文书工作流程

文书工作流程_文书学教程

第六节　文书工作流程

文书处理有许多具体的工作内容，每一项工作内容就是一个程序。按照文书处理的规律，这些程序互相衔接，承前启后，形成了公文在机关中运转的全过程。文书工作流程是文书处理的步骤，是机关文件运转、办理和管理的紧密衔接、相互关联的完整过程。不同机关的性质和规模虽然有所不同，但是在通常情况下，机关的组织结构近似，文书工作程序也是基本相同的。

当前，文书工作正处于纸质公文处理和电子公文处理相互并存的局面。随着电子政务、电子商务的迅速发展以及办公自动化的深入推进，无纸化办公得到了快速发展。在此背景下，运用计算机技术、网络技术和现代通信技术撰写公文、办理公文、传输公文、交换公文并对办毕公文进行归档管理，已经成为现代文书工作的一个崭新领域，是信息化环境下公文自动化发展的必然趋势。纸质文书处理与电子公文处理在流程上并没有本质区别，只不过后者依赖于计算机通信技术的应用，因而具备文件数字化、传输网络化、服务远程化、人员专业化等特征。

一、纸质文书工作流程

一般地，纸质文书工作程序可以分为收文处理和发文处理两个方面，见图2-1。其中，收文处理现有公文的签收、拆封、收文登记、审核、退分或分办、拟办、传阅、批办、承办、催办、注办等程序;发文处理有公文的拟稿、核稿、签发、缮印、校对、用印、发文登记、封发、询办等程序。在收文处理的承办程序进行时，对于那些需要办理复文和转发的公文，又得从拟稿起进入发文处理程序。公文出来的所有程序一环紧扣一环，互相制约。每道程序工作内容、工作要求不同，其作用也不同。不同的机关对于程序的具体做法可以不同，但在程序的安排上不可随意颠倒或删减，否则，就会直接影响公文的正常运转和机关的工作效率。

图2-1　纸质公文处理流程示意图

图2-1公文处理流程是各个单位收发文的一般程序示意图，各具体环节的操作详见第五章、第六章。不同单位在具体实施发文处理程序时，往往根据上述流程，结合自己的实际情况实施。图2-2、图2-3是某大学收、发文处理流程图，从中可以看到，除了审核、签发环节更加严格把关以外，其他程序和图2-1的发文处理程序基本一致，但往往更加具体、严格，操作性很强。

图2-2　某大学收文处理流程图

上述文书工作流程由机关的有关部门和人员分工执行和完成。机关的收发室作为外收发，负责公文的收进、发出以及对收文、发文的简要登记，并将收文按情况分送给机关领导人、机关办公部门和其他部门。办公部门和其他部门的内收发，负责收文的拆封、发送、催办、发文的用印、装封和收文、发文的详细登记。办公部门及其他部门的承办人，负责公文的拟稿、校对、注办、询办。办公部门和其他部门的负责人，负责公文的拟办、批办、签发。机关领导人负责重要公文的批办、签发。文印室或印刷厂负责发文的缮印。

机关应遵循文书工作的有关文书的登记制度、签收制度、传阅制度、保密制度等，明确地提出文书处理的具体要求，以规范文书处理的各个程序。

图2-3　某大学发文处理流程图

二、电子公文及其流转系统

(一)电子公文

在《基于XML的电子公文格式规范》第一部分“总则”(GB/T 1967.1—2005)中提出，电子公文是“以数字形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体依赖计算机系统阅读、处理并可在通信网络上传输的公文”。在国务院办公厅颁发的《电子公文传输管理办法》中，明确规定了电子公文与相同内容的纸质公文具有同等的法定效力。

电子公文是通过电脑进行操作、传输、存储等处理的数字化产物，它通常包括以下三个要素:

(1)内容。公文中所包含的表达作者意图的信息。

(2)结构。公文内容信息的组织表达方式，如文字的段落安排，电子公文所使用的代码、格式以及载体、附件等方面的信息。

(3)背景信息。能够证明文件形成过程和文件之间相互关系的信息，包括文件来源和传送目的地的信息、与内容信息相关的其他信息，如发文者、签署者、文件生成日期、收件者等。

对于一份完整的电子公文而言，上述三个方面缺一不可。电子公文从形成到利用的各个环节都必须依赖于计算机。离开了计算机，电子公文不可识别，也无从管理，更谈不上利用。与纸质公文相比，电子公文也存在自身无法克服的局限性，如信息与载体分离、不能直接阅读，必须依赖于软件和硬件才能识别和利用，容易被人修改、复制，修改之后几乎不留痕迹等。这对电子公文的真实性、可靠性提出了挑战，为此，为保证电子公文的真实可靠性，必须围绕电子公文的内容、结构与背景信息，需要通过数字签名与加密技术等技术手段和相应的法律法规作为保障。

电子公文是运用计算机技术生成和管理的数字化公文。电子公文也是公文，它具有公文的一般属性。和纸质公文相比，电子公文是一种数字化的、虚拟化的文件形式，它在生成形式、运行方式、保管和利用方法等方面存在着很大的差异，具有独特的属性。

