大西洋联盟的形成

按照杜鲁门主义，为了实现对苏联的遏制，美国竭力从经济、政治、军事等各个方面将西欧置于自己的全面控制之下。而西欧国家出于克服经济和政治危机的需要以及对苏联的畏惧，也指望得到美国的支持和帮助。这种相互需求构成了以美国为首的大西洋同盟的基础。

1．战后初期的西欧

第二次世界大战结束后的初期，因为下述原因西欧各国的经济、社会状况十分险恶。第一，战争造成了巨大的破坏，国土疮痍、工业凋敝、农业歉收，人民生活极其困难。就整个西欧而言，1946年的工业产量仅达到1937年的70%，1947年达到80%；1945—1946年度的农业产量仅达到战前的63%，下一年度也只达到75%。其中德法两国的情况最为严重，其次是英国。第二，战时经济体制留下了巨大的后遗症。第二次世界大战期间，西欧仅存的一些工业都被纳入了战争轨道。要使这种战时经济体制恢复成正常经济体制，需要大量资金和技术力量。然而，由于残酷的战争，西欧国家当时黄金和外汇储备枯竭，资金拮据，并且科技人员和熟练工人奇缺。第三，战争还使欧洲殖民主义国家丧失了部分甚至全部殖民地和半殖民地，它们无法像第一次世界大战以后那样，以立即加紧掠夺殖民地、半殖民地的方式来填补战争亏空，恢复和发展经济。第四，1946年底，西欧又遇上了百年罕见的严寒。燃料和粮食严重匮乏，人民饥寒交迫。

严重的经济苦难使人民群众对政府的不满和反抗有增无减，社会动荡不安，各国的工人运动此起彼伏，接连不断。与此同时，共产党力量迅速发展，影响急剧扩大。在1945—1947年中，意大利、法国、比利时等九个国家的共产党人参加了联合政府，其中有的领导了重要的部门。这种状况增加了统治阶层的内部矛盾。法国最为典型，第四共和国的第一届政府上台不到十个月就被迫下台，从而开始了走马灯式的更迭。

面临着这种状况，西欧国家不得不依赖美国的援助和保护。杜鲁门政府不失时机地利用了这种形势，逐步将西欧国家纳入了美国的经济和战略轨道。

2．马歇尔计划的提出与实施

第二次世界大战结束后，美国立即停止了租借法案和“善后救济”这两种形式的援助，同英法等国签订了双边的贷款协定，以帮助它们恢复经济，并输出美国的资本和商品。但是，西欧国家面临的困难极为严重，仅靠这些贷款无法达到美国的目的。因此，自1946年初起，美国便考虑进一步运用美援调整西欧国家的经济结构，改善其经济状况，从而最终为美国获得可靠市场，保持美国的经济繁荣。到了该年秋天，由于担心经济危机来临，杜鲁门政府遂加强了这方面的努力。

1947年3月在莫斯科召开的美、苏、英、法四国外长会议失败以后，新任国务卿马歇尔认为，苏联正在采取拖延战术，等待西欧经济的崩溃，美国必须加速复兴西欧的步伐。为此他组织力量加紧对援欧问题进行综合深入的研究。1947年5月下旬，以凯南为首的国务院政策设计委员会提出了题为《关于美国援助西欧的政策》的报告。一方面，该文件分析了西欧的复兴和杜鲁门主义的关系。它声称，“经济失调很容易使一切集权主义运动在欧洲社会浑水摸鱼，现在俄国共产主义正要钻这个空子”；如果美国不能采取主动，给西欧提供援助，“美国安全将会面临严重威胁”。^[43]另一方面，这一文件提出了援欧的方法：第一，应当要求欧洲首先实行自助和互助；第二，美国提供援助时，应当把欧洲作为一个整体加以对待；第三，苏联和东欧国家如果想得到援助就需接受美国的条件，否则便要被排除在外。这一援欧方针迅速在国务院召开的会议上获得了认可。

