恐怖主义与武器扩散问题

一、恐怖主义与武器扩散问题

（一）国际恐怖主义的特征与起因

国际恐怖主义活动是当今国际社会中最让人头痛的一个问题。这些恐怖分子，或出于获取钱财，或出于种族歧视，或出于宗教复仇，或出于政治对抗，他们甘愿拿生命去冒险，制造惨痛的死亡事件，采取包括劫持、暗杀、绑架、爆炸、偷袭等手段，使各国防不胜防。

另一方面，一种潜在的然而更令人担忧的对国际安全的破坏形式是武器扩散问题，尤其是大规模毁灭性武器的扩散，它们在给国际及地区和平与稳定带来极大威胁的同时，还破坏了国际安全机制，从而给国际社会造成长期而深远的消极影响。

广义地说，恐怖主义是为了改变某一政治进程和达到某些政治目标而对个人、集团采取的一种极端的行动。国际恐怖主义是指国际社会中某些组织和个人采取绑架、暗杀、爆炸、空中劫持、扣押人质等恐怖手段，企求实现其政治目标或某项具体要求的主张和行动。国际恐怖主义与刑事犯罪的国际恐怖活动两者所采用的手段和造成的社会危害大同小异，但一般说前者具有政治色彩，故又被称为政治恐怖主义。通常人们认为，极端的意识形态、残酷的暴力手段、特定的政治目的是恐怖主义行动的三大特征。据此，政治恐怖主义又可分为四大类型：（1）国家政治恐怖主义，这类恐怖主义活动或多或少地受到某国政府直接或间接的支持；（2）极端政治恐怖主义，主要指极“左”派和极右派的政治恐怖主义，这类恐怖主义活动在极端意识形态的左右下，往往采取暴力的手段对待意识形态上的持不同意见者；（3）民族主义的政治恐怖主义，主要是指为实现民族独立、自治权利或因为种族歧视和种族矛盾而引起的恐怖主义；（4）种族宗教政治恐怖主义，这类恐怖主义往往带有狂热的宗教信仰，或者抱着强烈的种族歧视情绪，或者因为种族上的矛盾激化，而采取极端暴力的手段。当然，有的恐怖主义组织兼及几种性质，如宗教和民族的政治恐怖主义是常常混合和纠缠在一起的。图8-1描述了1977—1996年的国际恐怖主义活动的状况。

图8-1　1977—1996年的国际恐怖主义活动

国际政治中到处可以找到恐怖主义肆虐的痕迹，可以毫不夸张地说，恐怖主义活动已成为“20世纪和21世纪的政治瘟疫”，成为“一场无休止的地下世界大战”。对各国国内秩序和国家间秩序的破坏极为严重。20世纪60年代以来，国际恐怖主义活动日益频繁，在西欧、中东、拉丁美洲和南亚等地区蔓延。尤其是70—80年代，恐怖活动曾猖獗一时。

从恐怖主义发生的地区范围看，20世纪80年代以前西欧各国是国际恐怖主义事件的高发地区，而到90年代以后，恐怖主义则在全球范围内展开活动。1968—1980年，全球范围的国际恐怖主义事件共发生6714起，受害人数以万计，并引发不少政治和外交危机，其中西欧地区就有2206起，占329%。80年代，恐怖活动越来越猖獗，高发地区转向中东，1988年发生的456起国际恐怖事件中，有213起发生在中东地区，占36%。20世纪90年代以来，由于各国加强了反恐怖主义的斗争，恐怖主义事件先是有所下降，但很快又有所抬头，活动范围进一步扩大，手段更为先进、也更为残酷。近年来的主要事件有：1993年美国纽约世界贸易中心爆炸案；1995年3月东京地铁毒气事件，12人死亡，5000余人中毒；1995年4月美国俄克拉何马城联邦政府大厦爆炸案，168人死亡；1995年11月以色列总理拉宾被犹太极端分子刺杀；1998年8月美国驻肯尼亚、坦桑尼亚使馆被炸，死257人，伤5000人。国际恐怖袭击达到登峰造极地步的首推2001年发生在美国的“9·11”事件，袭击造成数千人死亡，美国经济实力的象征——世贸双楼被撞毁，美国军事指挥中枢——五角大楼部分被撞毁。据估算，曼哈顿地区和有关行业损失为600亿美元，若包括世贸中心重建等费用，总数超过1000亿美元。“9·11”恐怖袭击的后遗症，将给美国和世界造成长期的巨大影响。随后欧洲也遭到了恐怖袭击，2008年孟买又遭到恐怖袭击，被称为印度“9·11”事件。

