土地制度改革的政策建议

四、土地制度改革的政策建议

本章第三节的分析表明，土地制度改革对于农民收入有很大的增收潜力。改革的方向是两个：一个是进一步确立农民的土地财产权，给发展适度的农业规模经营创造基础。另一个是在土地转让中保障农民的利益，给农民合理的补偿，并使这种补偿能够支持失地农民向城市转移。

（一）农地制度的改革路径

1．关于理论界主要改革主张的评论

农地国有化主张。曾有人主张强化独立于土地所有权的土地使用权，使土地所有权纯粹形式化，并把这种形式化的所有权收归国有，建立土地国有制度（杨经伦，1992；林叶，1992）。这个主张虽然充分认识到了土地“集体产权”性质的弊端，但却忽视了土地国家所有制的其他后果。国家所有权需要在农村确定代理人，因土地用途不同，代理关系的交易成本也会很不相同；在耕地上可能发生很高的代理成本，从而造成效率损失。实行土地国有化以后，设想通过强化土地的使用权来使国家所有权“名义化”，借此创造产权效率，似乎很有道理，但是，集体产权也可以名义化，且制度操作成本可能更低，农民更容易接受。从历史上看，土地国有制度就是一种很不稳定的制度（赵冈、陈钟毅，1991）。

“退出权”方案设计。林毅夫认为，农村集体经济效率损失的原因是农民退出集体经济的权利被剥夺，使得集体中可能存在的“重复博弈”变成了“一次性博弈”（林毅夫，1990）。于是，设计一个“退出权”便自然是改革集体经济的手段。但林毅夫不承认这种改革是涉及所有权的改革。事实上，一个组织是否存在“退出权”，是判定其所有权性质的基本标志。“退出权”设计方案，实质上是一个所有权改革方案。

建立混合所有制的主张。这个主张认为，可以把农民的宅基地和耕地归还农户所有，其余农业用地归集体所有。这种主张少有公开文献报道，但各种议论汗牛充栋。如果仅仅考虑新古典主义通常涉及的变量，那么，将耕地所有权完全划归农民无疑会大大提高农业生产效率，并大大促进中国农村进步。但是，在当前中国国情之下，如果推行这一制度，会加强改革反对派的符号资源优势（这是新古典主义经济学没有认真研究过的变量），可能阻碍中国改革。

2．改革建议

假设中央政府采用下述农地制度改革的方案：

（1）农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。①独立化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力，制止向“集体化”的回归；成立中立的土地纠纷仲裁机构，或者考虑在一定时期设立土地法庭，专门用来处理土地案件。土地法庭在一个足够长的时间里独立于现行法院系统，实行垂直控制。司法独立的改革可以由这里起步，到条件成熟以后，再归并到一般司法系统中去。②长期化是指耕地承包期延长至100年左右，承包权可以继承。按照已经有的研究报告，如果单纯从农民投入的角度看，土地承包权稳定15年左右的时间，就足以提供农民对土地长期投入的激励。但不能认为把土地承包期延长至100年是没有道理的。“100年”实际上是一个象征，表示土地承包到农户永远不再变化；土地承包权已经是农民的物权或财产权。③商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除乡村道路等公用设施占地外，其他一切农地根据承包权划分给农户。

（2）采取“单一规则”限定土地经营规模。以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数（例如为20倍），这个倍数的确定或调整由立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。按照这个规定，人多地少的地区单个农户土地拥有的最高限额将小一些，而人少地多的地区单个农户拥有的土地最高限额将大一些。