1947年6月5日，利用在哈佛大学接受名誉学位之机，马歇尔以笼统的语言公开提出了美国的援欧建议，即所谓的马歇尔计划。他在演说中强调，由于战争和纳粹的统治，欧洲的经济遭到了彻底破坏；如果美国不能提供援助，就会导致其“经济、社会和政治的非常严重的恶化”，并对美国经济造成严峻威胁。但是，他又声称，美国的援助不应该是“纯粹的镇痛剂而应当是一种治疗”；为此，欧洲国家应当联合起来首先制订一份复兴欧洲经济的计划，美国则据此计划决定可能提供的援助。^[44]

英法当时迫切需要美国的援助，而且它们还想在欧洲国家组成受援集团的过程中充当带头人，因此对马歇尔计划作出了积极的响应。在美国支持下，1947年7月初，英法向除西班牙、德国以外的一切欧洲国家发出参加在巴黎举行的专家会议的邀请，讨论向美国提交申请援助报告的问题。7月12日，这一会议开幕，英法等16国参加，苏联和东欧国家以及芬兰则拒绝出席。德国虽未正式与会，但其西方占领区的需要以及能力在会上也得到了考虑。会议通过了建立由16国代表组成的常设联合机构——欧洲经济合作委员会——的决定。8月下旬，该委员会提出了一项报告，规定了复兴欧洲经济的四项原则：各国努力发展生产，维持国内的财政稳定，在参加国之间发展经济合作，以及采取措施解决参加国与美洲大陆之间的贸易赤字。在此基础上，该报告向美国提出了在今后四年中提供280亿美元的援助要求。^[45]

经过反复研究之后，杜鲁门政府接受了这一报告，并在1947年12月向国会提交了题为《美国支持欧洲复兴计划》的咨文，要求国会同意在1948—1952年拨款170亿美元援助欧洲（在前15个月先拨68亿美元），以及成立直接对总统负责的经济合作署。对于杜鲁门的要求，国会进行了漫长激烈的辩论。按照它在翌年4月通过的《1948年对外援助法》，美国将在随后15个月中拨款53亿美元用于支持欧洲复兴计划，再后的援助将坚持逐年审批的制度，而不确定为期四年的总额。援助的方法是，美国政府通过财政预算将这笔款项划拨给将成立的经济合作署，由该署向美国企业采购西欧所需物资，然后输往受援国；受援国可将出售这些物资所得款项的95%用于稳定经济或刺激生产，其余的5%由美国支配。

1948年4月16日，参加巴黎经济会议的16国代表和德国的各西方占领区的军事长官在巴黎签署了《欧洲经济合作公约》，并在欧洲经济合作委员会的基础上建立了欧洲经济合作组织，负责制订和推动各成员国执行共同复兴的计划。从1948年对外援助法通过到1952年6月30日美国经济合作署结束其全部工作，在正式实施马歇尔计划的四年中，美国国会共为其拨款131．5亿美元，其中90%是赠与，10%为贷款。

马歇尔计划是美国在特定条件下为加强西欧、遏制苏联而采取的一种特殊手段。从根本上讲，它符合并且成功地促进了美国的战略利益。第一，马歇尔计划的输血打气，推动了西欧的经济复兴。从1948年至1952年，西欧工业生产增长了35%，农业生产实际上已经超过战前的水平，从而度过了战后最困难的时期，进入了经济恢复阶段。第二，马歇尔计划推动了西欧国家之间的合作，为美国进一步在西欧建立政治军事集团创造了条件。第三，通过马歇尔计划，美国以适量美元进一步打开了西欧市场的大门，迫使西欧国家及其殖民地以对待本国居民的同等条件向美国商品和资本开放。总之，马歇尔计划的实行，使美国有了一个更加稳定的势力范围。但是，也应该看到，这一势力范围逐渐凝聚了一股反对美国控制的力量。

