政务信息管理流程再造概论

11.1　政务信息管理流程再造概论

在目前我国电子政务的应用过程中，我们发现，它给政府管理带来的最大变化集中体现在对政务信息的管理与开发上。电子政务的推行给我国的政务信息管理提供了新的手段和平台，给政务信息管理的发展注入了新的活力，亦即电子政务作为一种信息化的政府管理方式，给政府所带来的最大变化就是利用各种信息技术手段实现政府运作和管理的信息化，从收集信息、传递信息到加工、处理信息，再到沟通、反馈信息将以更加快捷、更加经济的方式进行，政府整体的行政办事效率将大幅度提升。而电子政务应用的核心就是要提高政务信息的开发和利用程度，发掘出政务信息在政府部门乃至整个社会中的隐藏价值，从而促进我国政治、经济的高速发展。同时我们认识到，电子政务与传统政务最根本的差别就是组织中的信息流发生了变化，进而促使组织中的权力流和组织结构也随之发生改变。这也就要求我们对政府部门中传统的政务信息管理进行重新审视。

11.1.1　政务信息管理流程再造的概念

(1)流程与管理流程

流程这一概念起源于企业，并在20世纪90年代传入我国。关于流程，不同的人有不同的说法。很多人把流程简单地等同于程序，认为流程和程序一样，都是规定了一系列活动的先后顺序，然后依次对其进行执行。但不同的是，我们在流程的规划中，往往还可以界定流程中各个环节的执行者，并对流程中的每一环节进行严格的责任划定，这些则是一般程序所做不到的。在此，我们引用孙宗虎在《通用管理设计与工作标准》一书中对流程所下的定义，即流程就是为特定的顾客或特定的市场提供特定的产品或特定的服务所精心设计的一系列活动。⁽¹⁾由于管理是我们日常生活中一项最基本的活动，所以我们最常接触到的则是各种各样的管理流程。比如，政府部门最常见的办公用品管理流程就是这样的一系列活动：填写办公用品需求单、需求统计、物品询价、财务部审批、办公用品购买、办公用品发放。由此可见，我们通常意义上所指的管理流程包括这个管理活动的所有环节，有管理的起点(管理的需求或输入)和管理的终点(管理的输出或结果)。在这个流程中，依照管理的目标，将管理活动的各个环节按照执行的先后顺序进行排列，管理者在执行过程中，按照顺序从起点依次进行到终点，由此完成整个管理活动，即管理流程不仅包括具体管理中的各个环节，更注重对这些环节在具体实施过程中时间顺序上的安排与衔接，以保证能得到预期的管理结果。

(2)政务信息管理流程

政务信息管理是指政府部门对政务信息本身所进行的管理，包括对政务信息的收集、传递、组织、储存和利用等内容。相应地，我们所研究的政务信息管理流程则是指在政务信息生命周期中施加于政务信息的这样一系列密切相关的管理活动的组合，并按照执行的先后顺序对这些管理活动进行合理的排列和恰当的衔接，使得按照这个流程可以使我们的信息输入转化为我们需要的信息输出。政务信息管理流程的组成要素不仅包括各个单独的管理活动，而且包括对这些活动的顺序安排、各个活动之间的衔接和信息的流动方向等。

(3)政务信息管理流程再造

“再造”的概念最早出现在计算机软件工程领域。20世纪90年代美国学者迈克·哈默与詹姆斯·钱皮在《公司再造》一书中，首次系统地提出了业务流程再造的理论和方法，即“业务流程重组就是对企业的业务流程进行根本性再思考和彻底性再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的戏剧性改善”。⁽²⁾

随着业务流程再造思想的深入，这一理念逐步被引入到企业界，并开始广泛使用。通过一些成功的案例，业务流程再造所带来的戏剧性的效果被人们广泛关注，同时也引起了政府管理者的极大兴趣。慢慢地，政府部门业务流程再造从企业的业务流程再造借鉴过来之后，已经从纯学术领域的理论研究变成了政府管理界普遍的实践探索。与此同时，在各国政府大力推进信息化进程的背景下，政府部门以业务流程再造来推动电子政务良性、快速的发展，并以政府业务流程再造为主线来推进政府部门的机构和组织变革，并由此取得了一定的成果。对政府流程再造的内涵也有不同的理解，比较典型的有：政府流程再造就是基于原有的政府管理模式，以提高行政效率和公众服务质量为目标，利用流程再造技术，对政府业务流程进行优化和重组，重新构建政府业务模型和后台信息管理系统，确保后台对各政府部门的协同支持。⁽³⁾