这个方案的优点在于：①把承包权与所有权的关系固定化，大大强化了承包权，使承包权在经济意义上更接近农地的个人所有权，从而创造了农地制度长期创新的稳定的历史基础。同时，这种方式避免了农地私有化产生的种种弊端，特别是化解了守旧势力的意识形态资源，有利于降低制度创新的操作成本。②由“单一规则”确定的土地占有最高限额防止产生大土地所有者，同时还照顾到了不同地区的差异。从台湾地区的经验看，土地限额的法律规定不会产生很高的监督成本，在实践中是完全可行的（应廉耕，1983）。③土地占有最高限额的“单一规则”事实上在不同地区之间给出了不同的土地占有最高限额。因为我国一些落后地区往往人少地多，落后地区的最高限额将大大超过人口密集的发达地区，所以，这个制度性差异将刺激农业投资者到落后地区从事大规模农业经营，从而有利于地区经济的平衡发展。④这个方案还简化了中央政府和地方政府的关系，减少了中央政府农地制度变迁进行控制的成本，因而是一项成本较低、收益较高的改革方案。同时，这个方案也使乡村权势阶层与其他社会集团的关系更容易货币化、公开化，从而有利于全社会各主要集团间的关系较为健康地发展。⑤这个方案为进一步改革土地征用制度提供了基础。

（二）农地征用制度改革

1．现行制度的不合理性

现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移，地价作为年收益的6至10倍是合理的。从笔者对英国中部地价的调查看，耕地如果按照农业用地出售，市场价格大体在土地产值的6倍左右。但是，如果耕地转为非农用地，农民的土地被占用以后成为无地农民，那么，这个价格就不公道了。主要理由是两个：

第一，虽然现行价格可能反映了农民丧失土地以后的农业经营损失，但不能反映农民的实际损失。农民丧失土地以后，不得不进入城市，生活的风险大大增加，消费成本（劳动力再生产成本）显著提高，土地的社会保障作用不再存在，成为下不如农民，上更不如城市居民的赤贫阶层。因此，不能按照农业耕地的“影子价格”来给农民补偿损失。

第二，土地在转为非农用地以后，会产生巨大的级差收益，这个级差收益是土地所有权的收益，其中农民应该得到合理的部分。按照中国合作化运动的历史，土地本来是农民的，只是农民“自愿”组成合作社，土地才变为集体的土地，其最终所有权归农民的合法性没有消失。不论如何，这个级差收益也不应该归于土地的开发商。

此外，土地征用的程序也不合理。我们目前的做法是，土地征用是政府行为。土地一经征用，即变为国家的土地，然后由国家将它划拨或出售给土地的开发商或使用者。这种做法使得农民以及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易，从一开始就剥夺了农民的交易权，使交易有了不公正的性质。合理的做法应该是让农民与土地的最终使用者直接进行交易，政府或土地管理机构只是作为中间人。这个程序不改，农民的合法权益是无法得到保障的。

2．国外经验的借鉴

一些发达国家在土地征用方面有成熟的经验和规范的做法，很值得我们借鉴。这里介绍的苏格兰的做法很有代表性。

关于强制购买

为了公益事业，政府难免要征用土地，如果土地所有者不愿意出售土地，就不免发生“强制”征用的做法。但事实上，政府的强制购买是很少的。强制购买在法律上也有严格规定。

从程序上看，要实现强制购买，必须有下面几个步骤：第一，特别授权的土地征用局（acquiring authority）要起草发布强制购买通知（compulsory purchase order），通知必须描述所购买的地产情况。第二，在地方报纸上连续两周发布广告，将购买信息送达有关方面。第三，要将购买通知递交国务大臣（Secretary of State）确认。第四，在国务大臣收到文件以后，要征询反对意见，如果反对意见很广泛，国务大臣还要举行公开听证会。在这些工作的基础上，国务大臣做出决定。第五，土地征用局再行发布强制购买的决定。

要注意，如果任何人认为这个购买使自己的利益受到伤害，他都可以在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地法庭提出诉讼（Land Tribunal for Scotland）。

土地购买价格

为了公众利益而对土地进行征购，价格如何决定，这是一个很重要的问题。在这方面，英国当局在苏格兰议会成立之前，就有严格的立法，并在法律文件中体现了价格决定的基本精神。

