政府促进边疆民族地区农民增收的政策选择

第四节　政府促进边疆民族地区农民增收的政策选择

在全球经济一体化和WTO《农业协议》框架下，政府促进边疆民族地区农民增收的政策，应着眼于增强人的发展能力，改善农业生产条件，提升农业市场竞争力，为农民、农业及农村经济的发展创造更多的市场机会。

作者（左三）到湖北仙桃考察杂交稻制种

一、WTO框架下农业保护规则

我国已于2001年加入WTO，由此，政府的相关农业政策必须充分考虑到WTO协议中有关农业条款。WTO协议中大部分条款都与农业有关，其中专门针对农业问题的有《农业协定》和《实施卫生与植物检疫措施协定》。WTO《农业协定》的主要内容包括：①市场准入，规定国内农产品市场如何向国外进口农产品开放的有关措施；②国内支持，规定政府如何减少对国内农业生产和流通进行补贴支持的措施；③出口竞争，规定如何减少农产品的出口补贴。

WTO《农业协定》所指的国内支持，是指政府通过各种国内政策，以农业和农民为扶持资助对象所进行的各种财政支出措施，包括对农产品的价格支持、对农业投入品的补贴、对农民的直接补贴，乃至政府用于农业科研推广培训、基础设施建设、扶贫、生态环境建设等方面的支出。

由于国内支持措施种类很多，不同措施的作用很不相同，因此，WTO《农业协定》采取了区别对待的办法，将所有国内支出措施，按照对生产和贸易影响的不同，划分为不同类别，并作出了不同规定，即人们通常所说的“绿箱政策”、“黄箱政策”和“蓝箱政策”。

“绿箱政策”是指那些对生产和贸易不产生扭曲或影响很小的措施，具体包括以下11个方面：政府的一般服务（包括诸如科学研究、病虫害防治、培训服务、推广和咨询服务、检验服务、营销和促销服务、基础设施服务等）、食物安全储备、国内食品援助、不挂钩收入支出（指不与实际的产量、价格等挂钩的补贴）、政府在收入保险方面的补贴、自然灾害救济、对生产者退休计划的结构调整资助、资源停用计划的结构调整资助、对结构调整提供的投资补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助等。协议同时对这些措施的实施规定了具体的执行条件。

WTO《农业协定》将那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策称之为“黄箱政策”，要求各成员国对其进行削减。“黄箱政策”主要包括：价格支持、营销贷款、按产品种植面积补贴、牲畜数量补贴、种子、肥料、灌溉等投入补贴、对贷款的补贴等。“蓝箱”政策措施是价格支持的特例，是指在实行价格补贴时，以农民控制生产数量为前提。“蓝箱”政策措施目前只有欧盟采用。

二、促进边疆民族地区农民增收的战略思路

针对边疆少数民族地区农业生态环境脆弱、农村贫困面大、程度较深、农村劳动力严重过剩、农村社会发育程度较低等的现实情况，我们认为，政府在促进这类区域农民收入增长中应该突出抓好两项工作，即：增强人的发展能力，创造更多的市场机会。

增强人的发展能力，意味着政府支农政策的重心要切实转移到以人为本的轨道上来，要通过大力发展农村教育和对农民进行从事非农产业的技能培训，增强农民在非农产业的就业能力，促使农村人口向山区外部转移，从而不断减轻山区生态压力。

创造更多的市场机会，意味着政府支农政策的重心要转向改善少数民族山区农业的生产条件、调整农业生产结构、降低农业的交易成本、提升农业的市场竞争力上来，从而使农业生产朝着发挥山区资源比较优势、参与区域分工的方向发展。

三、构建促进民族地区农民增收长效机制的对策措施

构建民族地区农民增收长效机制，要以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展的要求，既从农业本身寻找出路，又要从经济社会发展全局研究对策；既大力挖掘农业、农村内部增收潜力，又在农业、农村外部寻求增收渠道；既从当前实际出发，采取尽快见效的具体增收措施，又着眼于长远解决民族地区农民增收问题的治本之策。

（一）进一步完善增加西南少数民族地区农村人力资本投资政策

要贯彻落实以人为本的科学发展观，加强政府对民族地区农村教育的投入，不断改善农村办学条件，加强职业技能培训，提升教学质量，提高农民人均受教育年限，促进农民向非农产业的转移。

同时，要围绕区域比较优势，大力开展农民培训工作，不断提高农民从事农业的技术能力和经营能力，为建设现代农业、促进农民增收和建设新农村提供人才支撑和智力保障。

（二）进一步完善西南少数民族地区农村特色产业支撑政策

产业发展是农民增收的前提和基础。构建农民增收的产业支撑机制，就是要围绕民族地区资源禀赋优势，以推进农业结构调整为主线，以建立特色优势产业群为手段，以强化农业科技进步为保障，以提升农业参与市场分工和市场竞争力为核心，大力培育和壮大民族地区农村支柱产业，为农民增收奠定坚实基础。

（三）进一步完善西南少数民族地区农村市场调控政策

要进一步完善少数民族地区农村市场体系，积极培育农村资金、劳动力、土地等要素市场。要鼓励农民组建各种性质的营销互助组织，并在财政、税收、信贷等方面给予扶持，增加农民进入市场的组织化、产业化程度。

