产业转型升级面临的政策性制约

鄂尔多斯的整体发展水平和增长质量已经走在全国资源富集地区的前列，这主要得益于对产业转型升级的见识早、规划早、动手早。在促进产业转型升级中，与大部分西部地区一样，鄂尔多斯也存在技术人才支撑不够、产业配套能力较弱、融资渠道单一等后发展难题。同时，调研中地方反映“一刀切”政策也严重制约了产业转型升级。

（一）能源基地建设受制于通道狭窄。因为铁路运力不足，相当一部分煤炭要靠公路长距离运输。现在煤炭港口价格的一半来自运输成本。这等于用高级能源运送低级能源，仅在运输环节就浪费了50%的煤炭资源。加快专用运输通道建设，对于发挥好鄂尔多斯这样资源富集地区的资源优势已经迫在眉睫。建议根据铁路投融资体制改革的要求，尽快把开放资源开发性铁路的所有权和经营权的政策落实到位，同时下放审批权，由地方政府根据需要自主建设，并吸收民间资本，加快中西部地区铁路建设特别是能源资源通道建设。电网、管道建设也可以比照铁路，推进相关体制改革。

（二）产业链延伸深化受制于环境政策。根据现行全国节能减排和污染物排放总量控制政策，相关指标层层分解。像鄂尔多斯这样的资源富集地区，为了完成排放总量指标，只能将煤炭尽可能外运，无法更多地就地转化为油、电等清洁能源。从全国来看，煤炭大量外运，不仅造成了巨大运输压力，也带来了更多的能源消耗，这也是造成华北等地区空气污染严重的主要原因之一。建议环境政策应着眼于更大区域的平衡和减排，可以考虑根据各地环境容量，在地区之间建立排放指标的联动或交易机制，让更多的煤炭资源就地转化为清洁能源和化工产品，形成区域分工协作的产业格局。

（三）多元产业发展受制于土地管制。鄂尔多斯地多人少，有大面积的沙漠、沙地、戈壁等未利用土地。从实践经验看，在这些地区搞开发建设，不仅不会破坏生态，还会形成一片绿洲。但按现在的建设用地管理制度，就是在沙漠中建设“绿洲”，也需要建设用地指标。建议鼓励西部地区使用未利用地进行开发建设，适当增加土地利用年度计划特别是未利用地计划指标。针对治沙这样利国利民的工程，建议细化土地分类、延长承包年限，调动更多的社会力量参与生态工程建设，合理开发利用沙漠资源。