在生成方面，电子公文以二进制编码形式表达，不仅可以转化为传统的文字文件，而且可以生成图文信息、音频信息、视频等电子公文，形成声像并茂的文件，真实地记录了当时工作的情况，从而强化了文件的记忆功能。

在运行方面，电子公文一旦生成，其流转过程看不见、摸不着。这个流转过程依赖于计算机的软硬件。丧失了软硬件的支持或者没有安装合适的软硬件，电子公文的流转过程便无法完成。

在保管过程中，电子公文不仅需要保存文件本身，还需要保存其生成的背景信息和运行的软件。电子公文保管的整个过程是动态性、变化的，人眼无法直接识别，因而增加了保管的难度。

在保存方面，电子公文保存在硬盘、光盘、优盘等光磁载体中。这些高密度存储载体可以脱离计算机独立存在，但易受存储环境的影响。一旦光线、灰尘、温度、湿度等环境因素发生了剧烈的变化，电子公文可能丢失。因此，同一内容的电子公文往往需要采取两种不同质地存储介质的“双套制”，并采取异地保存的方法进行妥善保管。

在传输方面，电子公文是通过广域网或局域网进行传送的，可以在各个地区、国家乃至全球范围内的政府部门之间进行，对于远距离的文件传递而言，可以大大地提高传递效率。

在利用方面，电子公文不能被人工直接识别，必须借助计算机特定的程序解码，将其还原为输入前的状态，才能为人工所识别。这一特征与最早的泥版文书和甲骨文书直到当今的纸质文书是完全不同的。

与纸质公文相比，电子公文具有存储体积小、检索速度快、远距离快速传递及同时满足多用户共享等优点，因此，尽管电子公文应用的时间不长，却得到了办公部门的广泛青睐。通过电子公文处理，不仅实现了公文格式自动生成，而且提高了公文写作的质量和效率，提升了公文处理的质量和效率。在网络环境下，通过电子公文处理系统能够做到上下左右全方位的及时沟通，从而实现了电子公文的高效运作。

(二)电子公文流转系统

电子公文流转系统，也叫做电子公文办理系统，是利用电脑网络功能，实现从发文的拟稿、核稿、审稿、签发、制发到归档以及收文的登记、拟办、承办、注办到归档的一系列综合性的公文流转的全程管理。它是以保证电子公文科学管理和顺利传递为目的的技术、设备、管理、法律、标准、人才等相关因素组成的一个多层的、跨平台的信息系统，旨在解决上下级机构之间公文信息的交换。随着政府信息化建设的大力推进和电子政务的蓬勃发展，电子公文流转系统既开发有独立的系统，也有嵌入电子政务系统的电子公文流转系统，为政府机关办公自动化提供了重要平台。

1.电子公文流转系统的功能需求

电子公文流转系统的功能需求中，最重要的部分是在保证电子公文原始性、完整性的前提下，利用电脑及其外部设备对公文进行电子化管理。它以公文的收发为主，往往嵌入档案管理、辅助办公、内部通信、信息发布、会议管理等办公业务活动。设计电子公文流转系统时往往根据需要分为若干个功能模块。例如，从系统处理的内容上看，既可以包括各个单位在公务中形成和使用的通用公文，也包含经济、司法、外事、文教等专用公文;既有正式的规范公文，也有信息类、简报类、信函类、礼仪类和讲话类等非规范性公文。再如，从系统软件上看，除了收文办理、发文办理、公文交换和存档管理等功能外，系统控制软件、安全防范软件、电子印章软件也不可缺乏。此外，从技术出发，该系统具备建立制作排版、电子打印、网络传输、加密控制、流程控制、权限控制和备份等技术方面的功能。从便于工作出发，尚需要配备打印、扫描、复印等办公设备，并构建内域网、外域网、因特网网络设施，以方便公文的传递。总而言之，设计电子公文处理系统的功能时需要考虑到本单位的需要，也要结合办公自动化未来发展的智能化、集成化趋势。不论如何，一个单位公文处理过程中的收文处理、发文处理是最基本的需求，其他功能模块都是围绕着确保其安全、方便、快捷以及日常办公的便利设计的。

考察现有的电子公文流转系统，发文登记、收文登记、公文模板、文印管理、发文销毁、收文销毁、文件查询与统计、文件追踪、文件催/查办以及综合新闻、辅助信息、机关事务管理、会议管理、系统维护在电子公文处理系统中均有设计。这些不同模块的设计都是从电子公文处理的需要出发，以确保电子公文从形成到利用的每一个环节的安全性，从而维护电子公文的真实性。电子公文处理系统已经成为一个技术成熟、系统安全、传输高效、操作简便、可扩展、可集成性的开放系统，有利于用户与其他相关系统之间进行数据交换。

2.电子公文流转系统的功能模块

设计电子公文流转系统时需要考虑如下功能模块:

