政府再造理论

一、 企业家政府

在奥斯本看来, 政府并不是 “一种不得不忍受的邪恶”, 相反, 对于一切文明社会来说, 政府都是必不可少的。 因为要解决当今世界各国所面临的诸如吸毒、 犯罪、 贫困、 文盲、 有毒废物、 全球气温升高, 医疗保健费用成倍剧增等种种社会问题, 就要依靠集体行动, 而集体行动无疑要通过政府才可能更好地实现。

但是, 传统官僚制理论指导下的政府无疑是令人失望的。 虽然官僚制在产生之初代表了一种用以取代传统独裁管理的理想而高效的组织形式, 但是, “行动迟缓、 效率低下和刻板而且无人情味。 这就是今天政府这个词在人们脑子里的形象, 也是大多数美国人认为美国政府的本质所在。”[1]奥斯本引用德鲁克的话描述了政府管理体制存在的严重问题及其根源: “掌管公共服务机构, 尤其是掌管政府机构半年以后, 即使那些最有企业家创新精神的人, 其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”[2]“我们相信问题不在于政府中工作的人, 问题在于他们工作所在的体制。”[3]体制的作用是巨大的。 如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的, 那么几乎人人都可以成为企业家。 而如果它是鼓励官僚主义行为的, 则几乎任何企业家都会变成官僚主义者。 改进政府工作效率从根本上说就是要改革政府的不良体制。 奥斯本对政府的未来充满信心, 他认为政府面临重重困境, 这正是变革的信号, 是进步的一种表征。 他说: “今天政府失败的主要之处, 不在目的而在手段……许许多多的这类书籍目的是批评政府, 而我们的目的不是批评政府而是重新改造政府。 我们对政府的未来持牛市看涨的态度, 正如我们对政府目前状况持熊市看跌的态度一样。”[4]

奥斯本采用 “企业家政府” 这一概念来指代他心目中的良好政府。 他试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来, 使政府能像私人企业那样, 合理利用资源, 注重投入产出, 提高行政效率。

在奥斯本看来, 政府和企业是两种性质根本不同的组织, 政府与企业存在着种种区别, 所以政府不能像企业那样运作。 在他看来, 政府组织和企业组织的区别主要体现在以下几个方面: 第一, 政府领导者与企业领导者的行为动机不同,前者是再次被选上连任, 而后者是获取利润。 第二, 政府与企业的主要收入来源和方式不同。 企业的大部分收入通过其顾客自由挑选购买其商品和劳务来挣得,而政府的大部分收入则来自其纳税人。 第三, 政府与企业的动力不同。 政府的动力往往来自于各种垄断, 企业的动力则通常来自于竞争。 第四, 两者对其成员的考核标准不同。 政府考核的一条最根本的标准是看其成员能否讨好当选的政客,而企业考核的根本标准则是看其成员能否生产出产品或获得利润。 第五, 政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不同。 在政府中, 一切激励因素是以不犯错误而不是成功为导向。 企业则激励雇员获取成功。 此外, 奥斯本认为政府与企业“还有许多其他的不同。 政府是民主的和开放式的, 所以它的行动比公司企业缓慢, 而公司企业的经理们可以关起门来迅速做出决定。 政府的基本使命是 ‘办好事’, 而不是挣钱, 所以企业中的成本效益计算到了公营部门就变成了道德的绝对准则。 政府必须常常替每个人平等服务, 不管这个人支付的能力和对服务的需要如何, 于是政府也就做不到公司企业那样的市场效率。”[5]

但是, 他强调指出: “政府不可能像企业那样运作这一事实并不意味着它不可能具有企业家精神。 任何机构, 无论是公营还是私营, 都可以有企业家的精神, 正像任何公私机构, 都会出现官僚主义。 ……在官僚主义行为和企业家行为之间是一个巨大的连续体, 政府肯定可以在这个区域内调整自己的位置。”[6]

奥斯本认为, 对于政府部门的领导者来说, 面对政府存在的问题, 绝不能仅仅靠增点税、 节点支、 砍点计划、 撤点机构和辞退点雇员来解决, 关键是要更新旧观念, 吸纳新思想。 他说: “我们那些企业家精神较强的政府已经为我们指明了方向。 但是却没有什么领导人在注意倾听。 ……也许这就是我们最大的绊脚石, 陈旧的思想在作怪……困难与其说在于提出各种新思想, 不如说在于摆脱旧思想的束缚。” “我们不需要什么大政府或者小政府, 我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点, 我们需要更好的政府治理……政府治理指的是我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程。 政府是我们使用的一种工具。 一旦这个工具过时了, 重新发明的过程就开始了。 我们不需要再来一次新政, 也不需要再来一次里根革命。 我们需要的是一种美国的改革。”[7]