概括起来，当代恐怖主义的特点有以下几点：

第一，恐怖主义活动不受国界的限制。恐怖主义分子常来自不同的国家，为着同一目标（可能为自己的国家，或为超国界的某种事业）实施恐怖主义行动。恐怖主义故而又称为“无国界战争”、“地下世界战争”。就如法国前总理希拉克在1986年联合国大会上说：“恐怖主义已经成为没有边界的、往往是阵线不明的战争所经常采用的有力武器。”恐怖主义的跨国界活动，客观上给各国打击恐怖主义行动造成巨大的困难。

第二，恐怖主义常用的手段是极为残酷的。恐怖主义的性质决定其不会采取非暴力政治斗争的形式，但是其行动与公开的武装斗争又有不同。恐怖主义活动几乎都是使用暴力手段，攻击重点是人的肉体，以致不择手段，极端残酷，动辄就是绑架、爆炸、纵火、暗杀，恐怖行动遍及海、陆、空。

第三，恐怖主义活动大多数都没有固定的侵犯对象。恐怖分子为了达到政治目的，经常绑架与其无关的教授、神甫、外国人、外交官，劫持民航客机，或攻击住宅、银行、外交代表机构、武器库、航空港等，不少普通老百姓成了无辜的牺牲者。一般来说，恐怖行动往往针对软目标，即针对那些还没有显要到需要加以保护的个人和设施，使其行动让人防不胜防，有时也针对具有重大政治价值和新闻价值的个人和设施，以要挟相关的政府和机构。

第四，恐怖主义组织相互之间具有一定的国际协调能力。来自不同国家的恐怖分子有时联合作案，利用发达的通讯设施相互协调。他们还试图建立国际恐怖主义联盟，以协调相互之间的活动，在资金、人员、武器、情报等方面进行合作。

第五，恐怖主义者一般都装备有高技术的作案工具。新技术革命为恐怖分子提供了十分便利的条件，现代化的交通、通讯手段和各种具有极大杀伤力和破坏力的新式武器经常为恐怖主义分子所利用，增加了其恐怖威力。与正规军相比，由于其隐蔽作案的特点，居无定所，对社会的危害更大。现在人们日益担忧的是，计算机黑客、生化武器甚至小型核装置等新形式的恐怖活动手段，可能成为21世纪的主要威胁之一。

第六，恐怖主义活动有国家背景。当代恐怖主义受到一些政府直接或间接支持，这一支持包括提供金钱、外交设施、护照、庇护、专家、训练营地、武器、爆炸物以及为其辩解的意识形态。另外，大众传媒以耸人听闻的手段报道恐怖主义事件，被恐怖主义分子用来扩散轰动效应，提高了它们对政府或其他机构、个人进行讹诈和要挟的筹码。这样，新闻媒体无意中成了使恐怖主义广为传播的重要环节。

引人注目的是，在一些地区，冲突和恐怖活动的界限日渐模糊，许多冲突与恐怖活动纠缠在一起，已逐渐成为恐怖主义的一大特征。例如在车臣发生的冲突就是一个典型的例子。

目前，世界上恐怖主义组织有1000多个，而有影响的就有240多个，尤以发动“9·11”恐怖袭击的基地组织影响最大。这些恐怖组织作案动机有的出于政治目的，更多的出于宗教和种族仇视。他们一般把恐怖目标选定在闹市区或重要建筑物，不计后果，不择手段，危害性极大。

进入冷战后时期以来，恐怖主义活动的形式和性质正在悄然发生重大变化，政治目的有所淡化，掺杂了更多的种族和宗教因素，目标选择从政敌更多地转向无辜平民及大型民用建筑、设施，手段更残忍。这类恐怖活动最难对付，也最难解决。恐怖主义活动也与人口过多、粮食短缺和环境破坏紧密相连。世界上南北发展的不平衡和有关国家内部社会经济发展的不平衡，特别是冷战结束后世界和地区力量对比严重失衡，局部地区冲突加剧，民族、种族、宗教矛盾上升，这些都是恐怖主义活动加剧的重要原因。