政务流程的再造是政府适应并借助现代信息技术提高政务执行效率而进行的自我改造与革新，是实施电子政务的基础。⁽⁴⁾政府流程再造就是指运用现代管理学思想、市场机制原理和现代化的技术，把政府部门的工作流程进行根本性的、彻底的重新思考和重新设计，以使政府的行为成本、政府的公共物品与支出、政府的服务质量、政府效能与效率都具有可量化的苛刻标准，最终达到政府行为、业务流程的戏剧性的变化。⁽⁵⁾

上述这些定义深刻地揭示了政府流程再造的内涵和实质。借鉴上述定义，并结合政务信息管理流程再造的实际，对政务信息管理流程再造做如下界定：政务信息管理流程再造是指政府部门为了使政务信息管理工作水平得到显著改善，以提高政务信息管理工作效率和信息服务质量为目标，根据开展电子政务后具体业务流程的变化，进一步明确信息流从流入到流出的整个过程，重新整理、规划和设计信息管理流程，以更好地适应电子政务环境下的政务信息管理，并由此带动政府具体业务流程再造和机构重组的活动。之所以称之为再造，不仅仅是由于目前很多政府部门对政务信息管理流程的改变是巨大的，大多脱离了原有的流程，更是因为政府部门开始意识到，仅仅对传统政务信息管理流程进行优化和重组已经不能满足新的行政环境的需要，必须在现有环境的基础上，对传统的政务信息管理流程进行革命性的再造。

11.1.2　政务信息管理流程再造的缘由

在目前我国电子政务的应用过程中，我们发现，它给政府管理带来的最大变化集中体现在对政务信息的管理与开发上。电子政务的推行给我国的政务信息管理提供了新的手段和平台，给政务信息管理的发展注入了新的活力，亦即电子政务作为一种信息化的政府管理方式，给政府所带来的最大变化就是利用各种信息技术手段实现政府运作和管理的信息化，从收集信息，传递信息到加工、处理信息，再到沟通、反馈信息将以更加快捷、更加经济的方式进行，政府整体的行政办事效率将大幅度提升。而电子政务应用的核心就是要提高政务信息的开发和利用程度，发掘出政务信息在政府部门乃至整个社会中的隐藏价值，从而促进我国政治、经济的高速发展。同时我们认识到，电子政务与传统政务最根本的差别就是组织中的信息流发生了变化，进而促使组织中的权力流和组织结构也随之发生改变。这也就要求我们对政府部门中传统的政务信息管理进行重新审视。

我们知道，在政府管理领域中，业务流程、管理流程的存在是客观事实，正是构成流程的一系列相互关联的行为，使政府的各种输入转化为输出，使政府实现着自己的价值，这就是说，现代政府管理对流程，特别是确定化的流程(也就是管理程序)有着特殊的依赖性，现代世界各国无不注重管理程序的建设。同时，随着电子政务建设的逐步推进，全球电子政务发展过程中出现了一种倾向，即政务业务和运行结构滞后于电子政务系统建设的要求。人们开始认识到，电子政务要想对我国的政府治理产生更大的效能，只能依赖于对政务流程的再造。同时我们注意到，政务流程的功能就是完成信息的流转和处理过程，按照政策及上级要求对信息进行处理，提出处理结果、发布理由和相关建议、意见，并将这些信息及时传递到下一个部门中或者对外发布。也即在整个政府部门运作过程中，各个业务流都可以被抽象成为一种特定的信息流。我们可以通过对信息流的梳理和控制来实现对工作流的控制，进而更好地实现政府的行政效能。在传统的政务信息管理流程中，政府对信息的管理方式以手动为主，基本是以人为最主要因素。而信息技术的应用所带来的电子化的管理手段要求尽量减少不必要的人为控制，以使管理更加科学和规范。这就需要我们对传统的政务信息管理流程进行重新审视和再造，以此来进一步理顺政府的政务信息管理流程，进而带动政府全方位的政务流程再造，进一步加快政府职能转变和政府机构改革。在进入信息化时代，政府大力推行电子政务以后，政务办公系统、管理信息系统等软件的使用使政府部门对政务信息的处理方式产生了质的变化。同时，由于行政环境的改变，我国政府部门内部的信息流也相应地出现了一些变化，这些变化具体表现在以下一些方面：