二、 政府改革的十项原则

为了用企业家精神来重新塑造政府, 奥斯本在 《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》 一书中提出了政府改革的十项具体原则, 亦即企业家政府的十大特征。

(一) 掌舵而不是划桨

企业家政府实施的是把政策制定 (掌舵) 与直接提供服务 (划桨) 分开的体制。 即政府应该集中精力做好决策工作, 而把具体的服务性工作承包给企业和非营利性机构去做。 这样, 政府可以居高临下, 看到一切问题和可能性的全貌,用政策吸引竞争者, 对资源的竞争性需求加以平衡, 保持最大的灵活性来应付变化着的环境。 把政策制定 (掌舵) 与直接提供服务 (划桨) 分开, 使得政府自己提供服务只成为可供选择的手段之一, 而不是全部, 为从根源上铲除传统官僚制的弊端提供了可能。 另一方面, 把服务的提供交给企业和非营利性机构去做,恰恰可以发挥他们的特长。 企业在完成经济任务、 创新、 适应迅速的变化和技术性任务等方面见长, 非营利结构在提供同情心和个人关心尊重等领域更有优势。它们能比政府更好地完成任务。

奥斯本提醒道, 具体的各项服务可以由政府承包或转移给私营部门等, 但治理则不能这样做。 政府移交的是服务项目的提供, 而不是服务责任。 当政府把活动承包给私营部门时, 政府仍然要决定政策, 要提供资金; 政府仍然要做出集体共同决定, 为市场制定规章条文, 维持强制执行手段, 倡导社会公平感和利他主义精神等领域不断努力。 要做好这一点, 政府必须是质量上乘的政府。

(二) 授权而不是服务

奥斯本认为, 政府应该授权社区自己提供服务, 鼓励公众参与管理。 政府的行政专家们在公共管理中不应事必躬亲, 而要善于授权。 传统的行政把各种服务的所有权从社区拿走, 交到了专业人员和官僚的手中, 这实际上削弱了社区的力量, 损害了人民的利益。 让社区来提供服务有诸多优势, 比如: 社区对其成员的责任关切超过政府; 社区比专业人员更了解自己的问题; 社区提供服务比专业人员花费更少; 社区比官僚机构或者专业服务人士能更有效地实施行为规范标准,等等。 因此, 政府应把服务的所有权和控制权交给社区。 当然, 政府的责任并不因此而结束。 政府也许不再直接提供服务, 但是仍然对保证满足居民需要负有责任。 政府仍然有许多事情要做, 比如制定政策、 清除阻力、 鼓励自治、 提供资助、 培训人员、 提供咨询、 合理配置资源, 等等。

(三) 注重引入竞争机制

政府应通过各种形式引入竞争机制, 增强成本意识, 提供优质服务, 改善行政管理。 奥斯本认为, 政府常常把竞争看作一种浪费和重复, 而最习惯于采取垄断方式进行管理, 但实际上, 恰恰是因为缺少竞争, 政府才不如商界有效率。 竞争带来的好处包括: 提高效率, 即投入少产出多; 迫使公营的 (或私营的) 垄断组织对顾客的需要做出反应; 提高专业人员的自尊心和士气。 竞争奖励革新,而垄断则扼杀革新。 因此, 政府应该通过各种形式引入竞争机制。 竞争包括三种形式: 公对私的竞争、 私对私的竞争以及公对公的竞争, 对它们合理的适用都可以改善行政管理。

当然, 不能让竞争放任自流, 政府必须对竞争加以组织和管理, 因为不加管理, 市场就会产生不公正。 比如提供服务的组织就会只挑选最能赢利的业务, 此外, 不经规范的竞争也可能导致垄断和不公平。 为此, 政府必须制定政策规范竞争的领域或事项以及竞争的规则, 并对各竞争主体加以严格的监督, 这就是政府在竞争中的责任。

(四) 注重目标使命而非繁文缛节

在奥斯本看来, 大多数政府组织缺乏使命感, 只会照章办事, 照预算办事。政府实施的几乎每一套规章制度如预算制度、 人事制度、 采购制度甚至会计制度等都能消弭人的主动性。 每一条规则在最初制定时的用意是极其美好的, 但日积月累, 它的作用却是负面的。 政府组织必须改革成有使命感的组织, 必须放手让雇员以他们认为最有效的方法去完成该组织的使命。 即政府应摆脱繁文缛节的束缚, 只需要简单地界定基本目标和任务, 再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算, 然后就放手让雇员去履行各自的责任, 建立起 “任务驱动的政府”。 与照章办事的组织相比, 有使命感的组织更有革新精神, 更有灵活性, 士气更高,办事也更有成效。

