农民工市民化的转换成本与政府公共政策选择研究

农民工市民化的转换成本与政府公共政策选择研究

一、课题研究的目的和意义

一是探索具有中国特色的人口城市化理论。课题组基于中国城乡二元经济结构的现实背景，以人口城市化的成本模型为指导，从公共服务均等化的视角，通过构建农民工市民化的社会成本模型，探索农民工市民化的路径模式，促进了具有中国特色的人口城市化理论的探索与实践。

二是为中国农民工市民化的推进与管理提供决策依据。课题组通过对43个农民工聚集地城市的数据分析，测算了分地区、分类型农民工市民化的社会成本，并从制度关联的视角，设计了农民工市民化的系统性政策组合方案，为农民工市民化的推进与管理提供决策依据。

二、研究成果的主要内容、重要观点或对策建议

1.主要内容与重要观点

一是探讨农民工市民化的理论及其核心难题，界定农民工市民化的内涵。所谓农民工市民化是指农民工在职业上由农业转向非农产业，在身份上由农民转向城市市民，更重要的还是在生活方式、社会交往、思想理念等方面与城市逐步融合，从而实现一体化。然后在这个基础上，探讨了目前制约农民工市民化的各种难题：制度改革的障碍、个体素质的障碍、社会资本因素的障碍，指出农民工市民化的核心难题是消除这些障碍的社会成本问题，即需要在制度改革的过程中承担农民工市民化的社会成本。

二是农民工市民化的社会成本的测量。通过比较发展经济学中的人口城市化与中国农民工市民化，并借鉴人口城市化的成本模型，建立农民工市民化的社会成本模型：包括私人发展成本与公共发展成本。其中私人发展成本是指农民工向城市居民转换所必须付出的私人生活成本、智力成本、住房成本与社会保障成本;公共发展成本是指在农民工市民化过程中，为保障城镇健康协调发展所必需的城市内的基础设施、生态环境与公共管理等基本功能要素的投资成本。

然后以农民工聚集地的43个城市为样本城市，对农民工市民化的社会成本进行实证分析，测算了分地区、分类型的农民工市民化的社会成本：沿海地区第一代农民工市民化的社会成本大概是100 000元;沿海地区第二代农民工市民化的社会成本大概是85 000元;内陆城市第一代农民工市民化的社会成本大概是60 000元;内陆城市第二代农民工市民化的社会成本大概是50 000元。

三是社会成本、制度关联与农民工市民化的关系分析。从制度关联的视角，分析了目前政府由于担心无力承受农民工市民化的社会成本而延缓了制约农民工市民化的制度改革;并通过设计系统性的政策组合，在理论上探讨通过关联制度的改革为农民工市民化筹措所需要的资金：制度改革过程中农民工劳动创造的社会财富与土地的转让收益，从而打消政府对承担社会成本的担心，推动农民工市民化。

四是农民工市民化的社会成本分担机制与所需资金筹措的研究。通过分析理论上农民工市民化所需资金的来源，认为农民工市民化的社会成本实质上是由农民工自身承担的，但是由于制度改革的滞后，形式上需要由其他主体参与分担，从而形成以地方政府为主、中央政府为辅、农民工所在企业与农民工公共参与的社会成本分担机制。同时，依据理论上的资金来源，在实践中提出了四种筹措农民工市民化所需要资金的渠道。

第一种是各级政府的财政支出，通过合理平衡农民工工资、企业利润与政府税收，将来自于农民工劳动创造的社会财富的税收以财政支出的形式用于农民工市民化。第二种是土地的转让收益，包括了城镇的土地转让收益和农村土地的流转收益。第三种是农民工所在企业对农民工的各项支出，逐步抚平农民工因身份的区别所导致的就业机会、工资收入等的差异，提高农民工的工资收入并为他们办理基本的社会保险，避免农民工市民化的社会成本的进一步积累。第四种是农民工自身的工资收入，尤其是企业给予农民工正常待遇后，农民工需要将自身的部分工资收入也用于农民工市民化。

五是提出了农民工市民化的途径与方式。根据中国的具体国情以及农民工本身的细分特征、市民化所需资金的筹措等情况，分批逐步推动农民工市民化：提出先让城市第二代农民工市民化，然后是城市第一代农民工市民化，最后是乡镇企业农民工市民化，并给出了相应的财政预算，以打消政府的担心，实现农民工市民化的有序进行。

2.对策建议

农民工市民化的社会成本对中国政府是个巨大挑战，但正如课题组所分析的那样，农民工在城市沉淀的时间越长，其市民化的社会成本就越高，带给政府的压力也就越大。因此，政府需要顺应我国城市化的趋势，加快相关制度的改革，尽快推动农民工市民化。

农民工市民化是一个长期的过程，庞大的社会成本意味着政府只能根据农民工本身的细分特征逐步市民化，这就需要政府建立相应的市民化条件，分批逐步推动农民工市民化。同时，在整体性推进农民工市民化的同时，我们仍然需要充分利用已有政治、经济、社会条件和既有制度安排的合理成分，通过精心设计，在改革户籍制度、就业制度、社会保障制度和城乡土地制度的同时避免社会动荡，避免过激的利益格局调整，在社会、经济平稳发展的过程中实现农民工市民化。

由于中国需要非农化的农民的数量十分庞大，不可能全部都市民化，即使是非农化的农民，比如农村的乡镇企业的农民工，也会有相当部分只能是“离土不离乡，进厂不进城”，成为社会主义新农村的村民。因此，需要政府加快新农村建设，为农民工，尤其是第一代农民工的自愿返乡创造条件，尽可能减轻农民工聚集地城市政府压力。

三、研究成果的学术价值

由于中国经济体制转轨和城乡结构转型的特殊性，发展经济学的经典理论虽能描述工业化、城镇化进程中乡镇人口流动的一般规律，但不能涵盖中国农村剩余劳动力转移中从农民→农民工→城镇市民的特殊过程。因此以市民化为目标，以社会成本为逻辑主线，研究农民工市民化的社会成本与公共政策选择，有助于探索中国城镇化与农村剩余劳动力转移的特殊规律，具有重要的学术价值。

课题名称：农民工市民化的转换成本与政府公共政策选择研究

课题负责人：张国胜

所在单位：云南大学

主要参加人：梁双陆　谭　鑫　张　梦　汪秀亮

结项时间：2010年5月2日