①拓展了政府的信息来源。我国开展电子政务以后，各种管理信息系统、办公网络和互联网的应用以及一些专业信息咨询机构的出现拓展了我国政府部门的信息来源，政府工作人员可以通过更为宽广的渠道收集政务信息。丰富多样的信息源为政府部门的科学决策提供了有利的条件，但我们也应该注意到，信息源的拓展在给政府带来便利的同时也给信息的筛选工作带来了一定的困难，如何从众多的信息之中快速地挑选出真实、有效的部分也是对政府部门信息工作提出的一项新的挑战。

②改变了信息的传递方式。传统的政务信息管理中，信息一般以纸质文件的形式靠人工进行传递。在政府信息化的初期，虽然政府一部分信息也采用了网络化和电子化的传输方式，但由于受工作人员观念的影响和当时技术水平的制约，这种信息传递方式还只处于一种辅助的地位。而如今，电子政务的发展日趋成熟，内网、专网、外网等不同密级网络的设定使信息的传递更为安全和可靠，各级政府部门基本实现了信息的电子化和网络化传递，政府部门内部信息的传递方式发生了根本性的改变。

③减少了信息的流动层级。我国传统的信息流动都是严格按照政府的层级结构逐级传递。作为信息传送的中间管理层庞大，信息传送耗时较长，这样在给信息带来了无形损耗的同时在传送过程中也容易出现差错，不仅延误了决策时间，还容易造成决策的失误。在电子政务推行以后，政府部门加深了单位内部的信息共享程度，扩大了信息的共享范围，信息的流动变得更为快速和直接，各级人员都可以通过网络这种更为便捷的方式第一时间获取所需要的信息，从而使传统的严格按照政府层级结构逐级传递的信息流动方式发生了一定的改变。这种信息流动方式简化了政府部门的信息传递工作，减少了信息在传递过程中的无形损耗。同时，电子化的信息处理方式和共享的信息操作平台，也使原有的一些信息管理环节可以实现并行化操作，极大地节省了信息处理的时间。

④改变了信息的存储方式。政务信息存储方式由纸介质存储向电子化存储的转变是电子政务推行后对我国政务信息管理产生的最突出的影响之一。电子政务的应用初期，我国各级政府都积极地进行部门内部管理信息系统的建设，以前靠纸介质储存的各种文件和信息大多转为用电子化手段进行存储。电子化的存储方式可以节省物质成本，更便于对信息的利用和共享，但同时，在操作不当或存储介质出现意外的一些情况下也极易造成信息的流失，无形中增加了信息管理的风险。

⑤增加了信息控制的难度。电子政务广泛而深入的应用使政府的行政环境更加开放，公众和政府之间的沟通渠道更加便利和多样化，公众可以通过更多的方式(如各级政府门户网站、政务大厅、行政服务中心等)来获取政务信息和了解政府动态。这样开放的信息环境就给政府对政务信息的控制提出了一个难题。如果不对政务信息进行严格的控制，不仅会影响政府形象，造成国家机密的泄露，对国家安全造成严重影响，一些未经严格考证的政务信息的散播还会在某种程度上造成社会恐慌。

⑥提高了信息的服务能力，增加了信息共享的要求。传统的政务信息管理流程是按照组织机构进行设计的，而传统政府组织机构则是以职能分工为依据设置的，这就决定了在传统的信息管理流程中有严格的等级分工，流程中每一个环节都是简单地以下一环节的需求为出发点来进行管理。而新型的政府管理模式要求以用户为中心，以用户的需求为出发点，与之相应，政务信息管理流程则应以信息用户的需求为依据进行重新设计。同时，电子政务提高政府效能、为公众提供更加优质服务的宗旨要求我们在政务信息管理工作中要始终贯彻为政府决策和公众服务的理念。

此外，在我国电子政务推行的过程中，公众对政务信息共享的要求越来越强烈，他们希望可以通过更为便捷的方式，更加快速地找到他们所需要的政务信息。这就要求政府在政务信息管理的过程中尽可能地共享没有保密规定的政务信息，扩大共享范围，深化共享程度。

综观以上因素，在电子和网络环境下，政府信息流发生了巨大的变化，如果依然沿用传统的政务信息管理流程，政府就显得有些力不从心，必须对目前的政务信息管理流程进行再造才能使其更加有效地适应信息化的管理方式。