(1)定义流程。定义流程，即为当前公文指定相关的流转办理过程，须确定该公文需要经过哪几个工作环节，并为每个处理环节指定办理人员及其相应的办理权限。

(2)发文处理。发文处理是采用消息传递和工作流技术，由用户设定公文处理和工作流程后系统应能自动完成发文工作的全部流程，它包括拟稿、核稿、会签，另外还有签发、成文、打印、盖章、封发、归档、查询等。

(3)收文处理。收文处理主要包括:登记录入、拟办、批示、分发、传阅、承办、协办、催办、归档、查询。

(4)公文监控。电子公文流转系统中，可以通过流程监控、自动催办和人工催办的方式，提醒可能因为事务繁忙而延迟或遗忘的待处理的公文。

(5)委托办理。领导或工作人员为避免公文的积压可授权他人代理自己的公文，同时设定授权的具体时间，授权时间一过系统自动取消授权。公文授权操作完成后，被授权人员—代理人可立即收到授权人当前待办的授权类型公文，同时系统会以明显的提示信息告知代理人授权的有关信息，并将代理人办理的意见如实记录。授权人可直接在自己的公文中查看到具有明显代理人办理标识的文件办理信息。

(6)电子印章管理。通过加密技术对公文和印章加密，并完成制作、保存、记录、分发和管理电子公章功能。

(7)检索与打印。提供基于内容和结构的全文信息检索，支持预览和打印。

(8)参数设置。公文参数设置是用户结合本单位的实际情况，为使公文管理功能正常进行，需要对公文管理的有关参数进行预先设置以及进行日常维护工作。参数设置包括:密级权限设置、公文流程模板设置、公文类别设置、公文办理定义、公文日志管理等方面。

(9)安全控制。提供不同密级的加密传输，使系统在电子公文传输、阅读等方面得到可靠性保障。

上述功能模块的实现，往往结合在办公自动化系统中。以东莞市万维网络科技信息有限公司开发的网上办公管理系统(Wanve OA 5.0)为例，该系统基于Internet/Intranet技术(B/S结构)，采用了浏览器、应用服务器、数据库服务器三层体系结构，后台连接大型的关系数据库系统MS SQL Server，集收文、发文、办文管理、档案管理、行政管理等办公流程于一体，真正实现了无纸化办公。该系统公文处理流程见图2-4。

图2-4　Wanve OA 5.0公文流转示意图

上述系统流转示意图比较简洁:办公室收到文件，进行原文扫描和必要信息录入。然后，办公室把文件发送到办公室主任处。由办公室主任填写拟办意见，并将此文件发送到单位领导和经办人处。此后，经办人填写意见。在整个文件流转过程中，文件可在各个人之间不限次数互相传阅。该系统可以实现如下功能:

(1)流程自定义管理:可灵活定义公文、业务审批流程，如发文流转流程、办事审批流程等，很容易实现流程跟踪及催办督办，并逐步使各科室由以前的串联办公模式改变为并联办公模式;

(2)工作流程跟踪机制:自动跟踪每个工作流程，通过催办/督办，实施监控工作流程中单位工作人员的办理情况及办事效率;

(3)用户登录信息锁定机制:将用户登陆信息(用户名和口令)与计算机系统内部信息相结合，即使用户的登录信息为他人所剽窃，也无法与该用户的身份登录到Wanve OA系统;

(4)文件权限分明:文件的标题和全文必须是有权限者才可以查看或办理，未经授权的用户不能进入，确保信息的安全性;

(5)文号自动生成机制:在发文过程中，可自动按顺序产生发文编号，自动检测重号漏号、自动生成主题词等;

(6)文件修改留痕:在发文或审批过程中的拟稿、审核、核对阶段的各种批注、指示、改动意见等修改，文件能够保留修改者的相关信息，如修改人、意见、时间等;

(7)支持手写笔及其他数字化设备:可利用手写笔及数字化设备进行文件修改、批阅，保证与用户使用习惯一致;

(8)与MS OFFICE集成:与WORD、EXCEL等工具结合，自动生成WORD文档和EXCEL统计数据表等;

(9)纸介质、电子文档转换:扫描文件、传真文件自动生成电子文档，各种可打印输出的文件均可转换为电子文档;

(10)强大的安全机制:除支持SSL2和数字证书(CA)外，系统还在数据库级、表单级、用户级采用多种存取控制和授权功能。

限于篇幅，本书仅对公文流转系统中收文处理系统、发文处理系统两个基本功能模块进行介绍(详见第五章、第六章)。对于公文模板、文印管理、发文销毁、收文销毁、文件查询与统计、文件追踪、文件催/查办以及综合新闻、辅助信息、机关事务管理、会议管理、系统维护等功能，读者可参看相关论著。

复习与思考

1.文书工作有何内容和特点?

2.如何认识文书工作的地位?

3.如何理解文书工作的要求?

4.分析我国文书工作的领导体制。

5.什么情况下才能越级行文?为什么一般不得越级行文?

6.行文制度的实质是什么?

7.行文方式共有哪几种?

8.怎样进行联合行文?

9.如何制定文书工作制度?

10.电子公文的本质是什么?它有哪些不同于纸质公文的特性?

11.如何理解电子公文流转程序?

12.电子公文与纸质公文的处理方面有何相同与相异之处?