建立有使命感的政府, 首要的任务是清除多年积累的规章和过时的陋习。 政府是需要一些规章的, 政府的航船需要一两层油漆, 否则船就会生锈腐蚀, 但问题在于大多数政府的航船上了几十层油漆, 上面又有一层一层的附着物。 因此,需要的是恢复真正需要的一两层保护层, 使航船重新航行。 具体的战略包括: ①制定一项使命声明。 拟定组织基本目标的具体做法是对该组织的各个成员所持的不同认识和观点进行辩论, 以决定一项基本的使命, 制定出使命声明。 使命声明的作用在于突出该组织的目的、 强调重要的内容, 它可以帮助各级人员做出决定: 该做什么、 不该做什么。 ②分割和划分。 我们需要的机构是只服务于一项合适使命的机构, 因此要对组织要进行分割和划分, 即把大的组织分成一些小的组织, 以及派生出一些新的小组和组织, 以避免一个组织担负几项常常相互冲突的使命的情况。 ③根据使命而不是根据分管范围进行组织。 围绕分管范围而不是使命建立的组织往往会带来无效率。 在现有体制下, 如果一个贫困妇女需要保健,那她就必须与医疗补助部门签约; 如果她需要钱, 就必须找福利部门; 如果她需要工作、 住房, 她就又得去找有关部门。 可见, 政府组织不是把帮助穷人当作自己的使命, 而是作为一种要处理的工作。 解决的办法是围绕使命而不是围绕分管范围重新进行组织。 ④建立围绕使命的文化。 为了使组织成员将使命牢记在心,领导人要创造一种围绕这项使命的文化, 塑造所需要的行为。 ⑤建立允许失败的机制。 应当允许组织犯一些合乎情理的错误, 鼓励它们为争取成功而艰苦努力。

(五) 重产出而非投入

按效果而不是按投入拨款, 应评估政府各部门的表现并以其政策效果为依据对其进行资助, 而不是依据项目的多少。 传统的行政体制对政府的最终考验不是业绩, 不是政府能否提供良好的社会服务, 而是能否得到选民和利益集团的认可而当选。 由于不衡量效果, 也就很少取得效果。 比如政府在公共教育上花的钱越来越多, 但是考试分数差和退学率高几乎没有改观; 在警察和监狱上花的钱越来越多, 但是犯罪率继续上升。 这种状况必须被改变, 对政府也必须讲求效果, 必须对政府的业绩进行测量。 在奥斯本看来, 对政府的业绩进行测量会经历一些变化——起初是采取粗糙的测定业绩的措施, 接着是受到抗议和压力, 改善这种措施, 再接着是制定比较先进的措施。

监测政府业绩的方法主要有三种: ①按业绩付酬。 这是最普遍的做法, 即对业绩好的个人和集团实行某种形式的业绩加薪制度和奖金制度。 为了避免管理人员把目标定得很低或隐匿信息互相竞争, 可以把奖励个人的方法改变为奖励集体而不是个人, 或除了奖励个人外, 还奖励集体, 奖励集体会鼓励人们分享信息一起工作。 ②按业绩进行管理。 业绩工资给予人们改进业绩的刺激, 但并没有给他们以权力或手段去改变问题背后的制度。 解决的办法是利用业绩数据来确定问题之所在, 然后向雇员提供种种可用的手段来分析问题, 找出其根源, 制定解决办法, 付诸实施。 此外, 如果雇员也参与制定解决问题的方法, 这些组织也就有可能最有效地解决自己的问题, 因为他们最了解问题。 ③按效果作预算。 奥斯本认为, 对政府来说, 最强有力地推进运作的制度是预算。 有几种办法: 一种是简单地把产出测量和效果测量同有使命感的预算联系起来; 一种是根据所希望得到的服务水平实际编制预算, 即花钱 “购买” 相应数量和质量的服务; 另一种方法是让主顾掌握钱, 迫使服务提供单位为了赚钱而使主顾感到满意。

(六) 具备 “顾客意识”

这里的 “顾客” 是指政府公共组织的服务对象——公民, 政府应重视顾客,应受顾客驱使, 其工作的宗旨是满足顾客的需要, 而不是官僚政治的需要。 但是, 传统政府却是个 “顾客盲”。 奥斯本认为, 其原因很简单: 政府是依靠议会拨款, 依靠纳税人交税, 而不依靠顾客付钱, 政府的 “顾客” 只是在被动地等待政府为其提供服务, 因此常常不被重视。 为此, 奥斯本指出, 伴随着政府提供的垄断服务被打破, 政府也应按照企业家政府理论来对自己进行重塑, 重视顾客, 受顾客驱使。 一些有企业家精神的政府已经开始发生转变: 它们开始把各种资源直接交到顾客手里, 让它们选择服务提供者。 当顾客控制了资源时, 他们就成了汽车的驾驶员, 就能选择目的地和路线了。 在奥斯本看来, 美国这方面的一个成功典范就是 《美国军人权利法》 的通过和实施。 美国国会没有提供资金建立美国士兵大学, 而是让每个军人选择一所认可的大学, 由他出钱让军人上学。这一法案把百万经历战争的年轻人转变为保证美国30年经济繁荣的中坚力量。