尽管价格决定是一个复杂的问题，但英国政府认为其基本精神应该是这样的：征购价格应该是所有者（或求得补偿者）得到一个货币量，这个货币量对于所有者来说，就好像征购没有发生一样。换句话说，征购行为对土地的当事人的利益获取不应该发生影响。为了在理论上说清楚这个道理，英国法学家使用了一个概念，叫做“无计划世界”（no scheme world）。这是一个虚构的世界，在这个世界里，土地征用局没有发布过土地征用通知，有关土地的发展计划没有发生，甚至没有提出。这个设想的根据很清楚，因为这些“计划”行动会影响到土地的价值。这样，土地价格决定的基本精神就清楚了，就是说，土地价格的决定应该以“无计划世界”为基本前提。

价格决定具体考虑以下几个方面的因素：

（1）市场价值规则（market value rules）。运用这个规则具体考虑这样几个原则：①对强制征用不进行额外补贴。1919年之前，政府考虑到强制购买忤逆了所有者的意愿，会在征购价之外再给一个补贴，但1963年的立法取消了这个做法。②在决定价格时，设想被征购土地在公开市场上自愿出卖时可能获得的收益，这是定价基本准则。③不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。④如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形，由此发生的收益在征购价格中也不予考虑。⑤在特别情形下，土地法庭会不考虑市场价格，而考虑一个“重置等价”（the cost of equivalent to reinstatement）。例如，一座教堂，如果按市场价出售，所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。这个时候，土地征用局只能考虑教堂的重置费用了。⑥考虑打搅（disturbance）补偿。

（2）合法的计划假设。土地的市场价格只反映其当下用途的市场价格，但它还可能有潜在的发展价值，例如，某一天农场主有可能在将土地卖给房地产商而获得更高的价格。在这里，有的发展计划还是要考虑的。一块地方，已经被政府规划为住宅发展区，那么，土地所有者在公开市场上出售土地时，政府的规划就是影响因素，出售土地的收益必然包括这个因素。所以，这种合理的计划假设应该对征购价格发生影响。“无计划世界”只是针对还未发生的但随着土地购买就要发生的状况而言的。

（3）增值或贬值的后果。正在执行的计划可能使得所征购的土地的价值发生增值或贬值，但这种因素不应该在征购价格中予以考虑。英国的法律对此有明确规定。举一个例子，在北京CBD周边有一块农业土地，政府在CBD计划之下需要征用这块土地。如果没有这个计划，这块土地按照市场价格可以出售到100万元，有了这个计划以后可以卖到600万元，那么，政府只按照100万元的价格购买这块土地。请注意，这100万元的价格仍可能大大高于农用土地的价格，只是小于政府计划影响之下的新价格。

（4）外部有害（或有益）影响。一整块土地，如果只征用了一部分，而征用的结果给其余的土地的价值造成了损害，那么土地征用价格应该包含对这种损害的补偿。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此变得毫无用处，那么所有者也可以提出补偿要求，土地法庭应该做出裁决，如果理由可靠，补偿就应该确认。

如果土地的部分征用给未征用的其余部分带来了增值，那么土地补偿价格就应该将这种增值从价格中扣除，就是说，如果补偿1万元，可能变成补偿8000元了。但如果补偿价格是1万元，而给其余未征用的土地带来的收益增值1.5万元，怎么办？通常也就是不再补偿，而不会要土地所有者向土地征用局倒交5000元。

3.农地征用改革方案

解决问题的办法是改变权利配置，具体办法是：

第一，把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉。以后但凡土地（或土地使用权）转让，必须让土地的受让方与农民直接谈判或交易。现在的制度弊端导致村集体的干部非常容易拿集体土地做交易，中饱私囊，农民怨声载道。不把村集体控制土地交易的权力拿掉，农村不得安宁。这个改革不搞，农民的土地承包权物化为“土地财产权”也是一句空话。

第二，在商业性的耕地占用中，用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收，并由国税部门负责征收。

