新时期产业政策转型的必要性与紧迫性

当前我国经济发展进入新常态, 新一轮科技革命与产业变革正在孕育兴起, 我国产业发展面临全新的国际竞争与前所未有的挑战。 然而, 现行产业政策模式, 尤其是产业政策方向不够明晰, 产业政策作用机制没有厘清, 不利于我国产业转型发展与国际竞争力的提升, 难以适应新形势和应对新调整。 目前, 我们迫切需要明晰新条件下产业政策的方向与作用机制, 以制定更为有效的产业政策。

首先, 选择性产业政策已然不适合我国目前的经济实际。 选择性产业政策行之有效的基本前提, 是假定政府在各个时间点上都有充分的能力正确挑选未来一段时期 “应该” 优先支持发展的产业、产品、 技术或工艺。 从改革开放的前30年时间来看, 在我国工业整体技术水平与发达国家存在巨大差距的情况下, 无论是产业结构演变, 还是技术、 工艺路线的选择, 还是产业设计与商业模式等,都有发达国家现成的经验可供吸收借鉴。 尽管当时的发展环境与条件与西方国家仍然存在巨大差异, 也很难说根据这些经验选择出来的优先支持发展的产业、 技术、 工艺与产品就是完全正确的, 但不可否认, 我国在这一阶段实施选择性产业政策是利大于弊的正确选择。 然而, 随着时代变化, 在新的工业革命深刻改变世界经济政治格局的条件下, 在我国经济进入新常态时期, 选择性产业政策已然不能满足经济进一步转型升级的需求。

从消费需求来看, 模仿型排浪式消费阶段依然成为过去, 多样化、 个性化消费正在成为主流。 在整个社会商品极大丰富的时代,政策部门仍然选择应该培育什么消费品、 不该培育什么消费品的行为, 绝对是难以想象和不可能实现的。 从投资需求来看, 传统产业投资相对饱和, 新技术、 新产品、 新业态与新的商业模式的投资机会喷涌而出, 如此庞杂的投资机会同时意味着投资的专业性成倍增加, 风险也随之成倍上升。 面对投资领域存在的极大不确定性, 政策部门更难确切知道哪些新产品、 新业态、 新商业模式会成功并进而成为市场主导。 从技术供给层面看, 随着我国整体技术水平接近国际前沿, 在一些新兴产业领域, 即使发达国家也没有现成的可供借鉴的经验为我所用, 而独立研发摸索就意味着我们面临着与发达国家同样的高度不确定性。 新工业革命的发生, 从更广阔与深刻的层次, 给未来产业与经济发展带来技术、 市场、 业态、 生产与组织方式的变革, 同时也就制造了更多的不确定性。 这些都促使基于传统发展经验的选择性产业政策失去了存在的基础。 同时也就意味着, 鼓励创业创新, 从制度保障上为企业提供更为便利的创新环境与市场环境, 将成为产业政策的重点与方向。 简言之, 在新工业革命兴起与信息时代加速前进的背景下, 政府部门更不可能正确选择应该扶持的产业产品与技术工艺等, 新的制度环境与市场环境呼唤选择性产业政策的淡化与退出。

其次, 创新发展的现实迫切要求我国加快产业政策转型。 新常态与新工业革命背景下, 我国迫切需要充分发挥市场机制的决定性作用, 建立公平竞争的市场环境以确保市场机制作用的发挥。 然而现阶段我国在构建公平竞争市场环境方面, 存在许多不足之处, 主要有以下表现: 一是当前实施的选择性产业政策破坏公平竞争、 阻碍优胜劣汰; 政府主导的 “挑选赢家” 的政策模式, 使得部分企业热衷于寻求政府政策支持, 反而在研发、 创新等方面缺乏足够动力, 不利于制造业及相关企业的创新发展与核心竞争力的提升。 二是生产要素的市场化程度不高, 对于着意扶持的产业与企业, 政府往往以行政手段过分干预, 通过提供土地、 资源、 能源等要素; 通过招商引资与扶持本地企业, 严重破坏公平竞争的市场秩序, 导致严重的产能过剩问题, 企业创新与提升效率乏力, 严重阻碍经济效率的提升。 三是相应的市场制度不完善, 对不公平与不正当竞争的市场行为缺乏有效监管与制约。 长期以来, 我国虽然制定了 《反不正当竞争法》 《知识产权法》 《商标法》 《消费者权益保护法》 《产品质量法》 等多部法律法规, 也初步形成了相应的法律体系, 但实际上这些法规执行落实的可操作性非常差, 对于侵犯知识产权与商标权、 虚假广告、 假冒伪劣产品及其他损害消费者权益等不正当竞争、 不公平竞争行为的惩处力度还不够, 也就难以对此形成有效规范与约束。 比如, 受 《劳动者权益保护法》 《环境保护法》 等法律法规执行体制的缺陷制约, 加之不同地区之间保护主义实际存在的因素, 一些地区实际上纵容本地企业损害劳动者合法权益、 对违法违规排放污染物视而不见, 进一步加剧了守法企业与违法违规企业之间竞争环境的极大不公平, 更不利于市场机制发挥优胜劣汰功能, 经济效率的提升也受到严重阻碍。

