发展普惠金融,需要监管部门“扩军”

作者

应宜逊

发展普惠金融,就是要让金融市场上的弱势群体小微企业(含个体工商户)、农户和普通居民等,享受到较为平等的良好金融服务。但一个不容回避的问题是银行监管部门要“扩军”。

一、发展普惠金融,需要大力发展小微型金融机构

目前,弱势群体享受的金融服务不足,着重表现为“融资难”、“融资贵”。能够将市场主要定位于小微客户的银行机构,一是小微型银行,二是拥有一整套理念、技术、机制的较为成熟的小额信贷模式的银行。为发展普惠金融,需要大量的小微型银行,而我国目前恰恰缺少小微型银行。2014年年末,我国资产规模在500亿元以下的小银行仅有3669家,差不多只有美国小银行(6300家)的一半;村镇银行加小贷公司的贷款余额只占全国银行机构贷款余额的1.76%,远不及1994年年末的城市信用社贷款余额占比(占3.07%),而美国(2011年)社区银行的贷款余额占全美国银行贷款余额的11.2%。

二、监管当局似“欠积极”

1.村镇银行发展不快,更没有开放“草根银行”

目前,全国已开业的村镇银行为1152家,贷款余额为4862亿元,占全国金融机构人民币贷款余额的0.60%,另有81家在组建中。全国有2853个县级行政区,2014年年末村镇银行的覆盖率还不到一半,开业数仅相当于中国银监会规划中的2011年年末数(1131家),远少于1994年年末全国城市信用社数(5200家)。

发展不快的重要原因之一在于制度设计使得村镇银行的发展路子很窄。中国银监会规定,村镇银行必须由现有的银行法人主发起,成为其子公司;主发起银行还需签署多种承诺,实际上为村镇银行的经营风险承担无限责任。本应当在村镇银行领域发展一批由民间金融资本掌控的“草根银行”,但《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号文件)规定允许民间资本发起设立村镇银行的条款也一直未落实。

2.农村资金互助社发展甚慢

农村资金互助社是新型农村金融机构之一,是真正的合作金融机构,在市场经济体制下发展前景十分广阔。美国合作金融的存款市场份额高达9.47%。我国到2014年6月底为止农村资金互助社仅开业49家,相当于原规划中2011年年末数(171家)的29%。而当时全国纳入农经统计调查的农民专业合作社已有99.3万个,实有成员5606.6万户,如果每500户组建一家农村资金互助社,可组建11万余家,而实际上不到5‱。沿海某省已有农村金融互助组织45家,扶贫基金会727家,“三位一体”合作组织中农民资金互助会20家,但获得中国银监会批准的农村资金互助社仅有8家。

3.不承认小贷公司的金融机构身份

一是目前小贷公司发展中的最大瓶颈是缺乏金融机构身份,不能实行资本充足率管理,只能按中国银监会规定向银行融入占资本金50%的资金。如此低的杠杆率造成资金成本很高,贷款利率接近民间借贷,以致客户空间狭窄,贷款风险加大。二是缺乏有效监管。由于小贷公司不是金融机构,银监部门不承担监管职责,而省政府确定的监管部门则因缺乏相应的知识、技术、经验和专业人才,监管难以到位,难以有效遏制违规经营行为。这两个问题的发酵,将最终使小贷公司不可持续。目前,这种趋势已经显现。如沿海某省2015年5月末,全省小贷公司合计注册资本金同比下降0.35%,可贷资金同比下降8.82%,贷款余额同比下降0.7%,不良贷款率持续上升,已经超过12%。

4.对P2P的监管动作迟缓

近年来,我国P2P网贷平台发展甚快,问题也不少。2015年上半年出现问题平台419家,是2014年同期的7.5倍。加强监管甚为迫切。早在2014年上半年,有关方面已经确定今后由中国银监会监管P2P平台,中国银监会也通过调查确定了基本原则:如功能限于信息中介,不能有资金池,不能给关联方融资,规定单户、单笔的最高金额等,但迄今为止尚未正式承担起监管职责。

三、“欠积极”的成因

1.中国银监会的机构设置与人力配备存在较大缺口

中国银监会设立之初实行法人监管,县域的监管工作量不大,因而机构设置与人员配备都十分简略,至今无根本变化。2013年年末平均每个县域仅配备1.36人,有的设置了2~4人的监管办事处,有的干脆没有机构。要应对县域中的海量小微机构,显然力不从心。

2.出于监管部门的偏好

银行监管部门历来有一种偏好:希望监管对象“数量少一些、规模大一些”。在城市信用社的清理整顿中,一些人民银行分行长把城市信用社看成是“定时炸弹”,巴不得早日一刀切掉。这种偏好是基于监管当局自身利益的。法人银行多了,监管工作量大增;小法人机构多了,更容易出事。在“稳定压倒一切”的治国方针下,监管部门当然要尽量选择“失稳”因素少一点的做法。上级部门对银行监管的考核要求,则更是助长了这种偏好。目前往往过分地强调监管部门对金融安全的责任。实际上,出现金融风险的原因是多方面的,需要具体分析,监管部门的责任也需要具体分析,许多金融风险其实根源于实体经济。

四、消除“欠积极”的对策建议

1.上级部门要明确中国银监会对小微金融机构及“影子银行”的监管责任

对于各类小微金融机构与“影子银行”的监管有两种思路,一是由中国银监会监管,二是设立省金融监管局来监管。现在看来还是应当选择前者,因为省金融监管局会由于相应的知识、技术、经验、专业人才难以跟上,而使监管难以到位;而且地方政府的行为偏向于发展即增加资金投入量,与“安全、风控”的监管要求会发生摩擦,尤其是目前GDP主义还存在之时。

2.中国银监会履行监管责任需要“扩军”

中国银监会要设立小微金融机构监管局,专门负责监管村镇银行、农村资金互助社、小贷公司及其他需要监管的小微金融机构与“影子银行”。其架构可参照人民银行和国家外汇管理局模式。

中国银监会各级机构都要适应监管需要相应“扩军”,尤其是要在县域中设立监管支局,其监管人员一般不少于10人。可考虑将人民银行的县支行划归中国银监会,还可考虑在“扩军”后中国银监会的经费改由中国人民银行统一划拨。

3.明确监管部门的责任主要是做到、做好“三个及时”

“三个及时”就是:及时掌握监管对象的经营情况,及时发现问题与风险苗头,及时依法严肃处置。无论国务院对中国银监会,还是中国银监会对下属机构,都应当主要考核是否做到、做好了“三个及时”。当然,还应当适应经济发展需要,依法积极发展小微金融机构。对于小微金融机构不能追求“零风险”,而应追求“收益充分覆盖风险”。

4.中国银监会要以大局为重,努力改变不合理偏好

银监部门要以大局为重,努力改变那种监管对象“数量越少越好、规模越大越好”的偏好。要看到如果这种偏好继续存在,自己就有可能成为发展普惠金融的阻力。国务院应当鼓励、帮助纠正这种偏好,并切实做好协调工作,使得中国银监会在监管实践中能够获得相关部门的必要支持,不至于总是单打独斗。

(作者简介:应宜逊,浙江金融职业学院教授,浙江地方金融发展研究中心副主任。)