开放年代的舆论介入

时间：2022-08-27 百科知识版权反馈

【摘要】：改革开放开创了舆论与外交互动的新局面。由于对外开放的需要，对外政策与全球战略在中国政治中的重要性进一步增强，几乎是与国内的政治经济改革同步进行，中国对外战略进行了调整与转型。从学习内容来看，新领导层正在以一种更加开放的态度观察世界，把中国的发展纳入国际视野进行考察。

第二节　开放年代的舆论介入

改革开放开创了舆论与外交互动的新局面。三十年来，验证性民意不断发育，其具体表现为：一是民意表达渠道的多样化——媒体专栏、社会团体与非政府组织的发育、网络意见、听证、民意调查均属于这方面的渠道资源；二是公共管理体制开始有意识地将民意反应纳入政策制定与公共行为评价流程，这在执政党的干部政绩考评机制、电子政务中的投诉处理、某些政策与改革方案确定前的民众征询方面均有明显的进步，现在包括“两会”与党代会前，有相当多的民意调查试图探知公众期待的施政议程，以用于影响最高决策；三是独立民意研究渠道的发育，包括零点研究咨询集团在内的来自民间与大学的民意调查机构获得了存在空间，并与媒体形成了较好合作，党政部门对于借助第三方独立民意调查机构发现民意真相的积极性上升，这些都使得民意表达与分析有了专业支持；四是在基层自治组织、基层人大代表和党内开始尝试性使用直接选举模式，探索使民意表达常规与稳定的体制化渠道。^[9]

在外交领域亦是如此。由于对外开放的需要，对外政策与全球战略在中国政治中的重要性进一步增强，几乎是与国内的政治经济改革同步进行，中国对外战略进行了调整与转型。^[10]可以说，在内外环境持续、深入、广泛变化的背景下，“实事求是”和“与时俱进”已经成为中国谋划内政外交的一个思维方式和重要原则。在对外政策领域，它主要表现为：面对新挑战采取新政策，通过心态、体制机能和方针政策的现代化调整来改变自己、融入世界。其带来的变化是深刻的，为公众舆论发挥作用提供了允准性条件。

一、外交决策的民主化

其一，中央外交决策运行机制的改变。从局限于权威的个人转向注重协商的集体，一些机构也开始恢复或新建，这种变化是渐进完成的，与改革开放大体上同步。

在第一代与第二代领导集体执政期间，外交部尽管是“百部之首”，地位重要，但是其任务主要是对国际形势和各国情况进行调查研究，及时掌握重大动向，为中央制定外交战略、方针、政策提供情况和建议，外交上的核心决策权力在中共中央政治局，由最高领袖负责。

随着信息化与全球化的不断发展，我国外交决策方式发生了变化。可以说，进入20世纪90年代后，中国的外交决策程序已经变得更加制度化、程序化和分权化，已经不再那么单纯依赖于某个领导人了，^[11]而是由中央领导集体负责。面对东南亚金融危机、中国驻南使馆被炸和中美南海撞机等诸多突发外交事件的考验，第三代领导集体充分发挥决策机制的作用，听取各方面的意见，审时度势，最终都化解了危机，做出了既符合中国利益又维护国际大局稳定的选择，受到了国际社会的高度赞誉。

其二，参与单位增加，角色、部门和利益的增多，使话语权和利益的争夺与妥协增多。

三十年来，介入外交政策咨询、制定、实施、评估和反馈的部门及人员越来越多。基于国内政治进步带来的外交决策民主化、专业化的要求，使得能够影响外交事务的部门不再单是外交部“一店独大”，各部委，包括军事委员会等都在强力介入。^[12]国家最高权力机构——全国人大，最高民意反映咨询机构——全国政协，最高司法和检察机构——最高人民法院和最高人民检察院都相继设立了外事委员会或涉外办公机关，参与国际交往和外交决策的机构显著增加。

专家、学者也开始以自己的知识与智慧介入外交政策评估、制定、实施与反馈的整个过程，并影响日隆。^[13]其形式之一是就事论事的建言献策，从2002年至2007年的近五年间，中共中央政治局共进行了43次集体学习。从学习内容来看，新领导层正在以一种更加开放的态度观察世界，把中国的发展纳入国际视野进行考察。世界经济形势、世界新军事变革、世界教育发展等议题，频繁成为集体学习的内容。在43次学习中，含有“世界”、“国际”、“国外”、“全球化”等字眼的题目约占40％。2003年11月24日，南京大学钱乘旦教授走进中南海，为中共中央政治局讲述《15世纪以来世界主要国家发展历史考察》。而据第22次集体学习的主讲人之一、中国人民大学教授黄卫平回忆，在讲课之前，胡锦涛总书记向他询问了有关中美、中欧贸易摩擦的问题；讲课结束后，温家宝总理与他探讨了人民币汇率的问题。在他讲解的过程中，每位政治局委员都认真地做笔记。^[14]