3．北大西洋公约组织的建立

在推行马歇尔计划的同时，杜鲁门政府还通过支持西欧的联合运动积极策划建立以美国为主导的军事组织。在此过程中，英法两国同样发挥了重要作用。

传统上，英国对欧洲大陆奉行一种所谓的“光辉孤立”政策，即在和平时期一般不与欧洲大陆上的大国结盟，而是推行灵活的均势政策，防止欧洲大陆上的任何一个国家或国家集团控制欧洲大陆以致进而威胁到英国的安全。第二次世界大战结束以后，这一政策显然已经难以为继。当时，英国经济严重萧条，殖民主义统治也遭到严重削弱，其衰落已成为一个不可回避的现实。与此相反，在欧洲的东面却崛起了苏联这一社会主义强国。在此情况下，英国试图通过实行“三环外交”来改善国际地位，即在加强对英联邦的控制和巩固战争期间与美国结下的“特殊关系”的同时，修改在欧洲大陆实行的传统制衡政策，密切与西欧大陆的联系，建立英国操纵下的某种西欧联盟。在调整自己的欧洲政策的过程中，英国积极谋求法国的支持。当时，法国除了同样面临英国遇到的那些问题外，而且还对它的宿敌德国感到担忧。1940年德军对法国本土的占领和法军的投降，给法国带来的伤害不仅是物质上的，也是精神上的。为了对付德国，法国也需要拉拢英国。

正是由于这种相互需要，1947年3月，两国外长签署了《英法同盟互助条约》（敦刻尔克条约）。它规定，两国“决定于德国倘在侵略的时候采取互助措施”；“倘缔约一方再度卷入对德冲突”，缔约另一方将立即向它提供“一切所有的军事和其他支援力量”。^[46]该条约既显示了法国对德国的疑虑，也表明英国正在修正和平时期不在欧洲大陆承担义务的传统政策。此后，这一通过结盟来加强自身安全的做法在西欧得到了迅速的推广。

当时在欧洲大陆的各国领导集团中弥漫着对苏联的恐惧，担心“苏联会在西欧各国共产党企图夺取政权时动用武装力量加以鼓励并直接予以支持”。^[47]1948年的捷克斯洛伐克的“二月事件”发生后，西欧更是掀起了反对“苏联和共产主义的扩张”的狂潮。在美国的鼓励和推动下，3月中，英、法、比、荷、卢五国签订了有效期为50年的《经济、社会、文化合作和集体防御条约》（布鲁塞尔条约）。按照这一条约，“如遇德国侵略政策复活时”，“经任何缔约国的要求”，各缔约国将立即举行会议就“应采取的态度和步骤”“进行商榷”。它还针对苏联的威胁规定，“倘任何一缔约国在欧洲成为武装攻击的目标时”，其他缔约国应向受攻击的缔约国提供它们“能力所及的一切军事的或者其他的援助”。^[48]此外，布鲁塞尔条约还涉及经济和社会等领域的合作。因此，它为战后西欧建立了一个多边的、以政治和安全合作为主的全面同盟机制。

布鲁塞尔条约签字的当日，杜鲁门就在国会表示了支持，并声称将向布约签字国提供援助，以“帮助它们保护自己”。^[49]而布约五国也都认为美国的军事援助是不可缺少的。当时，欧洲九国共产党和工人党情报局已经成立，东西方在东欧和德国的斗争日益尖锐，西欧各国的统治阶层都惶惶不安。这就为美国建立同西欧国家间的军事联系提供了机会。

但是，在这一联系究竟应当采取何种形式的问题上，美国政府内部有着分歧。一方面，凯南等人不赞成同西欧国家缔结军事协定，认为只要在美国、加拿大和布约国家之间建立起一种哑铃式的联系即可。具体地说，他们主张，由美国总统发表一项类似门罗宣言的声明，宣布对西欧国家的进攻就是对美国的侵略，以此保护西欧的安全。另一方面，在杜鲁门、马歇尔等人看来，这一建议固然可以使美国进退自如，但不会使严重恐苏的西欧国家感到满足；而且，美国单方面的许诺只会助长西欧国家在防务上的依赖性，使美国背上更沉的包袱。为此，他们主张，在“自助和互援”的原则下，由美国和西欧国家缔结共同防务协定。然而，他们认为，布约不符合美国需要，因为其范围太窄，义务太宽。所谓范围太窄，是指布约不包括对“大西洋安全”不可缺少的一些国家和地区，包括北欧的格陵兰、冰岛与挪威以及西欧的德国和意大利。在轰炸机缺乏洲际飞行能力、空中加油技术又不过关的情况下，只有在北欧获得了一些“垫脚石”之后，美国才能对西欧提供有效的支援。同时，德意等国的最终加入对加强西欧的军事能力具有重要意义。所谓义务太宽，一是指布约除了规定共同防务外，还涉及经济、社会和文化等方面的合作，从而有可能冲淡它的军事意义；二是指布约规定必须向受攻击的盟国提供“能力所及的一切军事的或者其他的援助”，这会使美国“自动卷入”欧洲战争，而不能依据实际形势和美国的利益决定应当采取的行动。

