土地制度改革助力新型城镇化

目前，中国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，严重阻碍了城镇化的进一步推进。同时，现有土地管理体制下，土地使用效率下降，土地供应不足，不但难以保障城镇化的土地需求，而且可能影响到粮食安全。

中国土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。与其他多数国家不同，中国土地制度的基本特征是一种城乡分割的土地制度，城市市区土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。从实践看，现行土地管理方式至少引发了五方面问题：第一，城镇建设用地使用效率下降。第二，农村土地闲置状况比较严重。第三，农地质量下降，影响粮食安全。第四，土地财政问题突出。第五，大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难，由于补偿或者安置问题导致的群体性事件逐渐突出。

与此同时，城镇化快速发展面临大量的土地需求。到2020年，中国城市化率应该在60%左右，城镇人口大约为8.5亿，比2012年底城镇人口净增加1.4亿人。目前中国城镇工矿用地规模已突破10万平方公里，如果按人均100平方米为新增城镇人口提供工矿用地，城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，该数据大大突破了国土资源部土地利用总体规划中2020年城镇工矿用地达到10.65万平方公里的控制目标。为了适应这种城镇化对城镇建设用地的需求，必须寻找土地制度改革的新思路。

为解决土地制度引发的一系列问题，支持新型城镇化发展，改革中国现行土地制度势在必行。土地制度改革的具体目标：一是提高土地利用效率，包括改善农业用地质量，提高城市建设用地使用效率；二是促进房价合理回归，过高的房价已成为影响城市国际竞争力，引发社会矛盾的主要因素；三是确保中国粮食安全，以粮食进口比例控制在10%以内作为安全底线；四是解决城镇化融资问题，减少政府对土地收入的依赖，把城镇化建设未来的收益适度“平移”到目前来使用，形成市政建设、公共服务水平提高和土地增值收入增加相互促进、良性循环的正向激励机制。根据上述目标，中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》（征求意见稿）提出了具体建议及配套措施。

总之，城镇化进程的推进已经形成对土地改革的倒逼之势。土地政策更大的突破已经和正在酝酿。其中最主要的一个思路，就是要建立平等的城乡建设用地市场、规范征地，以及促进农村集体土地流转两个环节。当然，在这个过程中，保护耕地红线、不突破建设用地指标、保障农民权益是政策制定的前提。同时，由于涉及征地制度的改革和相关法律调整，加之地方政府阻力重重，要在短期内实现城乡用地的“同地同权同价”，仍有较大的难度。为弥补国有建设用地的用地缺口，主管部门更倾向于内部挖潜的思路，即促进城镇低效用地再开发，提高单位土地的GDP产出。事实上，上述方案提出的多项改革措施，均被认为需要逐步推进，而难以在短时间内一蹴而就。而相比之下，在农村集体土地环节，加快农村集体土地流转将是大势所趋，且更有可能取得实质性突破。在这一方面，广东、浙江、海南、福建等省份均有过较为成熟的尝试，并得到国土资源部的认可。

土地制度改革的目标和措施

2013年以来，各地正在不断推出有关土改的尝试，并受到市场的持续关注。《广州市南沙新区条例(草案)》正式在官方文件中明确探索集体建设用地流转试点，并强调重大科技成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和联营联建等方式使用集体建设用地。深圳则在近期鼓励引导符合规划的合法工业用地和尚未完成征地补偿手续的工业用地，通过政府指定的公开交易平台，以挂牌方式进入市场，从而调配土地利用的结构性缺口。海南于此前研究制定《海南省农民集体建设用地管理办法》，对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营，或者由农村集体经济组织以转让、租赁、联营合作、作价入股等方式进行流转，用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。同时，作为将土改与金改结合的重要尝试，国内首款土地经营权流转信托——中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期也已正式面世。此外，江西、山东等地也出台相关文件，加快农村集体土地的流转。

改变供地方式三种方案利弊比较

资料来源：《第一财经日报》2013年5月27日

值得注意的是，此前一些较为成熟的模式，未来也需要新的政策破局。如浙江的杭州、宁波等地实行的“土地换股权”模式；浙江嘉兴在土改中推出的“两分两换”(宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障)；广州在土地流转中曾推出的“地票”制度，等等。

综上所述，土地制度的改革及相应配套措施的完善是新型城镇化建设的核心内容之一，土地作为关键要素，能否通过市场实现有效配置直接关系到城镇化的成功与否。只有从根源上提高土地使用效率，扩大建设用地供给，减少政府对土地收入的依赖，才能解决当前城镇化过程中出现的房价高企、社会矛盾凸显、“土地”城镇化而非“人口”城镇化等问题。我们应充分吸取国际经验，实现可持续的新型城镇化发展，尊重特大型城市和功能性城市的自身发展规律，对城镇化不搞一刀切，最终实现资源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利，进而促进中国经济的可持续健康发展。