南通开发区人大工作联络处组织。直接选举的代表以选区为单位进行活动。为了促进主题实践活动持续开展，市人大常委会创新民意直通机制，开通“代表收集民意网上直通车”和“代表反映民情直通车”，同时探索开展跨区域联组视察、异地视察等形式，把好“建议提出、建议办理和建议督办”三关，有效落实领导领衔督办、工委对口督办、例会督办、现场督办、跟踪督办等制度，着力提高建议的“办成率”，确保活动取得实效。

“万名代表小康行”的实践特色可以用六句话概括，这就是：“一个主题统全局”，用“小康行”统领代表工作的新实践，体现人大工作与党委同向、与政府同力、与人民同心、与法定职能同行的工作导向。“两大任务明方向”，一手抓代表依法履职，一手抓兴办实事，做到两手抓、两不误、两融合、两促进。“三张清单抓落实”，以乡镇、街道、村居为基本单元，查找小康短板，排出“小康行”任务清单、代表认领任务清单、任务完成公示清单，使每位代表联系群众有动力、依法履职有压力。“四类代表保重点”，着重把党政干部代表、农业战线代表、企业界代表、教科文卫代表的优势和能量发挥好，更好地为他们提供用武之地、用武之机。“五级代表全覆盖”，把万名代表全部纳入“小康行”，有多少力出多少力，能做多大事做多大事，真正形成“万名代表小康行”的生动局面。“六项机制强保障”，就是创新组织领导、工作联动、履职培训、代表活动、建议办理、服务保障机制，推进主题实践活动的常态化、规范化。可以说，“小康行”不仅做到了组织有力度、推进有抓手、履职有平台、活动有效果，而且高度契合人大代表履行法定的权利和义务，很好地处理了坚持党的领导、人民当家作主和依法治市相统一的关系，展示了人大工作的新优势、新活力、新作为。

三、“万名代表小康行”的启迪与借鉴意义

人民代表大会制度是我国根本政治制度，之所以具有强大生命力，关键在于深深植根于人民之中。2016年6月27日，中央深改组第25次会议审议通过了关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见，为人大代表更好更紧密地联系人民群众提供了有效管用的制度规范。中央深改组通过意见之时，正值南通市人大推进“万名代表小康行”的过程之中。“小康行”的实践高度契合中央精神，为推动中央实施意见落地生根提供了生动范例和实践经验。概括起来主要有三个大的方面：

一是在代表联系群众、发挥作用的制度机制建设上，注重“五个突出”：

1.突出工作和网络平台建设，建立和完善常态长效运行机制。南通较早探索开展代表工作平台建设，是“人大代表之家”的发源地，“一个载体（代表之家）、两项制度（代表联系选民、向选民述职）”建设一直走在全省前列。开展“小康行”以来，县乡两级人大积极推进全市基层282个“代表之家”的提档升级和效能提升，一手抓硬件建设，一手抓规范运作，把所在区域各级人大代表吸纳为“家”的成员，定期开展学习讨论、联系选民、专题调研活动，完善相关制度，开展创建活动，为“小康行”活动提供了有效的平台支撑。同时，各级人大还注重运用网站、各类微信群等信息化手段，实现了人大常委会与代表、代表与群众联系的常态化、即时性、无障碍。

2.突出主题引领和问题导向，建立和完善有效的组织领导机制。以“万名代表小康行”主题突出代表活动的全局性和方向性，以问题导向、发展导向、民生导向体现代表活动的针对性和实效性，突出主体抓手、界别特点和阶段特征，注重顶层设计、加强组织推进、定期总结提升，形成了党委统一领导、人大抓总组织、代表广泛参与的组织推进机制，是这轮主题实践活动的鲜明特色和关键所在。从3月底开始到5月，各地根据总体部署，出台实施方案、开展履职培训、落实工作举措。6月开始，南通市人大组织工作交流，总结推广成熟的经验和做法，以“三张清单”为抓手，以“四个精准”（精准排查短板、精准帮扶、精准治污、精准监督）为目标，深入开展助攻短板和争当环保“啄木鸟”行动，并于8月底进行调研回顾，有效保证了闭会期间代表工作既有形式，更有内容，既有效激发代表活力，又倒逼增强履职责任，既有阶段性，又有持续性。

3.突出推动解决实际问题，建立和完善代表意见的处理和反馈机制。南通市人大系统探索闭会期间代表建议办理方式，采取分阶段、分类型召开集中交办会、政府领导作领办动员、部门分头领办并承诺向代表反馈的期限、办理结果在网上公开等形式，增强建议办理实效，激发代表依法履职的积极性，增加代表的存在感和人民群众的获得感。南通市人大还规定，代表建议办理工作列入人大常委会对政府部门工作的评议范围，中共南通市委关于加强和改进人大工作的意见中明确规定，评议结果纳入市级机关作风建设绩效综合考核体系。