经过反复考虑，杜鲁门政府确定了一项可称为大西洋联盟的政策，即由北大西洋西岸的美国、加拿大和东岸的西欧国家缔结一项避免了布约固有弱点的“区域性集体防务协定”（实际上就是同盟条约）。为此，它推动参院于1948年6月通过了关于美国对外政策的《范登堡决议》。这一文件规定，鼓励“逐渐发展单独或集体自卫的区域性和其他集体协定”；“在持续与有效的自助和互援的基础上，以及在涉及美国国家安全的情况下，美国可以通过宪法程序，参加这些区域性和其他集体协定”。^[50]这一决议为实行大西洋联盟政策清除了法律障碍。1948年7月6日，美、加和布约国家在华盛顿就建立北大西洋联盟一事开始了正式的会谈。在美国须对西欧承担的军事义务的问题上，以及是否应当吸收意、土、希等国的问题上，美国和其他与会国间最初出现了颇多争论。直到1949年3月，会议才正式公布了它制定的盟约全文。当时，在美国的说服下，丹麦、挪威、冰岛、葡萄牙和意大利等五国已先后决定加入北约，并得到了美、加和布约国家的认可。

1949年4月4日，以上12国的外长在华盛顿举行了《北大西洋公约》签字仪式。该约于同年8月24日起生效，实际是无限期的。它包括简短序言和14条条款。其中规定，缔约国应“以不断的和有效的自助及互助方法，维持并发展其单独及集体抵抗武装攻击之能力”（第三条）；“缔约国中任何一国领土之完整、政治独立或安全遭受威胁”时，“各缔约国应共同协商”（第四条）；缔约国“应单独并会同其他缔约国采取视为必要之行动，包括武力之使用，协助被攻击之一国或数国以恢复并维持北大西洋区域之安全”（第五条）。^[51]

同年9月，签署北约的各国外长在华盛顿举行会议，决定了北约组织的机构组成，包括：（1）理事会：北约最高权力机构，由各成员国外交部长组成；（2）防务委员会：由参加军事一体化系统的成员国国防部长组成，负责制订统一的防务计划；（3）军事委员会：隶属防务委员会，系北约最高军事指挥机构，由参加军事一体化系统的成员国总参谋长组成，负责就北约防务问题向部长理事会和防务委员会提出建议，并对下属各主要战区司令部实施领导。

北大西洋公约的缔结和北约组织的建立，在战后国际关系史上和美国对外政策史上都具有重要影响。就国际关系来说，第一，北约标志着战后长期对峙的两大集团之一——以美国为首的西方集团——的核心的形成，加剧了美苏之间的冷战，加深了东西方之间的对立。第二，北约为美国提供了遏制苏联的重要工具。它使美国得以在欧洲大陆组成一条对付苏联的弧形战线，加强了美国在欧洲的战略地位。第三，北约奠定了战后美欧关系的基础。一方面，美国和西欧国家相互依赖、长期合作；另一方面，北约组织内部又始终贯穿着它们间的控制和反控制的斗争，以及有关战略、权利和义务的争执。第四，就美国对外政策来说，正像杜鲁门所声称的那样，北约是“美国有史以来第一次在和平时期对一个联盟承担义务”，^[52]特别是标志着美国在和平时期对欧洲实施的孤立主义政策的结束。