11.1.3　政务信息管理流程再造的意义

相比传统的管理，通过对政务信息管理流程再造后，其意义具体体现在以下几个方面：

(1)进一步明晰了政务信息的来源

电子政务环境下，政府的信息来源被拓宽，信息通过网络或其他渠道的快速传播使得政府部门可以在第一时间获取更多的信息。很多政府部门在政务信息管理流程再造过程中进一步明确了信息的来源，对不同来源的信息给予不同的分类，以便进行相应的处理。

目前的政务信息来源大体上可以分为政府来源和社会来源两大方面。政府来源分别有上级部门的指导性和政策性信息、同级部门的沟通性和协调性信息、下级部门的基础性和反馈性信息、本部门内部产生的信息，同时，还有一些政府部门建立的可以共享的公共数据库和资料库。政务信息的社会来源则可以分为由专门的社会信息咨询机构提供的信息和由社会中直接获取的信息，这其中包括了由社会公众直接反映的信息和政府部门通过实地调研直接获得的或由基层信息报送点直接报送的社会信息。由于不同种类的信息在真实性、可用性和保密性上有所不同，我们就可以依照对政务信息的分类，来对不同来源的信息采取不同的处理手段，这样就为信息处理后面的环节带来了极大的便利。

(2)加大了整个信息管理流程中信息的共享程度

电子政务环境下，部门内部通过计算机和内部网络连接而成的信息共享平台不仅可以加快信息的处理速度，减少信息的冗余，还使许多管理环节的并行操作成为可能。

传统政务信息管理流程建立在“分工理论”的基础之上，仍是以职能为划分依据而相互割裂的，各个部门之间信息的收集、加工是相互独立的，没有特殊情况一般很少进行信息沟通，以这样方式收集的信息之间难免会有重复冗余的部分，而在目前电子政务的管理环境中，部门内部的信息可以实现充分共享，部门内部需要的信息可以先从共享文件和资料库里寻找，这样就可以避免多余的信息收集、加工等重复性的工作。另外，为了减少信息传递的成本和工作量，传统流程中对信息的处理都是在一个环节上全部完成或积攒到一定量之后再移送往下一个环节，而在目前的电子化环境的管理流程中，处理好的信息可以通过网络共享，直接进入到下一个环节，信息管理的各个环节之间的衔接工作可以快速地进行，最大限度地实现信息处理操作的并行化。

(3)扩大了信息的利用范围，加深了信息的开发利用程度

传统的政务信息管理中，政务信息绝大多数只服务于领导决策和部门内部的业务活动。在流程再造后，很多部门重点突出了政务信息为公众服务这一利用取向，并详细设计了很多公开政务信息的途径和方式。另外，信息化技术的应用也给我国政务信息的开发提供了先进的技术和手段，比如在政务信息开发过程中逐渐被广泛应用的数据仓库和数据挖掘技术。通过这些技术的应用，政务信息的隐藏价值被更深层次地开发，对其利用的程度也正日益加深。

(4)注重了对反馈信息的收集和利用

政务信息管理流程再造后，很多部门对信息的反馈通道有了详细、合理的设置，由以前对反馈信息偶然、零散地收集到目前有目的、有步骤、有专门通道的收集。人们逐渐认识到反馈信息对政府日常管理工作有着不可替代的重要作用。通过对反馈信息的收集，我们不仅可以及时修正政府行为的偏差，降低政府决策失误的几率和风险，还可以通过智能技术将这些反馈信息进行归纳分析，建成方法库和专家系统，以便今后更有效地帮助领导进行科学决策。

(5)加速国家级公共数据库的建设

政务信息管理流程再造中，很多部门添加了建设部门数据库和资料库的环节，特别是一些信息需求量大的，如经济、国土资源、环境、新闻出版、医疗卫生等重点领域已经开始着手建设国家级的公共信息库，并通过公共和专用的信息网络，向其他政府部门和社会各方面提供丰富多样的服务。目前我国自主开发并向社会提供服务的数据库有3000多个，并在数据库的规模和质量上均有所提高。

(6)促进政务信息管理组织建设

政务信息管理流程再造后，很多部门开始设置专门的信息管理机构或优化原有的信息管理机构。随着我国政府对政务信息重要性认识的不断加深，特别是在对政务信息管理流程再造后，政府部门逐渐认识到设置信息管理专门机构的必要性。一些部门将原来的信息处根据不同的职责进行分化，一些部门更是组建了各类信息中心来进行政府信息化工作和政务信息的管理工作。