在奥斯本看来, 顾客驱使的制度有很多好处: 第一, 它迫使服务提供者对它们的顾客负责。 第二, 它使选择提供者的决定不受政治影响。 第三, 它促进更多的革新。 当提供者不得不参与竞争时, 它们将不断寻求减少成本和增进质量的方法。 第四, 它让人们在不同种类服务之间做出选择。 第五, 它浪费较少, 因为它们使供求相适应。 第六, 它授权顾客做出选择, 而被授权的顾客成为更加尽责的顾客。 第七, 它可以创造更多公平机会。 因此, 奥斯本强调, 政府应像企业一样具备 “顾客意识”。

(七) 有收益而不浪费

传统政府只注意花钱的一面而不考虑营利, 总在节约开支上绞尽脑汁, 即使这笔开支能带来丰厚利润也不愿意花钱。 奥斯本认为, 这种管理常常带来大浪费。 有企业家精神的政府不应该仅仅靠预算度日, 还必须具备 “投资” 观点和技能, 会用各种形式集资、 赚钱, 会为回报而投资, 政府要变管理者为企业家,变花钱政府为赚钱政府。 政府除了应以花钱来省钱, 为回报而投资以外, 还可以寻求非税收的收入, 如通过开发项目来获利和向使用公共服务设施的人收费。

奥斯本认为, 为了使政府雇员有收入意识, 就需要给他们奖励刺激, “如果我们想要政府管理人员像企业家那样思考, 我们得把那样做的奖励刺激给他们。”[8]比如, 开发一些营利性项目, 让公共组织的管理者们能享受赚钱的利润;对使用公共设施实行收费制度; 鼓励公共组织像企业那样学会投资, 与企业开展竞争, 等等。

(八) 重预防而不是治疗

奥斯本批评 “传统的官僚政府专注于提供服务以与问题做斗争。 比如为对付疾病, 它们为保健服务筹措资金; 为对付犯罪, 它们拨款雇佣更多的警察; 为同火灾做斗争, 它们买了更多的消防车。 ……它们通常的思维定式是靠专业人员和官僚提供服务, 要一直等到问题变成危机才对受影响的人提供新的服务。 政府针对症状花去大量的钱, 而对于预防对策却显得资金缺乏。”[9]但是, 正如一句名言所说, 精明的人解决问题, 有天才的人避免问题。 具有企业家精神的政府要重在预防, 因为预防要比医治容易并且花费较少。 除了预防, 政府还要预料未来。有预见力的政府应集中精力做好两件根本的事情——使用少量钱预防, 而不是花大量钱治疗; 在做出决定时, 尽可能考虑到未来。

奥斯本认为, 在工业社会, 美国的政治体制是适应社会需要的, 政府可以较好地把握社会的发展趋势。 但今天的大众社会已经被分裂成成千上万的碎片, 政府要应付的是非群体化的小型活动, 需要从纷繁复杂的现象中提炼出社会未来的共同利益。 情况发生了变化, 决策层应该培养起企业家精神, 从以下几个步骤预测和规划未来: 内部和外部状况的分析; 组织面对的关键问题的判断或鉴别; 组织基本任务的确定; 组织基本目标的表达; 前景的确立; 实现前景和目标的战略的形成; 战略时间表的形成; 结果的估量和评价。

(九) 重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式

政府应仿效企业领导者的做法, 将集权式的管理权下放, 将政府的层级节制模式变为参与协作模式, 实行参与式管理。50年前, 权力集中的机构是必要的,因为当时的信息技术还很原始, 地区之间的交流很缓慢, 雇员的教育程度相当低, 集中管理能使公共管理更有效。 但是现在已经到了信息时代。 面对瞬息即至的信息, 高素质的雇员和迅速变化的环境, 企业领导都已学会采取分权的办法加以应对, 而传统政府的领导却本能地采用集权的方式试图解决问题。 在奥斯本看来, 分权的机构比集权的机构有以下的优点: ①更多的灵活性, 它们对于情况和顾客需求的变化能迅速做出反应; ②更有效率, 因为第一线的工作者接触的问题和机遇最多, 他们随时都知道问题的所在, 能给出解决问题的最好方案; ③更具创新精神, 因为面对顾客实践的雇员更容易产生灵感; ④能产生更高的士气、 更强的责任感、 更高的生产率。

