转型期产业政策理论依据与实施机制:

随着全球气候变化加快, 引发全球经济体对低碳经济发展的空前关注。 我国于2009年提出, 到2020年, 要实现单位GDP碳排放比2005年下降40%—45%, 并将其作为约束性指标, 纳入国民经济和社会发展中长期规划。 这意味着, 低碳化将成为我国经济发展的硬性约束与趋势。 传统经济增长理论认为, 通过资本投入的增加, 可以实现对资源的替代, 进而解决资源与环境约束问题。 但随着20世纪70年代两次石油危机的爆发, 资源稀缺性问题再次提上研究日程: 除了要考虑资源储量、 需求规模、 开采成本等因素, 市场垄断、 政府干预及信息不对称等, 都将影响稀缺资源价格的形成。 而这些因素, 都将直接或间接地影响经济增长的路径选择。 作为具有负外部性的行为, 进行碳排放的市场主体在获得全部利益的同时只承担小部分成本, 因此, 对碳排放行为进行政府层面的强制规定, 就成了必然选择。 通过政府规制, 高碳排放的能源会被低碳排放取代, 或者通过推动市场主体加大资本及劳动力要素的投入进行替代, 也能促进节能减排技术进步与能源产出效率提高。 从碳排放相关政策实践来看, 受排放总量限制、 排放权分配及减排收益分配等的高度不确定性影响, 政府规制存在执行难, 规制效果难以评价。 实际上, 推进低碳经济发展政策体系与传统的环境、 资源管理政策工具, 从本质上是一以贯之、 一脉相承的。 同时也应注意到,碳排放政策也与传统污染物排放管理政策有不同之处。

一、 低碳经济政策的理论依据

一是外部性与政府税费控制。 众所周知, 环境对碳排放的承载力是有限的, 当碳排放超过一定限度, 环境就会遭到破坏。 同时,环境承载力具有非竞争性与非排他性的公共属性, 因此由碳排放过度导致的负面影响, 是无法通过市场机制来确定补偿价格的。 这就意味着, 碳排放导致的负外部性问题, 难以通过市场机制自主解决。 对于碳排放带来的外部不经济问题, 庇古 (1920) 认为, 如果每一种生产要素投入生产的私人边际净产值等于社会边际净产值,并且在各种可能的生产用途中, 该生产要素的社会边际净产值都相等, 那么该资源达到了最优配置状态。 当然, 在私人边际净产值与社会边际净产值不相等的情况下, 市场化的自由竞争, 就不可能使社会福利达到最大化, 此时政府需要征收适当的税收, 或提供适当的补贴, 以消除这种差距 (吴力波,2010)。 对于私人边际净产值大于社会边际净产值的部门, 政府采取的政策手段是向该部门征税。 庇古认为, 通过征税可以使外部效应内化。 这就是后来被称为“庇古税” 的政策建议。 庇古税通过使市场主体利润下降, 迫使其减少产量。 对于私人边际净产值小于社会边际净产值的部门, 政府应给予相应的财政补贴, 以增加其收益, 达到鼓励该部门增加产量的目的。 简言之, 政府征税或补贴的经济政策, 主要是通过改变市场主体的生产成本, 使其个人成本与社会成本相等, 达到消除市场主体带来的外部性的目的。

二是许可证交易机制。 首先来看这一机制形成的过程。 直观来看, 采取征税或补贴的方式, 虽然能够直接有效地消除厂商外部性问题, 且操作简便易行; 但如何确定合理的税率或补贴率, 进而促进社会生产达到最优水平, 则并非易事。 设想, 如果设置的税率偏高或者偏低, 则不仅无法有效消除外部性, 还有可能扭曲市场价格的形成过程, 进而对整个经济社会都造成不良影响。 科斯 (1960)证明, 在不存在交易费用的条件下, 庇古税实际上没有存在价值。因为, 在产权清晰、 交易自由的情况下, 资源最终将通过市场机制调节效应达到最优配置状态; 对于理性的经济人来说, 总会综合考虑成本外溢与收益大小, 从而将这种外部性转化为要素价格的一部分, 即经济租金。 因此科斯指出, 外部性的产生, 本质上是产权不明晰导致的, 不是市场机制自身带来的恶果。 科斯的观点意指, 如果能够清晰地对产权予以界定, 则市场主体完全可以通过自由相互交易的方式, 使得经济活动的私人边际产值等同于社会边际产值,外部性问题也就自然消除。