建立、健全农业保险机制，要采取政府补助、农民投保、企业参与的办法，为少数民族地区的农业生产和农业科技推广建立必要的风险保障屏障。

（四）进一步完善西南少数民族地区财政支农的政策保障机制

要不断完善政府对农民、农业、农村的投入机制，逐步提高财政支农力度，确保财政支农资金稳定增长，加大对少数民族地区农业基础设施投入，努力改善农业生产条件和农产品参与市场交易条件。

要在遵守WTO农业协议框架下，不断加大对农民进行直接补贴和间接补贴力度，帮助农民降低生产成本。

（五）构建西南少数民族地区城乡平等就业和分享公共服务政策

加快户籍制度改革，逐步剥离依附于户籍制度的各项不平等权利，消除农村劳动力向城市转移的体制性障碍，给予进城务工农民在住房、劳动保护、医疗卫生、子女上学等方面平等权利，构建城乡统一的开放有序的劳动力市场。

要进一步加强少数民族地区农村劳动力转移就业培训，继续增加财政投入，扩大“阳光工程”的覆盖范围，创新培训补贴机制，提高培训补贴标准，确保农民能够得到实惠。

（六）构建平抑西南少数民族地区城乡社会发展差距政策

要充分发挥政府调节宏观经济的功能，通过调整公共财政投入重点和国民收入分配格局，启动针对在经济上欠发达同时自然生态环境较为脆弱的少数民族地区及少数民族农村人口的收入分配调节机制，逐步缩小少数民族农村地区与城市地区及东部发达地区之间的经济社会发展差距。

要尽快建立针对少数民族贫困地区的农村社会保障制度，逐步建立和完善农村养老制度、农村基本救助制度，重点解决遭受自然灾害后的农村灾民的生活救助和对农村贫困人口的生活救助问题。

要加大对少数民族农村地区医疗卫生事业的投入，改革农村医疗卫生体制，建立健全功能适宜、服务方便的农村医疗卫生服务平台。建立包括合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费以及预防保健合同等多种制度，为少数民族农民提供有效的医疗服务。

千方百计促进农民增收，事关全局，意义重大，既是当前的紧迫任务，又是今后的长远目标，既是重大的经济问题，也是重大的政治问题。促进农民增收，既要立足当前，采取见效快的具体措施，更要着眼长远，寻求解决农民增收问题的治本之策，建立促进农民收入持续增长的长效机制。

构筑农民增收的长效机制，要把农业和农村内部文章做好做足，充分挖掘农业和农村内部增收潜力。要在保护和提高粮食生产能力的前提下，坚定不移地推进农业战略性结构调整，努力提高农产品的国内外市场竞争力；要积极发展农业产业化经营，切实增强龙头企业对农户的带动能力；要加快发展农村二三产业，壮大县域经济，推进乡镇企业结构调整和体制创新，大力发展农村个体私营经济。

构筑农民增收的长效机制，要在努力拓展农业和农村外部增收空间、统筹城乡就业上下工夫。必须正确看待和公正对待农民工，要建立机制维护农民工的合法权益，加快建立城乡统一劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度；要把农民工培训作为一件大事来抓、实事来办，要调动全社会的力量来参与农民职业技能培训，并在财政上加以支持。这是促进农民外出就业、稳定就业、长期增收的一项基础性工作，也是提高我国产业竞争力的客观要求。

构筑农民增收的长效机制，离不开国家的扶持。要进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，加强农业和农村基础设施建设，改善政府对农村的公共服务，推进“六小工程”建设，通过多种方式对农民实行直接补贴，把国家有关扶持政策向种粮农民、贫困人口和受灾群众倾斜。

构筑农民增收的长效机制，要充分调动农民自主创业和增收的积极性。增加农民收入，不仅要“多予、少取”，更要“放活”。要改变一切妨碍农民增收的思想观念，取消一切限制农民创业增收的政策规定，革除一切束缚农民增收的体制弊端。积极鼓励和引导工商资本、民间资本、外资投入农业开发，建立培养和造就农村能人的机制。

千方百计促进农民增收，构筑农民增收的长效机制，各地既要遵循政策的基本精神，又要从实际出发有所创新，把中央的政策不折不扣地落实到位，让农民真正、持久地得到实惠。

作者视察农业科技示范园

【注释】

(1)引自《国家“九五”计划纲要》。

(2)注：“卡夫丁峡谷”典故出自古罗马史。公元前321年，萨姆尼特人在古罗马卡夫丁城附近的卡夫丁峡谷击败了罗马军队，并迫使罗马战俘从峡谷中用长矛架起的形似城门的“牛轭”下通过，借以羞辱战败军队。后来，人们就以“卡夫丁峡谷”来比喻灾难性的历史经历，并且卡夫丁峡谷成为了“耻辱之谷”的代名词，并可以引申为人们在谋求发展时所遇到的极大的困难和挑战。

(3)［美］道格拉斯·C·诺思、托马斯：《西方世界的兴起——一种新世纪史》，北京，华夏出版社，1989年版，第1页。

(4)［美］道格拉斯·C·诺思、托马斯：《西方世界的兴起——一种新世纪史》，北京，华夏出版社，1989年版，第6页。

(5)［美］丹尼尔·W·布罗姆利，《经济利益与经济制度》，上海，上海三联书店，1996版，第17页。