奥斯本明确指出分权的政府应变层级节制模式为参与协作模式, 参与的方式有许多, 常见的有质量小组、 雇员开发计划、 劳资委员会、 态度调查、 雇员对经理进行评估、 政策创新、 奖励计划, 等等。 进行参与管理的组织需要采用协同配合的工作方式。 他特别提出了 “合作式组织” 形式, 即围绕某一具体项目, 组成跨组织间的合作式攻关小组完成任务。 这种工作形式可以打破组织间、 地域间的界限, 把不同利益统一到共同任务上来, 又可以发展组织间的横向联系网络,开阔组织成员的视野, 提高其工作能力。 当然, 分权并不等于放权不管。 分权的组织机构必须明确说明它们的使命, 必须围绕核心价值观创造内部文化; 必须对他们的雇员进行投资, 不断对雇员加以培训, 素质很差的雇员是作不出好决定的。

(十) 重市场机制调节而非仅靠行政指令控制

在公共管理活动中要善于建立市场机制, 并充分发挥市场机制的调节作用,注重市场机制和行政机制的有效结合, 以市场为依托, 提高行政管理的效能。

奥斯本认为, 市场机制和行政机制各有优缺点。 市场机制比起行政机制有许多优势。 “当我们想到 ‘政府’ 这个词的时候, 自然而然地就联想到 ‘计划’ 这个词。 就像火腿和蛋一样, 政府和计划紧密相连。 事实上这是说政府的工作是由许多计划和方案组成的……不幸的是; 在同市场进行比较时行政计划有一系列的缺陷: (1) 计划受选民而不是顾客的推动。 (2) 计划受政治而不是政策推动。(3) 计划创造了 ‘地盘’, 政府机构不惜代价全力保护。 (4) 计划倾向于创造分裂的服务系统。 (5) 计划不是自我改正的。 (6) 计划难以寿终正寝。 (7) 计划很难达到为取得重大影响所需的规模。 (8) 计划通常运用命令而不是奖励手段。”[10]当然, 如同政府存有缺陷一样, 市场也不是万能的, “许多由政府提供的‘共享财物’ 如公园和公共安全就不是在市场中进行交易的。 许多市场也是有缺陷的。 当一个市场引起严重的社会或经济问题的时候, 往往要求政府采取行动。”他认为, 世界上并不存在完全不受控制的自由市场。 任何合法的市场都有一定的规则, 并需要政府一定的干预。

奥斯本认为, 若政府考虑采用市场机制来解决问题, 那么它需要具备六个因素: ①供应, 必须有充分的服务项目供应, 还要有足够的供应商以保持竞争; ②需求, 顾客必须有足够的购买力来购买产品和劳务; ③接近, 货物出售必须易于接近购买者; ④信息, 消费者应该得到有关价格、 质量以及产品等方面的充分的信息; ⑤规则; ⑥执法。 如果没有这六种因素, 政府需要重新规范市场来提供这些因素。 政府规范市场的主要手段包括: 制定市场规则; 向消费者提供信息; 创造或扩大需求; 促成私营部门供应商; 创造市场机制填补市场缺口; 促成建立新的市场行业; 与私人部门分担扩大供应带来的风险; 改变公共投资政策; 充当卖方和买方的经纪人; 通过税法向活动收费; 通过收取影响费向活动收费; 通过使用费控制需求; 建立和加强社区, 等等。

三、 政府改革的五项战略

《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》 只对 “企业化政府” 的特征加以描述 (如何做和做什么), 并没有讨论如何建立 “企业化政府” 的问题, 也未设计出将官僚体制和组织转型为 “企业化政府” 体制和组织的战略。 奥斯本在 《再造政府》 一书中对这些问题作了详细说明。

奥斯本认为, “政府再造” 不是改革政治体制, 不是重组政府机构, 不是减少浪费、 政治欺诈或权力滥用, 不是缩减政府规模, 不是 “私有化”, 也不只是“全面质量管理” “政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制, 即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制, 而不必靠外力驱使。 政府再造就是创造具有内在改进动力的公共部门——有人称之为 ‘自我更新的机制’。”[11]

政府再造是一项艰巨的工程。 若要取得成功, 就得寻求能够移山填海的 “杠杆”, 必须找到能够引起组织或制度连锁反应的战略, 必须 “讲究战略”。 奥斯本在 《再造政府》 一书中展示了为实践所证明最为有效的五种战略:

(一) 核心战略: 明确组织目标

政府所扮演的最重要角色 (即其核心角色) 就是掌舵, 核心战略致力于改进掌舵职能。 核心战略可以帮助政府确认前进的方向, 剔除对达到目标无益的职能并为政府组织好整个 “行程”。

