完善环境规制制度,促进我国的产业转型升级

10.6.1　激励企业进行环境治理技术投资,提高环境治理的效率

政府可以设计多种激励政策来督促企业进行环境治理技术的革新,国际社会上有很多成功的方法案例可供我国政府参考,对于已经在实施的策略存在的问题需要进行改进,使得政府规制的手段更有制约效应,提高环境治理的效率。

(一)排污费的收费范围需要扩大,并且适当调整收费标准

根据“污染者付费”的原则,不管是企业还是非营利组织,只要是排污超标就要接受处罚。然而,我国的排污收费标准偏低、涵盖范围不全面,使得排污相对于处理污染甚至变成成本更低的方式。很多企业宁可交排污费也不愿意更新污染治理设施。为此,我国应该适度调高收费标准,促使企业改进排污设备、处理污染物的成本低于排放污染物的成本,这样,一方面能激励企业进行环境治理技术的提升,增强环境治理的效率;另一方面也促使企业减少污染排放,达到最佳减排效果。

(二)规范排污权交易制度,加强监管,使排污权交易市场化、透明化

排污权交易制度旨在督促企业尽早改进污染处理水平,从而获得经济利益,但是在中国的实施必须进行以下方面的改进:

首先,排污权交易制的交易平台要确保统一、完整。我国的排污权交易还没有全国统一的规范,仅依靠地方法规造成地区壁垒高筑,缺乏统一交易平台,这就使排污权交易缺乏规范的管理、自由的市场。要想使排污权在大面积范围内流动,就必须让排污权的权利和义务合理地流转起来,违法承担的责任等得到统一的确认,只有当排污权的买卖信息有一个统一的发布平台,才能使整个市场活跃起来,另一方面也方便了政府的监督和管理。

此外,主要污染物的排污权交易市场在国内部分地区进行了试点,但最终运行时却鲜有市场交易的发生,这个市场最终成了有供给而无需求的市场。现实中排污权市场的困境主要在于:①排污总量控制不严格,分配给企业的排污权可以满足企业自身的排污需求。②对于企业排污的监测力度不够,并且对企业超标排放的惩罚也不严格,导致企业缺乏购买排放权的激励。因此,要使得排污权市场有效运行,环境保护部必须制定排污权交易市场的法律依据和规范:①建立一个更为严格的排污总量控制目标(减排目标),使得企业的排污权变得更为稀缺。②明确初始的排污权分配依据,制定一套合理、公平、可量化的排放配额分配标准和制度。避免企业在排放配额方面的寻租行为。配额不能仅仅根据企业历史的排放数量来进行发放,而应该向污染减排效率高的企业倾斜,从而鼓励企业在减排方面的技术创新。③建立有效的监测系统,加强对企业排污的监测力度。污染物的减排和排污权交易的有效实施,需要先进的监测技术作为支撑,环保部门需要知道每个企业排污量是多少,这就需要将跟踪、监测排污的数据进行量化核定。为此,政府应进一步加强污染源在线监测与监控中心建设,特别是要推进县级污染源监控中心建设,完善国家、省、市三级自动监控系统网络。④提高违规的处罚力度。我国在《“十二五”节能减排综合性工作方案》中明确了污染物的总量控制目标和要求,但是对超过总量控制指标的企业缺乏处罚的依据。为此,需要对企业违背总量控制和超过排污权违规排放的行为进行严厉处罚,使得违规排放付出的成本远高于其所获得的利益。

10.6.2　政府应加大对企业节能减排的支持力度

政府也可以通过鼓励支持的政策来推动企业减排的进程,从而引导和激励企业增强环保意识,用经济手段引导企业主动更新污染物处理设备,达到减排的目的。

具体来说,可以采取以下政策支持:①对于积极采取防污、治污措施的企业,政府可以减免税收的征收。如对降低污染程度明显、治理大气污染成绩比较突出、污水排放和废料处理技术明显上升的企业,政府可以给予一定期限或一定额度的税收返还。这种方式既有助于激励企业加大环保的投入,也能补充企业的环保资金,降低企业环保减排的成本。②对减污排放设备采取低税率。在实际操作中可以允许该设备增值税作进项抵扣,从会计角度给予该设备实行加速折旧的许可,从经济上支持企业购买减排新技术设备,使企业有动力主动更新减排设备,达到预期效果。③鼓励企业引进国外的环保设施以及相应的核心技术。对来自国际社会的高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用予以税收鼓励,激发学习先进技术的热潮。