4.突出对代表履职的优质服务和有效管理，建立和完善代表履职保障监督机制。结合开展“万名代表小康行”，南通市人大重视加强对代表的履职服务和管理，建立了网上民意直通车，群众可通过网络直接向每位代表反映情况，建立了人大代表履职服务管理系统，加强和规范代表履职档案建设，向选区和原选举单位公开代表履职情况，逐步推进代表履职的公开化，使代表履职由隐身状态变为在线状态。

5.突出代表工作与人大工作的有机融合，建立和完善以代表工作为基础的人大整体工作的互联互促机制。南通市人大把“万名代表小康行”定位为人大的基础性、全局性、主体性工作，根本目的是要真正建立以代表为基础的人大工作新机制。南通市人大在今年的各项工作中，加大代表参与的权重，代表工作与人大常委会的立法、监督、决定、任免各项工作有机融合，实现了整体提升。

二是在组织代表工作、增强代表活动实效上实现“五个统一”：

1.尊重主体地位与加强履职引导的统一。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民当家作主，是当家的主体、作主的主体。南通市人大组织“万名代表小康行”，统揽不包揽，支持不包办，引导不约束，让代表自主选择履职方式、自主发挥自身优势、自主行使代表权利，切实把人大常委会的工作机构和办事机构作为集体服务机构，同时，又注重通过健全代表履职的激励和约束机制促进代表作用发挥。实践表明，加强和改进人大代表工作，既要真心诚意尊重代表主体地位，切实强化服务保障，防止片面地以“管理者”自居；又要引导代表树立主体意识，促进代表站到“前台”、当好“主角”、发挥主力军作用。

2.搭建履职平台与提供履职机会的统一。随着人大工作不断发展，为代表履职而创建的平台载体越来越多，代表讲话的场所越来越大，但场所有、制度全、活动少的现象不同程度存在，同时，代表发声的“戏份”还不够显现。南通市人大系统以开展“万名代表小康行”为契机，整合各种平台资源，出题目、交任务、想办法、定措施，使代表活动有舞台、履职有机会、结果有交代，确保代表“有话能说、说而能响、响而有应、说话管用”，促进了人大工作焕发生机、保持活力、创新发展。实践表明，代表履职离不开平台载体的有力支撑，但“舞台”搭了就要“演戏”，否则就是空架子。既要开辟新的渠道，创建新的载体，又要强化组织引导、活动策划和机会提供，使代表不仅有用武之地、用武之机，更有用武之力、用武之效。

3.提高建议质量与增强办理实效的统一。代表对人大职权范围内的事项提出议案，对各方面工作提出建议，是法律赋予代表的一项基本权利。为了增强“小康行”的实际成效，南通市人大常委会对代表建议的督办机制进行完善，重点是在建议交办上严要求，在办理程序上讲规范，有效落实领导领衔督办、工委对口督办、例会督办、现场督办、跟踪督办等制度。对落实好的给予肯定，给予表彰奖励；对代表不满意的，重新交办，限期办理，直至代表满意。“小康行”实践活动中代表提出的建议普遍得到政府及相关部门的高度重视，建议的办理效率和办成率均有了新的提高。实践表明，在更高层次上推进建议办理工作，必须在建议的提出环节上强化质量意识，使代表提出的建议能更好地贴近中心，切合实际；必须在建议督办环节上强化责任意识，坚持不懈抓督促有关方面加大解决问题的力度；必须在建议办结环节上强化实效意识，着力提高建议的办成率，确保代表“提了不白提”、“说了不白说”。

4.创新工作举措与确保依法依规的统一。人大代表工作同其他各项工作一样，需要与时俱进、开拓创新。南通市人大常委会在开展“万名代表小康行”实践活动过程中，认真组织学习新修改的《地方组织法》《选举法》《代表法》等法律法规，实行“一月一法”学习制度，在法律框架内谋划工作举措，不断深化代表工作的内涵，拓展代表工作的方式，使代表工作呈现出勃勃生机。同时，对一些在实践中创造的行之有效的创新经验和做法，及时通过建立制度加以固定，使代表工作的开展做到有章可循、规范运作。实践表明，创造性地谋划推进代表工作，既要依法办事，把法律的规定和要求落实到具体工作中去，切实防止法外运作、法外立规、法外创新；同时，又要坚持问题导向、发展导向和民意导向，不守成、不僵化，创新方法手段，增强工作实效。

5.建立完善制度与严格执行制度的统一。长期以来，各级人大在实践中不断摸索、完善，形成了一整套代表工作制度，可以说，“该有的都有了”。但在人大工作、代表工作领域，还不同程度存在重制度、轻执行，重形式、轻内容，重活动、轻实效的现象，这也是人大工作“容易做虚、不容易做实”的具体表现。“万名代表小康行”通过主题实践活动把五级代表的积极性调动起来，有效激活代表工作各项制度，实现了规范、务实、创新的有机统一。实践表明，制度的生命在于执行。推进代表工作，既要建立和完善各项制度，把好的做法和经验固化下来，并转化为长效化工作模式，同时更要在制度的执行上下功夫，以制度促规范，以制度抓落实，切实防止“制度上墙、执行落空”。