第三，土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。

第四，由土地法庭作为土地交易纠纷，尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。

第五，借鉴发达国家的经验，制定土地（或土地使用权）交易价格条例，规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。新的条例要保证土地开发商按照竞争性价格获得土地使用权。这个改革将明显提高城市发展的土地利用成本，但为了国家的长远利益，我们必须容忍这个成本的上升。

第六，在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下，可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年，待条件成熟以后，可以进一步深化所有权改革。城市政府的所谓“经营城市”，只限于在公用土地交易中实现土地增值，不得从耕地征用中直接获得任何好处。

最后，在耕地转为非农用地的交易中，国家实行限制性措施，不给这种交易以自由。目前实行的一些办法可以继续实行。特别要注意，如果在一项商业性的耕地出让（例如搞了开发区）中，农民不能获得足以保障未来生活的价格水平，土地管理部门必须制止。

4．尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”

依照前述土地交易权利配置关系的改革办法，拥有土地使用权或土地财产权的农民将获得土地交易的级差收益，但在中国现有国情之下，对这个收益的实际分配必须通过政府行为加以调节。例如，北京郊区的农民出让一亩地可能获得100万元收入，一个县郊区的农民可能获得几万元，对这种差异不做调节在目前发展阶段上是讲不通的。

建立“国家失地农民账户”出于下述考虑。为防止农民将卖地的收入短期内用光，可以将卖地的一部分收入存入专项账户，不一次性发给农民。设计一种办法，让农民陆续使用这部分资金或这部分资金所产生的利息。这项工作有一定的复杂性，中央政府可以提出指导性意见，由各地根据自己的特点实施具体方案。也可以将这部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民与城市居民获得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。

前面提到的替代耕地占用补偿金的新税种（例如叫做“农地交易特别税”）实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金”。就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分（主要是农民的安置费和“失地农民账户”资金这两个部分）以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。

“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿（因为土地的市场价格很低），需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”的资金不足。

5．如何认识土地使用成本的提高

按照上述改革办法，我国工商业发展和公用事业发展的土地利用成本将显著提高，将影响到工商业资本的积累速度和国家基本建设的发展。但是，从国家长远利益看这是好事。我国耕地数量少，农民人数多，用一般的行政办法不能抑制耕地的加速流失。长此以往，将发生经济发展的危机和社会稳定的危机，这个趋势是再明白不过了，现在是痛定思痛的时候了。

目前，地方招商引资的重要手段是“送地”，这种透支子孙后代的利益的办法不可能长期持续下去。如果从地方到中央都陷入一种“集体非理性”中，后果是可怕的。从学理上说，中央政府容易下决心解决这个老大难问题，地方政府则容易持消极态度，事实也是如此。地方政府对搞“开发区”、“城市广场”和“百米大道”总是乐此不疲，没有价格的制约，中央政府拿它们实在也没有好办法。所以，明确农民的土地财产权，改变土地资源方面的权利配置，让市场机制在土地价格形成中发挥作用，而对于地价在一定时期里的上升在所不惜，是我们解决问题的唯一出路。

【注释】

[1]谢炜：《全国清理70%开发区温家宝要求调查19件土地案》，《新京报》2004年7月1日。

[2]按笔者在华北某地的调查，约80%的农民主张经常调整土地或不反对调整土地。也有其他调查者发现的数据小于笔者的调查。在土地方面的集体上访主要发生于大资本与政治权力相勾结而大面积廉价征用农民土地的时候，因为这种行为常常涉及数十户以上农民的利益，农民才会联合起来告状。

[3]据李强2002年的调查，在本县境内打工的占全部打工的26%（李强，2002）。据农业部软科学办公室组织的调查，在大中小城市打工的劳动力占总打工劳动力的74%（2001）。

[4]据农业部软科学办公室课题报告推算（2001）。

[5]经济理论分析中还会有一个“余值”，作为技术进步的报酬，但在实际的国民收入分配中，全部收入被分配为工资、利润和地租。

[6]按1997年的《中国统计年鉴》，1996年支付的征地费区区63亿元，而这年是土地征用量比较大的一年。