政府干预理论

（一）私人物品和公共物品

没有政府调节的经济活动不会导致全面协调和最优结果。20世纪30年代的经济危机以后，在实践和理论的双重推动下，西方国家的政府对经济活动的作用范围日益扩大，从单向的财政收支扩大到对经济进行调节和管理。既有干预，就有一个干预的范围和幅度问题。政府在社会经济活动中到底该做些什么又该怎样做呢？在对这一基本问题的追问中，以原来的财政学为基础，扩充形成了一门新兴学科——公共经济学。

1954年，美国经济学家萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》一文，揭开了公共经济学的核心理论——公共产品理论研究的新篇章。

1959年，美国经济学家马斯格雷夫出版《财政学原理——公共经济研究》，首次引入了“公共经济”的概念。

1964年，法国人科姆写了第一本以公共经济学命名的著作《公共经济学基础：国家经济作用导论》。

1970年以后，以公共经济学命名的著作逐渐增多，公共经济学逐渐有了独立的学科地位。

公共经济学以市场失灵为研究起点，系统研究了社会生活中公共物品的供给问题。20世纪40年代，英国福利经济学家庇古（1877—1959年）提出，垄断、外部性和社会不平等是内生于自由竞争市场的问题，市场自身无法解决，因此市场是存在缺陷的，“无形之手”是会失灵的，必须通过政府干预弥补市场失灵。政府干预经济的主要措施是制订法规、进行再分配和提供公共品。1954年美国经济学萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》，对公共产品理论作出了具有奠基意义的贡献。萨缪尔森提出，人们日常消费的物品可以分为私人物品和公共物品两类，私人产品在人与人之间是完全可分的，而公共产品在人与人之间是不可分的。萨缪尔森归纳出了公共产品的两个特点：一是消费中的非排他性，主要指公共产品的消费是集体进行、共同消费的，欲将不为公共产品付费的人排除在外，或者在技术上根本不可能，或者排除的成本高得不可接受，与其排除还不如不排除。例如无线电台广播的新闻，有收音机就可以收听。电台无法阻止或排除听众。二是消费中的非竞争性。主要表现为边际生产成本为零和边际拥挤成本为零。增加一个消费者对生产者来说不需要增加成本。例如，路灯给人们夜晚行走带来了方便，一个人在路灯下走与两个人在路灯下走，对于路灯提供者来说，不需要增加成本。基于以上分析，萨缪尔森对公共产品下了如下经典定义：“公共产品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”^[29]萨缪尔森认为，由于私人提供公共产品普遍不足，政府必须介入公共产品的提供和生产。

美国经济学家布坎南承袭并发展了萨缪尔森的公共产品理论。布坎南认为，根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产品”，而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。现实世界中，大量存在的是介于公共产品和私人产品之间的一种产品，称作准公共产品或混合产品。在此基础上，有学者根据非竞争性和非排他性将公共产品分为三类：第一类是纯公共产品，即同时具有非排他性和非竞争性的物品或服务，如国防、政府或制度、环境保护、基础科学等。第二类是具有非竞争性但可以较轻易做到排他的准公共产品，如公共桥梁、公园以及公共电影院等。第三类是具有消费上的竞争性但无法有效排他的准公共产品，如公共牧场等。公共产品理论为政府调节经济和社会运行提供了观察和思考的新视角。

公共产品理论提出以来，屡屡受到质疑和挑战。灯塔曾经被作为纯公共产品的典型例证，因为它具有非排他性，灯塔的建造者无法排除一些人，不让他看到灯塔的光，灯塔也具有非竞争性，一只船享用和数只船享用，成本没有增加。有人指出，灯塔也不是纯公共产品，在英国灯塔史上，灯塔也有私人经营的，过往船只一律收费。这些质疑不是全无道理。辩证法关于绝对与相对的关系是我们认识公共产品和私人产品关系的思维指南。应该说，现实生活中确实存在公共产品和私人产品的区别，公共产品适宜由政府提供，但是，公共产品与私人产品的界限是相对的，不是绝对的。划分界限本来就是人为的事，人能改变事物的存在形态，难道不能改变事物的属性吗？在亚当·斯密的《国富论》中，道路被作为公共产品对待，现在对道路使用者收费已经是十分普遍的做法了。

公共产品理论对政府干预的必要性提供了一种阐释，其重要价值在于：她强调通过扩大公共产品，纠正市场失灵，促进经济和社会持续发展。随着公共产品理论的提出和传播，越来越多的人认识到，市场机制不能解决外部性、垄断、收入分配和公共产品提供等问题，因而不能实行放任自由的市场经济。20世纪80年代以来，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨进一步指出：市场机制的根本缺陷是个人利益与社会利益的矛盾，完备市场经济可以实现资源优化配置的假设不成立，因为市场不完备、信息不完全、竞争不完全是普遍的，政府干预的范围既包括“老四条”（解决外部性、垄断、收入分配和公共产品提供）也要突破“老四条”。

公共产品理论对西方社会经济的和谐发展发挥了重要作用。政府公共开支占国民生产总值的比例是衡量政府干预力度的一项重要指标。一个多世纪前，德国、英国、美国这三个国家公共经济部门的开支占国民生产总值的比重都在10%以下。1920年以前，人们认为政府调控力度越小，经济活力越大。在此思想指导下，政府支出占国民生产总值的比重甚至低于封建社会。1929—1933年经济危机之后，政府加强了干预力度，这一比例才显著上升。现阶段，各发达国家经济中公共经济所占比重都已经超过了1／3，一些高福利国家的比重已经达到60%左右。正是因为政府干预力度的加大，这些国家的贫富差距才明显缩小，社会矛盾才有所缓和。据统计，美国收入最高的1／5人口与收入最低的1／5人口，其收入比率1929年为14倍，1940年降到9倍左右，1940—1980年基本浮动在10倍左右，1980年以后迅速上升，2000年又上升到14倍左右^[30]。