（二）国际恐怖主义的发展和表现

如今，国际恐怖主义活动的形式多种多样，组织类型和动机不一。从组织类型看，有单一诉求型，民族主义、分离主义（种族民族主义）型，宗教（原教旨主义）型，宗教（狂热教派）型，“左翼”（“社会革命组织”）型，右翼型，跨国网络型以及个人单独作案、个人神秘作案型等。而恐怖主义活动的表现动机又各有不同（如表8-1所示）。

20世纪90年代以来，无论在国内还是在国际上，一些恐怖主义势力更为加强了，已变成一种与其他有组织的跨国犯罪（如非法贩卖武器和毒品走私等）勾结在一起的暴力行为。同时，恐怖主义造成的死亡率越来越高，在恐怖活动的策划者和执行者中，出于强烈的原教旨主义信仰的人也越来越多。

表8-1　恐怖主义活动的动机

另外，从20世纪60年代末开始，各恐怖主义组织就倾向于在国外动员人力和物力。这样，恐怖主义借以实现跨国性的扩展方向，重新组织秘密武器团伙的活动分子，发展跨国网络，临时招募的属于某一秘密团体外围组织的活动分子越来越多。另外，交通运输和大众通讯措施的发展，以及各恐怖主义组织装备的先进性，都为恐怖主义形成当前的规模提供了方便。而且，恐怖主义的跨国化，同样也使一些国家为具体的地缘战略利益而支持小型恐怖主义武装组织提供了方便。最后，在争取物质力量上，恐怖主义组织还与贩毒黑社会加强勾结。一方面，恐怖主义和其他严重犯罪方式的目标之间有着共同性，这促成了两者的相互勾结，尽管他们追求的最终目的似乎不同甚至相反；另一方面，麻醉品的非法交易能够轻而易举地给恐怖主义组织和它们的支持者带来巨额资金，这对继续进行暴力活动和维持秘密组织机构是很必要的。

除了与带有种族主义性质的冲突相结合的恐怖主义活动，近些年来，在国际范围内，由宗教极端势力促成的暴力有了很大的发展，这也是当代恐怖主义活动的一个重要现象。这种恐怖主义活动的增长不只是存在于伊斯兰教世界中，还体现在一些犹太教和基督教的原教旨主义派别中。因此，就像有的人所指出的，我们也许是进入了恐怖主义新时代，这是一个宗教狂热、分散化的组织结构形式、疯狂地使用破坏性装置结合在一起的恐怖主义新时代。

同时，恐怖主义活动的性质正在发生着变化。新一代恐怖分子与传统恐怖分子相比较，一般具有宗教性质、财政上自给、高技术手段、倾向于滥杀无辜的暴力行为、全球网络等新特点。另外，除了像传统恐怖主义者那样经常使用绑架和爆炸等惯用的手段外，当代恐怖主义活动还有一个新的趋势，就是对大批人员或一国的基础设施进行高技术袭击的可能性剧增，这就是所谓“超级恐怖主义”的形式，亦即利用先进的技术手段实施暴力行为，造成对人口和公共及私人支持网络的巨大破坏，包括故意破坏军事、经济及应急系统的有组织的电脑犯罪行为。

恐怖主义的巨大破坏性促使国际社会不断去探寻采取有效措施来抑制恐怖主义的发展，制止和预防恐怖主义的蔓延。从国际上看，目前生效的多边反恐怖主义条约共11项，同时正就另外2项条约进行谈判。1972年11月18日，联合国大会通过了第3034号决议，成立由35国代表组成的国际恐怖主义问题特设委员会，负责研究制裁恐怖主义活动的措施。1973年联合国大会通过了《关于防止和惩处侵害应受保护人员包括外交代表的罪行的公约》，1979年又通过了《反对劫持人质国际公约》。国际民用航空组织为制止劫持飞机等活动，也分别于1963、1970、1971年通过了《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》（简称“东京公约”）、《关于制止非法劫持航空器的公约》（简称“海牙公约”）、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（简称“蒙特利尔公约”）。还有一些区域性组织也制定了反恐怖条约，如1971年《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》、1977年《欧洲镇压恐怖主义公约》等。中国政府分别加入了联合国和国际民航组织通过的上述公约，并一贯反对和谴责一切形式的恐怖主义，反对以恐怖手段进行政治斗争。

