当前我国环境治理和产业转型升级所面临的问题

10.4.1　唯GDP论的官员考核和升迁机制使得产业转型难以进行

长期以来以GDP来衡量地方政府的业绩的官员考核和升迁机制使得地方政府总是将GDP的增长作为唯一的发展目标,而高GDP带来的是官员高升的机会和更多的政治利益。再加上官员任期较短,而产业结构转型带来的长期经济效益往往很难在任期内产生显著的效果,这就逼迫地方官员只关注在短期能显现的绩效——GDP以及就业率等,通过低土地使用成本“土地红利”、低税收“税收政策红利”、低廉的环境成本“环境经济红利”等方式吸引低端高污染企业,而忽视了环境治理和产业的转型。以我国煤炭资源丰富、以煤电为主要发展支柱的资源型城市为例,煤炭的过度开采、煤电的发展带来的是巨大的环境破坏。塌陷区的产生、废气的排放、煤炭燃烧后产生的固体废物的堆积都是显而易见的,但是很少有政府能抵抗煤电行业所带来的利益诱惑进行产业转型,直到煤炭资源枯竭、不得不发展新的增长点时才会进行产业升级。各级政府官员这种只追逐短期绩效而放弃长远发展的功利性现象造成地方很难快速地开始产业转型。这需要中国政府从根本上改革,从中央到地方改变经济发展目标单一的情况,重视GDP的同时不能以环境为代价,放弃单纯追求经济增长指标,而建立多发展维度的发展观和经济考核标准,从而指导各级政府得以改变短视的现象,真正以可持续发展观为指导,进行产业结构的调整和环境的治理。比如说,中央政府在“十二五”中放弃了保8%的经济增长硬性指标,这是对经济发展规律的尊重、对中国存在问题的正视,是中国政府进行改革、政府职能发生改变的表现。

10.4.2　中国环境规制的方法仍不完善

以环境规制作为有效的工具来约束工业污染源的排放是环境治理最基本的要求。与此同时,提高我国现有的环境规制强度也可以加速我国产业结构的转型和升级。然而,相对于发达国家,我国目前的环境规制的制度体系仍然并不健全,急需完善。

首先,与发达国家相比,我国目前的排污权交易制度尚不完善,只在国内部分地区进行试点实施。在污染收费制度上,存在着收费征收标准偏低、排污费的收征面不广、处罚力度不够等问题。当排污收费的费用低于实际社会成本的时候,收费就无法真正督促企业进行减排防污,甚至使得企业宁可缴费也不进行排污设施优化,无法从根本上解决环境污染问题。而且污染收费只针对部分重污染企业,而忽略了其他造成污染的污染源。另外,造成中国大气污染的另一项重要源头——汽车尾气也游离在征费范围之外,使得这项PM2.5的主要污染来源仍无法通过征收污染费的方式得到合理的控制和惩治。此外,《大气污染防治法》对于废气排放责任者的处罚力度低,难以形成有效约束。

其次,我国排污权交易制度仍待发展。排污权是我国向美国借鉴的一种通过经济手段限制总污染排放的手段。它通过计算出社会所能承受的污染排放总量,然后将排放作为一种权利通过许可证的方式发放给企业。能够减少排放使排污量低于所拥有的排污权利的企业可以把多余的排污指标在市场上卖出,而无力控制排放量的企业只能购买剩余排污权,作为排污的代价。我国从20世纪80年代开始借鉴国外经验,选取多个城市进行排污权交易的试点实验。从已试点地区经验得知,排污许可权缺乏真正的市场交易,初始的分配往往是根据产量由政府分配,做不到公平、透明,且往往由污染较大的国有企业免费占有,分配之后,由于重污企业的利益,市场上缺乏排污权的卖方,使得所谓的排污权交易市场名存实亡,还使得免费享用排污权的大企业毫无忌惮地使用排污权,甚至从排污权的买卖中获利。而排污权交易制度在全国范围内的实施还需要一段时间的推广。不能完善环境经济政策体系,就不能良好地发挥政府的监管在环境治理中的重要作用。

10.4.3　中国环境监管行政体系与法律体系的障碍

由于中国环境监管机构的设置并不是完全独立的“垂直管理”模式,在具体的执法中,各级地方环境保护部门受到环境保护部与地方政府的双重管理,无法独立于地方政府进行行政执法。由于许多重污染的产业是地方政府的支柱产业,导致地方环境部门的环境执法常常受制于地方政府的干预。环保部门有时候为了配合当地政府进行经济发展、产业维护,不得不采取无作为的方式,对高污染的企业视而不见或者无法做出实质性的管制。如果无法对排污企业进行惩罚,也就无法倒逼这些企业进行产业转型。

此外,尽管中国已经出台了许多环境治理的法律,但是这些法规大多缺乏刑事处罚规定,对企业违法排放污染主要适用行政处罚,且罚款的上限很小,导致罚款成本远远小于企业的减排成本。同时,环境保护部门的权限和资源非常有限,缺乏有效的行政执法能力。此外,法规的民事责任相对较弱,法规的第62条规定,单位与个人只有在发生大气污染危害时“直接遭受损失”才能提起民事诉讼,这直接降低了私人提起民事诉讼的概率,也使得民事诉讼的赔偿和威慑力不足,无法起到私人和社会监督的目的(胡苑和郑少华,2010)。