1974年开始, 美国实行了许可证交易制度, 相关政策工具在实践中逐步完善。 在美国带动下, 多国采取了许可证交易制度, 以完善国家环境治理与资源管理。 许可证交易制度有两类, 一个是总量限额交易制度, 另一个是减排信用交易制度。 许可证交易制度的理论基础, 在于通过市场定价机制, 将减排量转化为 “经济租金”,从而影响到不同排放量的边际成本, 促进资源配置的优化及总减排成本的最小化。 那些降低自身排放量, 进而获得剩余排放权的企业, 通过出手剩余排放权获取收益, 实质上是企业创造正外部性的市场回报。 排放超标的企业则必须购买排放权, 就是在为环境带来的负面影响付出代价。 与传统的政府直接控制相比, 市场化的许可交易优势很多。 一是让企业拥有了更大的选择余地。 在总量目标控制下, 企业可以自由选择采用何种技术、 方法与支付方式, 利用排放权交易市场解决超排带来的燃眉之急, 起到缓冲作用。 二是能够激励持续减排行为。 传统政策下, 企业完成规定的减排限度之后,就没有了进一步减排的压力或动力, 而有了排放权交易制度, 多减排就意味着可以将额度拿去交易并换取收益, 能激发企业继续减排。 三是降低减排的管理成本。 政府工作变得相对简单, 只需要设定一个总的减排额度, 不需要再为具体企业应该减排多少劳心费力, 管理成本大幅降低。 四是有利于可持续发展。 比起政府部门控制, 排放权交易制度更公开透明, 降低企业风险, 降低环保部门腐败的可能, 保证市场公平性与企业应得的利益, 极大有利于可持续发展目标的实现。

当然, 许可证交易制度的实施, 关键要看五个方面的细节设计。 根据相关理论与国际实践得出的经验, 限额许可证交易制度的实施, 需要具备以下条件。 一是合理严格的总量控制。 环境治理与资源管理目标的实现, 要通过一个总量数额的限制来体现, 实际上是通过限制碳排放的总供给量, 来确保排放权能够在市场上形成合理的价格, 并顺利实现价值转化, 简言之, 确保排放权交易切实可行。 同时, 还要保证总量控制是可控、 可测、 可分配、 可交易的,确保在市场可承受的范围内。 二是全天候监督管理。 在排放过程中, 搭便车问题严重, 扰乱排放权交易市场秩序, 并且排放行为是没有时间约束的, 强有力的监督格外重要。 三是有效的激励机制。科学有效的激励机制, 能够持续激发排放主体的减排积极性, 避免排放权交易市场出现较大波动, 避免减排无法持续。 四是有力的法律保证。 法治是市场经济的重要保护神, 完善的法律法规才能确保排放许可权交易实现有效监管、 可追溯与问责等, 减少和避免各种干扰市场运行的行为。 五是运行成本的有效控制。 降低运行成本,可以有效提高政策执行效率与有效性, 实现社会效益低成本目标。

三是税费控制与选择适合的许可证交易方式。 在税费控制与许可证交易制度之间, 其实不存在优劣之分, 二者也没有矛盾冲突。实践中, 到底采取何种方式, 要受政策实施外部条件的影响。 总体来说, 总量与许可证交易方式, 能够更好地实现环境保护的目标,税费控制则提供一个基准价格, 不至于使交易市场或排放权价格出现过度扭曲, 有利于公平目标的实现。 两种政策各有侧重, 综合实施环境因素进行选择是比较恰当的。 一般来说, 对比二者之间的成本是政策选择与权衡时应考虑的重点。 实践表明, 在市场上企业数量相对有限且个体排放规模相对较大的情况下, 采用排放权或许可证交易制度, 可能更有优势。 但随着企业数量增加, 碳排放交易制度下的交易成本会大幅度上升, 因此税费控制就成了相对更好的选择。

二、 经济低碳化的政策实践与产业政策机制

从全球范围来看, 尽管不同国家的能源消费与污染排放都不尽相同, 但相关政策工具的运用与制度设计等, 存在很多共识。 世界银行于2002年建立了政策矩阵, 将可行的环境与资源管理政策分为四大基本类型, 包括: 环境规制、 利用市场、 创建市场、 公众参与。 经过对矩阵架构的研究, 结合经验观察, 下表系统总结了经济低碳化相关环境与资源管理政策。 借鉴国际成熟经验, 我国应明确各种政策措施的功能、 效果与适用性, 为完善组织实施低碳化产业政策做准备。 (经济低碳化主要政策工具[1]见下表)