国际恐怖主义活动严重威胁着国际社会的安全和秩序，许多国家纷纷采取对策，先后颁布了反恐怖主义的法律，建立了反恐怖部队，并加强国际间的合作。面对超级恐怖主义威胁，各国政府纷纷研究对策，并加紧合作。这些措施包括：要求政府更多的干预，但必须先以更严格的规范手段防止执法机构滥用权力；打击恐怖活动还需要公共和私人部门的合作，加强公众防范意识；改组情报机构，加强对情报收集分析和各国之间的协同反应能力；还可以利用军事设施介入反对恐怖活动。

在今天的国际社会中，恐怖主义活动已经成为各国国内安全和国际安全的一个重要威胁来源，也成为当代危机管理的一个重要课题。在现实的政治环境下，完全杜绝恐怖主义活动几乎是不可能的事情。杜绝恐怖主义活动，不是简单的使用国家暴力机器（武装力量），对一切形式的恐怖活动宣战就可以解决的。对恐怖活动实施武力打击，扰乱恐怖组织的领导和联络网，各国并无多大的争议，但是在具体的实施过程中，则可能碰到许多难题，包括这样做会导致侵犯国家主权、可能发生错误、激发进一步的报复行动等。恐怖主义活动有着多种多样的历史原因，如宗教和民族纠纷，种族仇恨和敌对情绪，也有许多新的因素，如国内秩序的崩溃，贫富分化的加剧，等级歧视等。要彻底地根除恐怖主义活动，必须从对这些问题的管理和治理入手，而要做到完全消除恐怖主义活动的这些根源，国际社会还有许多的工作要做。

（三）常规武器与大规模毁灭性武器的扩散

武器扩散，包括常规武器与大规模毁灭性武器的扩散，一直是国际社会的一个头疼问题，尤其是大规模毁灭性武器的扩散，更是对当前的国际安全造成巨大的威胁。与大规模毁灭性武器的扩散相比，常规武器系统或常规武器系统技术材料的扩散是一个容易被忽视的问题，然而它们却是地区不稳定的重要原因之一。事实上，对常规武器的审议应看作是走向严格意义上的裁军的一个决定性的进步。

冷战期间，两大阵营之间的武器扩散受到抑制，但是在两大阵营内部，情况就不一样了。拿弹道导弹来说，弹道导弹的扩散一直在两大阵营的内部进行，这也是常规武器扩散中面临的最严重问题。美国和苏联为了争夺势力范围，保持各自阵营在竞争中的优势地位，纷纷向一些战略上重要的国家或地区转售武器，例如早在20世纪50、60年代，美国曾向韩国和中国台湾转让过短程导弹，法国曾向以色列转让过导弹原型；在70年代，苏联又向中东的一些“兄弟国家”转让过“飞毛腿”和“蛙”式导弹。海湾战争中，“飞毛腿”导弹和“爱国者”导弹的较量，向国际社会展示了这种武器扩散对地区安全带来的巨大影响。

再有就是“地区性”扩散问题。大部分高技术常规武器的扩散集中在几个确定的地区，如中东和海湾地区、南亚乃至朝鲜半岛等，这些地区也是当代国际社会中重要的冲突或潜在冲突地带，武器在这一地区的扩散，可能加剧该地区的危机和冲突的烈度，这是极为令人担忧的问题。像中东的许多国家历来是武器采购的大户，也是国际武器销售商争夺的重要市场。值得一提的是，近年来，美国借口朝鲜发射导弹一事极力在东亚地区兜售导弹技术，鼓吹与日本、韩国、中国台湾地区等合作开发战区导弹防御系统（TMD），以维持东北亚地区的军事平衡。美国的这种行为必将引起东亚新一轮的军备竞赛，给防止导弹技术扩散带来威胁，也为东亚的和平和安定蒙上一层阴影。

相对于常规武器扩散而言，大规模毁灭性武器的扩散问题在冷战结束后更加引人注目。“大规模毁灭性武器”（WMD）主要就是指“ABC武器”，亦即原子武器（Atomic Weapon），细菌武器（Bacteriological Weapon）或生物武器（Biological Weapon）以及化学武器（Chemical Weapon）的简称。