对于新兴的环保产业,我国政府也可以给予很多支持:①完善相关法律法规,为环保产业持续发展提供支撑。规范的法律制度与发展规划对环保产业的持续发展具有重要意义。首先,应加快我国环境立法步伐,制定出稳定、细致、可行的法律法规。其次,加大执法力度,奖惩分明,惩罚劣质环保企业,奖励优质环保企业,使得环保企业获得更多的投资与发展机会。②鼓励支持技术创新,为环保企业的产学研机制提供更多的便利与支持。③利用经济政策的灵活多样,拓宽环保产业融资渠道。我国应适时推行灵活多样的经济政策,如排污权交易制度化、实施环境税费改革等;同时可以出台多种多样的环保企业融资方式,为企业通过多种渠道,如银行贷款、发行基金债券和股票、融资项目(PFI、PPP)等融资提供政策支持。

10.6.3　改革现有的环境管理体系,将环境治理纳入政府官员政绩考核机制中,赋予环境规制部门更大的管理权限

在我国现有的环境管理体系下,省区一级地方政府是实施地方环境保护的主体和执行机构,承担着环保事业的投入、超限额排放的收费标准等的制定和执行等多项环境治理职能。因此,地方政府对于环境保护具有实质的影响力。在环境治理过程中,需要通过各种方式来调动地方政府的积极性。

各级地方政府长期以来将经济增长作为工作的首要任务,而现阶段中央政府应该将地方政府的目标转化为在经济增长保持一定增速的约束条件下进行环境治理,从而为地方政府的环境治理目标进行明确定位。中国政府长期以来以GDP作为官员考核的核心指标使得官员们具有牺牲环境质量来换取经济增长的激励,这种政绩考核制度必须得到扭转。为此,应改革政府官员的政绩考核机制,将环境治理结果作为考核的主要标准之一,切实落实环境一票否决制度。

而从长远来看,当前中国环境管理体制中地方的环境规制部门主要受当地政府控制的“块状”关系必须改革。为此,必须减弱环保部门对当地政府的依赖,赋予环境保护部门更大的管理权限。具体而言,应该将地方环保部门的人事变动管理权限收归上级环保部门,通过责任人任命将自主权充分掌握在环保部门手中;形成独立的财政拨款体系,如成立专门的财政通道,由国务院统一拨款,同时排污费与环境税费直接上缴国库,即采用“先收后放,收支两条线”的体制形式,这将从体制上减弱环境部门对当地政府的依赖,从而提高环境规制部门的独立性。

10.6.4　促进经济向服务经济转型

在遭遇环境瓶颈的约束条件下,促进我国经济向服务经济转型是中国产业结构调整的可行方向。

(一)给予服务业政策上的支持

中国政府应扶持并引导服务业的发展,给予服务业发展更多的政策支持。例如,建立服务园区,为IT服务业、咨询服务业等生产性服务业的集聚提供场所支持,并在园区内提供税收和各类费用的减免,大力创新各种融资机制,对于新兴的产业和未来发展前景光明的产业在融资上给予资金支持。对支持的服务业用电、用水、用气、用热等与工业同价,降低其成本;对符合条件的服务业企业上市融资和发行债券给予方便;政府采购的服务产品范围可以适当扩大;对成果转让、节能环保、研发设计等高新技术相关的服务业税收实施优惠政策等。与此同时,加快我国的城镇化进程,为服务业的发展奠定更为坚实的需求基础。

(二)我国政府应完善服务贸易的制度体系,为促进服务贸易出口提供更多的政策支持

当前工业制成品出口对中国经济增长的拉动作用正日渐式微,中国经济也在努力寻求以“服务经济”为主导的产业结构转型和升级。这一产业结构高级化的转型方向是可行的,有利于增进我国服务业的生产效率,提升服务业的竞争力。而服务业的竞争力增长会促进服务贸易的出口,从而实现新的经济增长点。因此,在我国产业结构转型过程中,应该坚持通过服务业的开放以促进服务贸易出口的原则,做好促进我国服务贸易的相关配套制度体系,包括加快制定出台《服务进出口管理条例》,为我国服务贸易提供规范的政策指引;以及建立服务业竞争力评价体系,筛选出我国更具竞争优势的服务业,从而对这些重点服务业的出口提供诸如减税、服务出口奖励、贷款贴息等各种政策支持。