在市场经济体系中, 产业政策主要从供给方入手, 调整产业部门之间与部门内部资源分配与使用, 涉及微观、 中观与宏观三个层面。 在微观层面, 产业政策主要是调整产业内的企业关系, 促进技术进步。 在中观层面, 产业政策通过调整产业间关系, 促进产业结构优化升级。 在宏观层面, 产业政策调整各国产业关系, 促进产业融入全球价值链。 促进低碳经济发展的产业政策, 一般可以划分为产业关系政策与产业运行政策两类。 产业关系政策旨在通过调整产业之间的关系调整产业空间布局, 包括产业结构政策与产业布局政策。 产业运行政策主要推动产业内有效运行, 包括产业运行中的技术问题, 产业运行的微观基础问题, 相应地就有产业技术政策与产业组织政策。 考虑到能源产业是经济低碳化的重点产业, 下面就基于能源产业探讨经济低碳化的产业政策。

一是产业结构政策。 产业结构政策主要从协调需求与供给的结构性矛盾入手, 通过对供给结构的调整, 从而实现产业结构调整。低碳化产业结构政策的目的, 是调整煤炭、 油气、 电力、 可再生能源及核能等的数量关系, 达到促进能源产业结构合理化的目标。 重点在于, 提高无碳或低碳能源比例, 促进能源供给结构与需求结构相适应, 优化能源资源配置。 在现实中, 政府应采取必要的财税、金融、 价格与行政等政策工具, 对有关产业进行直接和间接的调控, 进而推动低碳、 无碳能源工业加快发展, 减少和改造高碳排放的能源的使用。 产业结构政策体现了国家中长期经济发展规划的战略构想, 为其他政策制定提供导向性依据。

二是产业布局政策。 制定产业布局政策, 最主要的目标是实现低碳化能源生产在各地区之间合理布局并协调有序发展。 产业布局政策往往强调低碳能源生产在区域分布上的均衡性, 即将某些地区设立为试点或示范区, 优先发展低碳能源产业。 鉴于能源工业的特殊性, 对资源禀赋的要求较高, 地理因素就成为产业布局的重要因素, 决定了能源工业空间布局的非均衡性 (李健等,2012)。 因此,政府进行布局规划之初, 要对资源禀赋、 技术、 需求及成本等多个因素进行科学考察论证, 否则产业布局合理性、 资源利用效率、 产业竞争力及经济安全性等多个方面都要受到直接损害, 社会经济持续健康发展与人民福祉的提高也要受到严重影响。 对能源产业来说, 区域间合理布局尤为重要, 能源产业的安全将影响到整个经济社会的健康可持续发展。 能源产业属于投资较高的产业, 企业对政策的盲目跟从, 容易导致产业同构与无序发展。 同时, 能源产业资产专用性较高, 市场退出成本非常大。

三是产业技术政策。 在发展低碳经济的总要求下, 产业技术政策主要是指政府为引导与促进低碳技术进步, 从而采取的各种政策工具与措施。 产业技术政策以技术进步为直接目标, 是产业技术发展的重要保障。 技术进步周期要依次经历研发、 论证、 推广与市场化这四个阶段。 鉴于各国在技术水平上的差异, 对于发展中国家来说, 技术引进吸收是更可行的路子, 可以避免走弯路或避免过度研发投入, 更能缩短技术进步周期。 低碳化产业技术政策主要包括低碳技术研发政策、 低碳技术引进政策及低碳技术推广政策, 并且从政府支持、 组织协调与教育培训等层面开展支持。

四是产业组织政策。 产业组织政策的构建, 是基于市场结构、市场行为与市场绩效三者之间的互动关系发展而来。 产业组织政策主要调整产业组织结构与产业组织行为, 通过选择更高效益、 更优资源配置与更有效资源使用的产业组织, 以保证有效增加供给, 避免过度竞争与垄断, 确保实现规模经济效益。 同时, 保持产业内部各企业之间的适度竞争, 以推动产业与企业之间实现资源合理配置、 提升运行效率。 需要指出的是, 产业组织政策的重要目标是反垄断。 尤其是新能源产业, 前期投资较大, 边际成本下降的规模范围也较大, 在很大程度上具有自然垄断的性质。 因此, 对此进行平衡显得尤为必要。 目前, 能源产业组织政策主要通过行政手段直接控制的方式达成。 然而降低经济发展的排放水平, 仅靠政府命令式的管制规定政策是不够的, 还需要创建市场的政策配合。 即通过政府界定明晰产权的办法, 开辟新的交易市场, 借助市场机制降低碳排放。 这种方式既能降低政府控制成本, 又能激发市场主体持续减排的积极性。 在这方面, 碳排放交易制度与绿色证书交易制度都是较为成功的例子。

[1] 江小国: 《经济低碳化政策的理论依据与体系构成》 [J] . 现代经济探讨,2013年第11期。