而在大规模毁灭性武器的扩散中，又以核扩散更加引人关注。核扩散，更准确的说法是核武器扩散，具有两种基本形式：一是纵向扩散，或称垂直扩散，即核武器国家的核武库在规模上的扩大、质量上的提高和品种上的增加；二是指横向扩散，或称水平扩散，即无核武器国家通过研制或购买拥有了核武器，也就是核军备竞赛。对于今天的世界来说，核武器在无核国家之间的水平扩散，可能比核武器的垂直扩散更加让人感到忧虑。

多年来，国际社会一直努力缔结一项禁止核武器扩散的国际条约，至今已经取得了一些重要成果。1968年6月，联大通过了《不扩散核武器条约》的草案，并于1995年5月11日无限期延长。《不扩散核武器条约》（又称“防止核扩散条约”，NPT）是迄今为止唯一的有关防止核扩散的国际条约。其宗旨是防止核扩散，推动核裁军和促进和平利用核能的国家合作。这项条约尽管还存在许多问题，但是它对防止核武器在无核国家之间的扩散，鼓励和平利用原子能方面所做出的贡献，是值得我们予以充分肯定的。

除防止核武器的水平扩散之外，对核武器的拥有国加以约束，以防止核技术向纵深方向发展，也是防扩散面临的一个重要问题。这项工作主要是在有核武器国家之间进行。在激烈对抗的冷战时代，美苏之间在核武器的垂直扩散上，一直是对国际安全的重大威胁，国际社会在核武器垂直扩散的管理上，并没有取得多少实质性的重大进展。冷战结束以后，随着美苏对抗的消失，为国际社会在防止核武器的垂直扩散上的积极进展，提供了很好的机遇，这个领域的防扩散近年来取得了一些实质性的成果。1996年9月，第50届联合国大会通过了《全面禁止核试验条约》（CTBT），这是国际社会制止核技术纵向发展所取得的伟大成就。由于该条约禁止一切核爆炸，因而有利于限制核武器的发展和质量的改进，有助于推动全面核裁军的进程。但是，条约的生效和执行仍然面临着诸多挑战。1997年，国际防止核扩散谈判的重点目标转向了谈判签署《停止生产武器用裂变材料公约》上，这些都是当今防止核武器扩散领域的一些积极的动向。

与核武器扩散相比，生物、化学武器的扩散较不引人注意，但是它们也是当今国际社会中武器扩散领域的不可忽视的重要问题。生物武器是指由细菌、病毒、衣原体、真菌等致病微生物以及生物毒素和昆虫媒体等组成的生物战剂及其施放装置。化学武器是装有化学毒剂的炮弹、航弹、火箭弹、导弹弹头、手榴弹、地雷、飞机布洒器及其他容器的总称。这类武器的扩散及其在冲突和战争中的使用，与核武器一样，是极为残酷和非人道的。在两伊战争中，伊拉克共对伊朗使用化学武器249次，造成45743人中毒伤亡。其中最大的一次是1988年3月16日到18日，伊拉克用轰炸机投掷神经性毒剂、芥子气、氰化物毒剂弹，造成5000人死亡。新千年伊始，车臣武装在格罗兹尼使用了化学武器。而且令人担忧的是，这类武器可能会扩散到极端的暴力组织和恐怖主义组织中去，从而为这类武器的管理添加了新的难度。目前，国际社会对这类武器扩散的管理，已经取得了一些积极的成效。1997年4月29日，《禁止化学武器条约》（CWC）正式生效。该条约是销毁和禁止一整类大规模杀伤性武器的第一个多边裁军协定，是迄今为止国际社会在这一防扩散领域所取得的最重大的成就。另外，1997年1月，国际社会还对《禁止生物武器公约》进行了审议，以强化对该公约的执行。

与此同时，国际社会对目前世界拥有的大约5亿件小型武器扩散问题也给予了关注，认为这是破坏冲突各方达成和平协议，影响和平进程，阻碍政治、经济和社会发展的一个因素。1997年12月3—4日，国际社会签署了《关于禁止使用、储存、生产和转让杀伤人员地雷及销毁此种武器的公约》。已故的英国戴安娜王妃的不懈协调，对这项公约的最终签署功不可没。