奥斯本指出了实施核心战略的三条基本途径。 奥斯本总结说, 实施战略的这三种途径并没有先后之分。 政府再造是由现实需要而不是逻辑来推动的。 在一般情况下, 明确组织目标是最为关键的第一步。

1. 明确目标: 准备行动。 一旦领导者准备行动, 就必须剔除那些对核心目标不再有用的职能。

2. 明确角色: 掌舵与划桨分离, 也就是将目标根本不同的职能分属不同的组织。 把政策与规章制度制定的角色同服务提供及执行的角色分离开来, 并使不同的服务职能和不同的执行职能分属不同的组织。 通过把掌舵与划桨分离, 可以将大型联合部门分解成规模更小、 命令链更短、 功能更加集中的组织。 另外, 职能分离可以促使将资产分配至具体的活动, 功能集中的组织可以为其资源使用情况提供更为清楚的信息, 从而也容易产生服务成本的真实信息。 奥斯本认为, 成功的职能分离包括以下几个方面: 必须将掌舵与划桨职能分离与后果战略和控制战略结合使用; 将控制权从中央机构转移至职能已经分离的组织; 要促使部门和(或) 部门首长放权, 不干预组织的微观管理过程; 将这种新型关系具体化为书面协议的形式, 使掌舵和划桨组织各司其职, 扮演好各自的角色; 帮助政策制定者和政策执行者学会如何更好地扮演掌舵的角色。

3. 明确方向: 改进目标。 掌舵职能与划桨职能一旦分离, 就需要极大地改进掌舵的能力。 而为了真正改善掌舵的能力, 要注意以下方面: 先开发出支持改革的动能; 让立法部门参与整个过程; 确保整个过程得到两党的支持; 建设整个体制而不是其中一部分。

(二) 后果战略: 创设绩效后果

后果战略为政府雇员提供强大的激励因素——风险与报酬, 以提高其绩效。将后果战略引入政府之中有三种基本途径。

1. 企业化管理。 也就是将某些组织置于由付费顾客和激烈的竞争者支配的处境中, 并要求它们对其财政底线负责, 使它们像企业那样运作。 企业化管理适用于那些依靠向顾客收费而获得全部和部分收入的服务组织。 不管这些顾客是公民、 私人组织还是其他公共组织。 企业化管理的优点表现在: 可以使各机构直接向顾客负责; 可以促使绩效持续改进; 可以强化绩效的结果 (如果公共组织能为顾客提供优质服务, 它们就会胜出, 否则就会萎缩); 企业化管理可以确保顾客利益最大化; 可以节省资金, 因为易于控制; 此外, 可以从根本上简化改进绩效的政治活动。

2. 有序竞争。 对于那些并不因其活动在市场上向顾客收费的公共组织而言,有序竞争是一种较好的选择。 有序竞争要求政府服务的潜在提供者 (私人公司和公共机构) 以绩效为基础展开合同竞争, 如果不可能签订合同, 可以通过竞争标杆进行绩效测量和比较。 有序竞争并不意味着对每项公共服务都进行你死我活的竞争。 政府进入竞争系统有两个基本目的, 即纳税人价值最大化和确保对竞争双方公平对待。 因此, 要使竞争发挥作用, 政府必须构建公平的竞争环境并精心管理。 政府需要设计有效的各方都信得过的竞标过程, 必须将竞标过程的控制权交给一个中立的、 非政治性的团体, 并且要有专门机构来承担独立监督者的角色,以处理竞标过程中出现的种种问题。

3. 绩效管理。 比起前两个途径, 绩效管理改进绩效的过程通常较为缓慢,但绩效管理可以使政府的生产率获得显著、 持续的增长。 绩效管理让政府雇员准确无误地意识到工作结果意味着怎样的奖励或惩罚。 绩效测量是后果战略以及其他战略得以实现的核心能力。 绩效管理通常运用的工具包括绩效奖励、 精神补偿、 奖金、 增益分享、 共享节余、 绩效工资、 绩效合同与协议、 效率红利以及绩效预算等。 此外, 绩效管理还需要设计一套全新的激励机制。 奥斯本认为, 有效的激励应当包括: ①不要低估心理激励的力量, 心理激励因素包括: 成就感、 认可、 挑战性、 兴趣、 责任感、 晋升以及工资和福利。 ②在个人激励的同时进行团体激励, 扩大激励的影响力。 ③正负激励手段同时并用, 但要精心选择并命中目标。 ④财政激励必须以客观的绩效测定而不是以管理者的主观评价为依据。

(三) 顾客战略: 将顾客置于驾驶员的位置上

在奥斯本看来, 在公共部门, 主要顾客就是你的工作主要用来帮助的个人或团体, 次要顾客则是你的工作要使之受益的其他个人或团体, 他们不如主要顾客那样直接。 促使组织对顾客负责的战略通常有三种途径。