中国的思想库也得到迅速发展。在很多西方国家，尤其是美国，在制定政策和对外交流中，智库发挥了很大的影响力并承担着对外交流“平台”和“舆论领袖”的职能。国家的一些执政理念、政策主张有些来自智库；而在重大决策出台之前，政府通常首先征求智库意见，通过智库制造舆论。同时，智库在美国政府人事更迭中起到了一个“旋转门”的作用，如美国奥巴马政府组阁后，其政府要员不少来自美国智库的研究人员；而一些下台的共和党人则从政府进入智囊机构工作。

中国的智库建设起步较晚，据国家计委一位原高级顾问透露，中国领导人对智库的重视源自于当时宝钢初期决策的失误。事件发生后，当时中央在各部门网罗人才，组织他们不定期地到中南海去讨论研究，后来通过借调逐渐集聚在一起形成了研究机构，并最终发展成为现在的中央政策研究室和国务院发展研究中心等第一批初具现代智库意义的中央级政策咨询机构。到2004年1月，《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》在党的历史上第一次以中共中央的名义明确指出：“要使哲学社会科学界成为党和政府工作的‘思想库’和‘智囊团’。”2008年3月20日，中国国际经济交流中心在北京正式成立，这是一家由温家宝总理亲自批示，由国务院原副总理曾培炎担任理事长，汇集了中国政界、商界、学界力量，有5亿元人民币基金作为后盾的思想库。其目标是，要在中国的政治、经济、文化土壤中打造一个具有国际影响力的思想库。中国国际经济交流中心的诞生，标志着中国政府对思想库参与政府决策、保持思想的独立性和全球影响力拓展的强烈渴求。^[15]

智库的作用不可小觑。21世纪初，世界上出现了“中国威胁论”、“中国掠夺资源论”等很多说法，这些说法的出现很大程度上是由于西方国家对我们缺乏了解造成的。仅仅依靠政府层面的努力和官方的沟通，这些误解是很难消除的，因为西方社会对官方的宣传与公关有一种天生的抵触情绪和逆反心理。而作为民间政策研究机构的智库却可以通过发表研究报告、举行国际学术会议、到西方国家与西方学者直接交流等方式，让世界倾听和接受来自中国的声音。这种非官方的渠道，可以让国际社会更了解中国，愿意接受中国。^[16]

这既是对社会现实的确认，也是形势发展的要求。近二十年来，因为“政府对信息垄断的瓦解；政策问题日益复杂和技术化；政府规模和政府官员的信心危机；全球化和国家或非国家行为的增多；及时精确信息和‘正确时间用正确方式行事’的需求”^[17]等原因，为社会提供“思想观念”和“专业知识”的中国智库的类型、规模和数量都在迅速扩大。资料显示，中国的社会科学研究机构已形成五大系统，共有研究机构2500多个，专职研究人员3.5万，工作人员27万。这其中除了哲学、语言和文学等非决策信息研究的机构外，以政策研究为核心、以直接或间接服务政府为目的的“智库型”研究机构大概有2000个，数量甚至超过智库发展最发达的美国。^[18]当然，不可否认，中国智库的水平还普遍较低，在研究成果的科学性、独立性、实践性、实用性和可行性方面效果较差，存在很多弊端，如很多研究成果往往是时过境迁便束之高阁，没有时效性，没有时间概念，没有期限，甚至出现过时的研究报告；若不知道效果，智库的研究报告就只是一种论证。

同时，在地方分权和国际化两股力量的作用下，大大调动了地方政府甚至是民间单位对外交往的积极性和创造精神，尤其是以各省、直辖市、自治区为主的新生力量已经介入对外政策的制定。^[19]这是一种全球性的普遍现象。保罗·肯尼迪认为，全球化背景下，原本属于国家的权力发生了多向度的失散，出现了向上和向下的权威移交：部分权力向上转移到各种国际组织；部分权力向下则转移到各级地方政府，特别是在社会系统变得越来越复杂、变化越来越快的今天，许多决策需要有第一手的资料做基础，需要在第一时间内做出，而地方政府在这些方面的确比中央政府具有更大的优势。^[20]