三是在把握人大工作的性质、特点和方法手段上防止“五个偏向”：

“万名代表小康行”不仅为人大代表联系群众、服务群众、履职尽责找到了一个主抓手、突破口，而且通过顶层设计、制度运作、常态推进，有效防止了人大工作容易产生的偏向，给我们带来了五点启示。

1.因地制宜、因势利导、分类指导，防止一刀切、行政化。人大代表先进性、广泛性和代表性的特点，决定了主题实践活动必须注重把握代表所处区域的特征、所处层级的特点、自身工作的特长。同时，人大代表作为国家权力机关的组成人员，有其法定的职能要求，主体任务是议事和监督，这与人大及其常委会的职权行使是完全一致的。因此，在“小康行”活动启动之初，南通人大党组就强调分层、分级、分类组织实施，南通人大出台实施意见；县级人大制定工作方案；乡镇人大主席团作为实施主体，以“代表之家”为依托，主抓本区域代表活动的落实。同时强调，一手抓依法履职，一手抓兴办实事，把人大代表的代表性和先进性统一于“小康行”实践，不搞一刀切，更不是越过政府去直接处理问题，有效避免了人大工作的行政化倾向。

2.加强协调、强化联动、形成合力，防止一头热、两张皮。“万名代表小康行”之所以能够受到群众欢迎、社会各方点赞，关键是构建了党委、人大、政府、代表协同攻短板的工作新格局。全面小康是大局工作的牛鼻子，代表是决胜全面小康的主力军，用“主力军”牵住“牛鼻子”，对推动解决社会的热点、政府的难点具有巨大的促进作用。海安县县委把“小康行”写进了党代会报告，县委常委会专题研究部署，人大组织推进，乡镇具体实施，代表广泛参与，使主题实践活动成为党委、人大、政府的交汇点。如皋市人大在组织交办项目清单专题会上，政府领导亲自动员，各部门领导、各乡镇党委、人大、政府主要领导、认领清单的人大代表一起参加会议，并现场进行工作对接，形成了交办一盘棋、承办一揽子、督办跟到底的新路子，有效防止了代表履职一头热、交办承办两张皮的现象发生。

3.整合平台、优化流程、协同运作，防止平台虚设、系统空转。南通市人大结合“万名代表小康行”，着力推进“代表之家”、网络平台、主题活动“三位一体”的支撑体系建设：“代表之家”成为代表接待选民、走访选民、研究工作、召开会议的主要阵地，为代表常态化开展活动提供有力保障；网络平台把网站、移动通信等功能整合在一起，及时为代表提供信息支持、政务服务、联系选民、履职记录、形象展示等功能；“小康行”作为代表工作的主体性任务，为“代表之家”、网络平台的长效化运转提供持久动力和内容支撑。“三位一体”的支撑体系建设，推动了代表联系服务选民的全天候、履职过程管理的实时化，有效避免了平台虚化、系统空转。

4.精准定位、精准分析、精准发力，防止大而化之、不着边际。以“三张清单”为抓手、以“四个精准”为原则、以推动解决问题为目的，是南通“万名代表小康行”的鲜明特色。如皋市人大组织各级代表全面调研理清单、定期回头补清单、跟踪督查办清单、阳光公示晒清单，同时把阶段性重点任务如争当环保“啄木鸟”等融入其中，精准定位问题靶向，精准分析问题成因，精准发力助攻短板，把“小康行”的过程变成凝聚各方力量的过程，变成为民代言、为民办事的过程，变成代表向选民述职的过程。

5.完善管理、优化服务、科学考评，防止虎头蛇尾、难以持续。南通各县市区全面建立代表“小康行”履职档案，结合每个代表认领的实事清单，进一步规范和完善代表履职成效考核评价和监督激励机制。海安县人大制定“万名代表小康行”主题实践活动督查考评办法（试行），从抓组织推进、做到全员参与，抓“三张清单”、做到务实推进，抓“五大行动”、做到重点突出，抓典型培育、做到以点带面四个大的方面细化设定了18个小项的分值，总分110分，95—110分为“好”，80—95分为“较好”，60—80分为“一般”，60分以下为“差”。考评结果在下一年的镇区人大工作会议上进行通报，并对先进镇区进行表彰，使代表履职始终走在制度化、常态化、实效化的轨道上。

总之，“万名代表小康行”为落实党的十八届三中全会决定、完善人大代表联系群众制度开辟了新途径、构建了新机制、提供了新平台，有效激发了代表工作的新活力，增强了人大工作的新动能。尤其是“顶层设计、制度运作、常态推进”的工作思路，“突出主题引领、立足代表职责、注重特色个性”的工作导向，“三级人大联动、五级代表参与”的工作模式，“党委总揽、人大组织、政府支持”三方协同的工作机制，“代表之家、网络平台、主题活动”三位一体的支撑体系，“三张清单”和“四个精准”的工作举措，百分制考评激励办法等，为落实中央关于长期坚持、全面贯彻、创新发展人大制度的新要求提供了新的诠释，实现了闭会期间代表活动方式的新突破、代表工作制度的新拓展、人大工作效能的新提升，实实在在彰显了人民代表大会制度的优越性和生命力。

（作者单位：南通市人大）