就目前来看, 我国产业政策的重点, 应放在建立健全有利于促进技术创新与新技术扩散的良好的市场环境上。 在新工业革命的背景下, 在我国经济面临转型调整的新时期, 结构调整与经济转型升级比任何时候都更依赖于技术创新与创新驱动。 激励与支持技术创新及扩散, 向来就是发达国家产业政策最为重要的组成部分。 通过实施产业政策成功实现赶超的国家, 如日本和韩国等, 也分别在工业化中后期将产业政策的重点转移到鼓励技术创新, 特别是构建有利于技术创新的市场环境和创新体系上面。 回顾我国产业政策实践的历程, 在相当长的一段时期内, 我国的产业技术与创新政策的重点, 都着眼于主导创新资源的配置, 事实上疏忽了对技术创新市场环境与科技公共服务体系的构建。 可以说, 一定程度的政府越位,以及政府与市场关系的错位, 恰好是我国创新活动的投入产出效率低下、 科技成果转化率较低等问题的根源与始作俑者, 是未来真正实施创新驱动战略的主要障碍。

市场基础制度不健全, 是如何影响创新激励的呢? 首先, 要素市场扭曲会严重降低甚至抑制企业通过创新活动来获得企业利润的动力。 当企业意识到, 政府控制了土地、 资本、 劳动力等关键要素的定价权, 就可以通过寻租来获取超额利润的时候, 一些 “精明”的企业家就走上了 “歪门邪道”: 他们将大部分、 甚至全部精力,都投入到与政府部门拉关系、 搞社交上来, 事实上无心真正搞好实业, 没有心思搞创新、 做研究。 既然寻租更加 “有利可图” 且“稳赚不赔”, 劳心费力去钻营如何创新创业就不是明智之举了。 总之, 大量寻租机会的存在, 将显著降低企业从事创新活动的意愿与动力。 其次, 知识产权制度和执行机制尚不完善, 无法对创造知识产权方提供有效保护。 在信息传递扩散速度极大提高的信息时代,企业投入大量成本搞研发, 研发成果一旦泄露出去, 马上就会被模仿者投入生产并获利。 当企业试图通过知识产权相关法律维护原创权利, 发现整个维权过程异常艰辛, 且维权的结果也多是不了了之, 既得不到对前期投入的研发成本的补偿, 又耽搁了大量的时间精力。 此时, 快速变化的市场已然发生了的变革, 要跟上这种变化就不宜再在维权的事情上继续耗下去。 究其原因, 我国对知识产权的保护与执行机制严重落后, 是维权难的关键所在。 再次, 在创新利益共享方面, 缺乏明确、 完善的法律制度, 对科研机构与高校科研人员的职务创新成果开展利益分享, 使得这部分创新力量严重缺乏创新动力, 创新成果的诞生与转化都受到严重影响。 第四, 金融体制改革滞后, 金融体系发育不完善, 多元化、 多层次的投融资体制机制尚未形成, 缺乏风险投资的生成机制与退出机制, 创新融资难, 进一步抑制了市场主体创新创业的意愿。 最后, 包括公司法、合同法等在内, 市场经济的基础法律制度与执行机制仍然存在一定缺陷, 使得企业之间、 企业与研究机构如高校之间, 在开展合作研究, 或多方组成技术创新战略联盟、 以共同开展研发过程中, 也包括科研成果转化转移环节, 都面临较高的谈判成本与契约执行成本, 严重影响合作创新的深度和广度, 妨碍技术创新成本的转化与转移, 降低了创新主体的创新意愿。

技术创新方向与资源配置由政府主导, 将产生许多不良后果,本应以企业为主的技术研发行为将被扭曲, 创新体系效率也将受到严重拖累。 创新与资源配置由政策部门主导的模式导致多种弊端。一方面, 使得企业在选择具体创新方向与创新路线时, 更有可能按照政策部门的选择来进行, 而不是按照自身对市场与技术发展趋势来进行科学判断, 这将在很大程度上导致技术创新与市场脱节。 还有一些企业, 单纯为谋求产业政策支持带来的各种补贴好处, 而持续在既定的技术方向上进行低水平、 重复性的研发活动。 另一方面, 一些企业为获取国家给予的研发经费与补贴, 会填报虚假信息以获得这些经费补贴, 甚至还诱发了企业主体 “捕获” 政策部门的寻租行为, 也有政策部门从企业主体处创租的行为, 从而降低全社会创新效率。 必须指出的是, 我国面向技术创新与转移提供社会化服务的支撑体系还十分不完善。 一方面, 包括科技信息交流与共享平台、 科技成果转化与转移平台、 科技成果评估与交易平台、 产学研合作创新平台等, 众多科技服务平台建设明显滞后, 且多数平台功能单一, 提供相关服务的能力与服务质量、 甚至开放程度等, 都亟待加强。 另一方面, 信息基础设施、 科技基础设施建设与开放程度也都有待加快与提升。