1. 让顾客选择公共组织。 顾客选择主要运用于服务职能, 它不适用于政策职能, 在执行职能方面的作用也非常有限。 要使顾客选择途径有效地发挥作用,应该符合以下一些原则: ①应该有足够多的服务提供者为顾客提供真正的选择项。 提供者的多少要视服务的种类而定, 比如, 如果某项服务是自然性的垄断,一个提供者要比多个提供者更有效。 ②顾客应该有开发出足够的服务提供者所需要的充足资源。 ③顾客需要获取有关不同服务提供者的质量和成本等有用的、 可靠的、 明确的信息。 ④政府需要精心构建市场规则, 并加以实施。 ⑤在构筑市场时, 政府应该特别关注平等权的问题。 如果听之任之, 选择制度有时会产生不怎么公平的结果。 ⑥顾客选择作为促使公共组织变革的一种杠杆, 应该与后果战略配合起来, 否则它的力量是弱小的。

2. 竞争性选择, 即通过允许顾客控制资源, 并将其置于互相竞争的服务提供者之中, 把顾客战略与后果战略结合起来。 竞争性选择主要用于服务部门。 在服务职能范围内, 对于那些不完全是 “私人物品” 的服务而言, 竞争性选择通常不失为最佳选择 (对私人物品来说, 企业化管理则是一种更好的途径)。 在使用竞争性选择时需要警惕以下几个问题: ①要防止 “筛选”, 也就是服务提供者选择最好的或唾手可得的顾客, 如选择最好的学生等。 ②要防止欺骗性营销。 ③要防止依据等级或种族来加剧种族隔离。

3. 顾客质量保证, 即制定顾客服务标准, 并对那些很好地满足了顾客需要的组织进行奖励, 否则就进行惩罚。 这是进行管理的顾客方案。 在使用顾客服务标准时要注意以下几个方面: ①必须使用赔偿和保证的手段以使其得以发挥作用。 ②随时投资以开发改进顾客服务的能力。 ③在组织已经承诺达到高标准及在失败的情况下能提供补偿以前, 不要将顾客服务标准作为一种创新向公众宣传。④利用顾客委员会来引导质量保证, 以推动高标准服务, 能让外界顾客带来一定的紧迫性和可信度。

(四) 控制战略: 将控制从高层和中央移走

“控制战略改变了公共体制和公共组织控制的位置和形式。 它通过组织等级往下实行控制, 有时往外延伸至社区。 它用一种建立于共同愿景、 价值和公开绩效期盼基础之上的新体制取代了传统官僚控制体制。”[12]奥斯本认为, 控制权从中央和高层向下转移的途径有三条:

1. 组织授权。 组织授权指的是在统治系统和行政系统两个层次上, 通过废除那些由中央行政机构、 立法部门、 行政部门及高层政府强加于组织的规则和控制来对组织进行授权的方式。 组织授权可以使公共组织从令人窒息的行政控制和统治体制中解放出来。 授权的方式有: ①行政控制分权, 即将自身人事、 财政和采购等管理权力交给行业机构, 使得中央行政部门的命令和监督最小化。 ②放松管制, 即废除由立法机关、 中央机构和各部门制定出来用以支配公共组织行为的许多其他规章制度。 ③现场管理, 即将资源和日常决策的控制权从中央办公系统转移至系统中众多的一线组织。 ④行政退出或特许制度, 即允许现有的或新成立的公共组织 (如特许学校) 在多数政府控制制度管辖的范围之外运作。 ⑤再造实验室, 即允许暂时打破行政规则、 程序的公共组织对改进绩效的新办法进行试验, 一般不受外界干预。 ⑥豁免政策, 即在具体案例中, 中央机构暂时让组织不受规章制度管束。 ⑦新技术、 产品试验处所, 即采用新理念的公共组织, 它们的经验为系统中的所有组织的推行提供教训。 ⑧日落法规, 即在控制组织行为的规章制度中设立时间限制, 时间一到, 非经重新批准, 规章制度即告终结。 ⑨政府间放松管制。

2. 雇员授权。 即通过减少或废除组织内部的层级管理控制, 将权力下放至一线雇员。 雇员授权的方式有: 减少管理层级; 组织分权; 撤销以职能专业化为基础的官僚单位和工作流程, 将这些职能转移至一线工作团队, 这些团体负责为顾客生产成果; 加强管理部门与工会之间的合作; 建立为雇员提供与管理者共同分享改进绩效的见解的机制等等。 执行雇员授权时要注意以下几点: 要将雇员授权与其他战略 (尤其是后果战略和文化战略) 结合起来; 设计雇员授权目的是促进效能而不是民主; 防止低层管理者囤权; 要使授权在组织中扎根。