参考文献

[1]李晓峰、左煌:《中国服务贸易发展现状、问题及对策》,《广东外语外贸大学学报》,2013年第4期。

[2]高辉:《环境污染与经济增长方式转变——来自中国省际面板数据的论证》,《财经科学》,2009年第4期。

[3]杨智峰、陈霜华、汪伟:《中国产业结构变化的动因分析——基于投入产出模型的实证研究》,《财经研究》,2014年第9期。

[4]孔淑红、周甜甜:《我国出口贸易对环境污染的影响及对策》,《国际贸易问题》,2012年第8期。

[5]赵细康:《环境保护与产业国际竞争力:理论与实证分析》,中国社会科学出版社2003年版。

[6]苗得雨、周孝德等:《中国环境污染现状分析及防治管理措施》,《水利科技与经济》,2006年第12卷第11期。

[7]张桂杰、郑念发、李鹤:《我国水环境污染现状及其防治》,《能源与环境》,2010年第21期。

[8]张成、朱乾龙、于同申:《环境污染和经济增长的关系》,《统计研究》,2011年第28卷第1期。

[9]张宝山、袁晓玲、张小妮:《环境污染、能源消费与经济增长》,《科学决策》,2012年第11期。

[10]吴丹、吴仁海:《不同地区经济增长与环境污染关系的VAR模型分析》,《环境科学学报》,2011年第31卷第4期。

[11]贺文华:《FDO、经济增长与环境污染的实证研究》,《湖南农业大学学报》,2012年第11卷第1期。

[12]贺彩霞、冉茂盛:《环境污染与经济增长》,《中国人口、资源与环境》,2009年第19卷第2期。

[13]李超:《环境治理与中央政府——日本治污之经验》,《科技视界》,2013年第6期。

[14]全毅:《日本转变经济发展方式与建设“两型社会”的经验及启示》,《亚太经济》,2011年第2期。

[15]黄锦龙:《日本治理大气污染的主要做法及其启示》,《全球科技经济瞭望》,2013年第9期。

[16]韩秀申:《德国发展节能环保事业的经验及启示》,《中国外资》,2011年第4期。

[17]邬晓燕:《德国生态环境治理的经验与启示》,《当代世界与社会主义》,2014年第4期。

[18]谢伟:《司法在环境治理中的作用:德国之考量》,《河北法学》,2013年第31卷第2期。

(本章主持及执笔:李眺、李琛文、马小丹)

【注释】

[1]国家海洋局:《第25期海洋环境信息》。

[2]中华人民共和国环境保护部:《2013年中国环境状况公报·淡水环境》。

[3]李瑞萍、王高尚等:《典型工业化国家SO2排放影响因素分析及其对中国的启示》,《地球学报》,2010年第31卷第5期。

[4]《中国环境统计年鉴(2013年)》,中国统计出版社。

[5]高辉:《环境污染与经济增长方式转变——来自中国省际面板数据的论证》,《财经科学》,2009年第4期。

[6]杨智峰、陈霜华、汪伟:《中国产业结构变化的动因分析——基于投入产出模型的实证研究》,《财经研究》,2014年第9期。

[7]赵细康:《环境保护与产业国际竞争力:理论与实证分析》,中国社会科学出版社2003年版。

[8]孔淑红、周甜甜:《我国出口贸易对环境污染的影响及对策》,《国际贸易问题》,2012年第8期。

[9]孔淑红、周甜甜:《我国出口贸易对环境污染的影响及对策》,《国际贸易问题》,2012年第8期。

[10]李晓峰、左煌:《中国服务贸易发展现状、问题及对策》,《广东外语外贸大学学报》,2013年第4期。

[11]李春雨、刁榴:《日本的环境治理及其借鉴与启示》,《学习与实践》,2009年第8期。

[12]韩秀申:《德国发展节能环保事业的经验及启示》,《中国外资》,2011年第4期。