3. 社区授权。 “社区授权意味着将公共组织对决策、 资源和任务等实质性控制权转移给社区。”[13]社区授权的工具有: ①社区治理机构, 即将公共组织的管理控制权从民选官员和公务员手里转移至社区成员手里。 通常允许社区在政府设定的范围内掌舵。 ②合作规划, 即允许社区居民或拥护团体同政府官员一道进行社区协议基础之上的规划。 ③社区投资基金, 即由社区实体控制的公共基金, 一般地, 允许使用这些资源来改善社区的物质基础设施。 ④社区管理组织, 即履行公共服务的组织通常是由社区团体而不是政府机构来管理。 有时, 这些组织也成为公共资产 (如房产储备) 的所有者。 ⑤社区—政府合伙公司, 即社区和公共机构的合作企业, 它们有共同的目标和业务。 ⑥以社区为基础的管制和执行, 即将制定规则和执行职能的控制权转移至社区。 授权社区也有一定的风险, 以下几种方法可以用来应付这些风险: ①给社区明确的契约, 确定社区决策的范围以及对它的绩效期望; ②利用后果战略来制定真正的责任措施, 以使社区直接对顾客和民选官员负责; ③对社区进行必要的投资以提高其管理能力; ④改变政府机构的文化以使其成为社区更好的伙伴; ⑤利用组织授权使社区从政府中央行政部门的官僚做法中解放出来。

(五) 文化战略: 创造企业家文化

组织文化是组织成员内化的、 共同的系列行为、 情感和心理结构, 它有有形的一面, 如人们的行为和惯例, 也有隐性的一面, 如设想、 信仰和希望等。 组织文化为人们提供了行为、 感觉和思维的权威性准则。 组织要获得成功, 就必须采取适当的态度和行为。 传统官僚制产生了一些负面的组织文化, 比如指责他人而不对自己的行为承担责任; 担心犯错误而不是力求革新; 屈从性地接受平庸而不是追求优秀; 拒绝而不是适应变革。 这些负面的文化产生了相应的行为。 要改变行为, 就要改变文化。 奥斯本指出, 用明确公共组织的目标、 为绩效创设后果、对顾客负责以及改变控制的位置和形式等战略改革公共组织时, 如果不对组织文化加以变革, 旧的文化会慢慢折损那些战略的力量。 因此, 对于再造者来说, 文化战略是必需的。

文化包括了太多变量, 变革组织文化是一个漫长的过程, 需要非凡的 “坚持”。 奥斯本列出了13个塑造组织文化的因素。 其中, 目的、 激励机制、 责任机制和权力机构这四个因素是政府再造者使用核心、 顾客和控制战略变革的DNA;行政体制、 组织结构、 工作流程这三个因素是系统、 组织和过程的变量; 组织使命、 外部环境、 历史与传统等三因素的变革难度加大, 但前两者的改革并非不可能; 最后的三个因素是改变管理实践、 领导素质和雇员素质, 在它们这里, 再造者将遇到文化战略最根本的挑战: 改变人们的范式。

奥斯本认为, 文化变革的最好方式是使用其他四种战略, 但仅仅那四种战略是不够的, 还需要独立的文化战略来变革组织文化。 文化战略中变革组织文化的途径有三条: ①改变习惯。 将人们置于新的经历中, 可以开启人们的情感和思维, 可以改变人们的行为。 ②撼动心灵。 组织文化植根于情感承诺中, 要说服人们放弃原有的承诺, 开发新的承诺。 撼动心灵的过程具有强烈的个体性, 要求领导人承认并满足人们的需要。 ③赢得心智。 开发新的心智模式是影响新文化自觉、 理性的领域的第三条途径, 它帮助雇员重新理解组织的目的、 作用、 价值、原则和战略等。 这三个途径需要结合起来, 创造改变习惯的新经历, 并帮助人们调适其情感承诺和心智模式。

大多数组织的文化战略始于领导人, 文化变革的成败都归结于领导质量。 对于领导者的文化变革通常有三种截然不同的反应: 一些人迅速把握了变革的机会, 这些人是先驱者, 但这种人通常占组织人数的五分之一不到; 另一些人是反对者, 其反对一般是被动的, 有时也会蓄意破坏, 这种人通常占组织人数的5%—10%; 还有一类人是观望者。 领导者的主要任务是解放先驱者、 转化骑墙者。

奥斯本认为, 再造行动要将多种战略用连贯、 互补的方法整合起来运用, 使得各种战略的作用都得到迅速发挥。 除此之外, 这些战略还需要与行政体制的改变结合起来, 否则政府再造将难以实现。