地方政府介入外交的倾向在中国的沿海发达地区表现非常突出。实际上，在1989年政治风波之后，新一轮改革开放之所以能够展开与沿海省份的推动关系甚大——开放政策在经济方面给它们带来的超乎寻常的成功，使这些省份再加上一些关键部门为改革提供了关键性的政治支持。^[21]1989年政治风波之后，从早期开放政策中受益的沿海省份，希望重新启动改革开放进程，这种愿望与邓小平的想法不谋而合。邓小平认为，发展需要稳定，没有发展就没有稳定。然而，邓小平重新推动改革开放的努力，一开始并没有产生效果。当时的北京，关于姓社姓资的争论仍然压过了改革开放的声音。于是，1991年春节，邓小平来到上海，试图重新启动改革进程。在此期间，邓小平在私下谈话中鼓励上海大胆改革。^[22]接着，《解放日报》根据邓小平的谈话精神，接连刊登四篇文章，呼吁人们转变思想、加快改革步伐。^[23]然而，上海的新声音仍然未能带来明显的政策变化，这促使了邓小平次年的“南巡”。在考察海南、广东和福建期间，他再次强调加快改革开放的重要性。邓小平的呼吁得到了南方省份的热烈响应，并最终得到了来自中央的积极回应，于是我国开启了新一轮经济改革和对外开放的浪潮。

除了这种最宏观、最富战略意义的决策上的作用，各行政单位的“次中央外交”或“次国家政府的国际行为”在日常工作中也体现明显。比如，各级地方政府都依据自身特点，提出了各自的国际化发展战略，沿边各省纷纷打造与邻国的跨国产业协作系统；各级政府各尽所能地扩大出口、招商引资；各省、直辖市、自治区的外事办公室都充实了人员，拓展了工作职能，在本地领导和中央政府外交部门的双重指导下，处理本地区的政治性涉外事务。

应该说，所有这些变化都使得外交决策机制更加完备与合理，之前外交决策仅限于政治、安全和军事领域的情况大大改变，出现了经济界、地方政府、社会团体、民间人士甚至不同政治派别都可能影响外交决策的新变化。^[24]

二、外交思维与内涵的和平化

进入改革开放年代后，中国领导人和中国政府对国际形势和时代性质的基本判断发生了根本变化，中国外交思维与内涵由“革命与战争”转向“和平与发展”。主要包括：

其一，外交原则从“意识形态至上”转为“国家利益至上”，外交战略从封闭转为开放、从斗争为主转为合作为主、从单赢策略转为共赢策略、从被动应付转为主动参与、从注重传统安全转向传统安全与非传统安全并重。^[25]

与要求舆论一律的斗争外交不同，这种“不树敌”的和平外交需要也允许多元化的利益诉求与方方面面人员的参与。而环境生态、移民潮、金融危机、重大疾病传播以及包括毒品走私、跨国网络黑客、恐怖主义袭击、国际人口贩卖等跨国性有组织犯罪在内的非传统安全威胁的消除，不仅需要国际共识，更需要多边基础上的制度化国际合作。这些“让人民免受暴力威胁”的非传统安全观念，更加注重超越国家差异之上的社会和人的安全，以维持人类日常生活、价值和免于匮乏、天灾以及专制的迫害为最基本的内容和目的，从方方面面都对中国人的思维方式和外交政策理念产生了显著的影响。

长期以来，国际上流行着“中国好战”的观点，这种舆论的泛滥十分不利于中国外交活动的展开。究其原因，固然存在一些对华不友好者的恶意中伤，也是因为中国曾在“战争与和平”等问题上发表了一些引人怀疑的表述，如“打倒帝国主义和一切反动派”、“将世界革命进行到底”以及夸大国际阶级斗争的“帝国主义和无产阶级革命的时代”、“广大被压迫人民、被压迫民族起来反抗帝国主义和修正主义的斗争已成为时代主流”、“两大阶级的决战不可避免”等宣传口号。^[26]

改革开放以后，“反帝、反修、反霸”的口号已被摒弃，中国对世界的看法是“和平与发展是时代的主题”，中国的外交战略是“互信、互利、平等、协作”，中国外交最重要的考虑是：韬光养晦，抓住机遇，为国内经济发展与社会稳定创造良好的外部环境。在这种思路的指引下，中国的陆上边界，除了与印度的争端仍在协商之外，全部划定：通过1991年《中苏国界东段协定》、2004年《中俄国界东段的补充协定》和2008年《中俄国界线东段的补充叙述议定书及其附图》，全线勘定了中俄4500公里边界；与越南、老挝、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和哈萨克斯坦的边界也通过条约的形式全部划定。同时，面对海洋上的领土与资源争端，也采取了“搁置争议、共同开发”的原则，以维持和平的局面，发展与相关国家或地区联盟的关系。

其二，对外宣传从“输出革命”发展为“向世界说明中国”，以抓住难得的历史机遇，塑造良好的国家形象。

当代中国外交政策的重心不是在世界上担当重要角色，而是避免过度卷入国际事务削弱应对国内挑战的能力。^[27]也就是说，整个国家的大政方针是：先把自己的事情办好。与此相适应，对外宣传的定位从“输出革命”发展为“向世界说明中国”，努力塑造良好的国家形象，因为国家形象对一国发展和安全的影响开始比以往任何时候都更大、更快、更直接，文化软实力在综合国力竞争中的地位和作用也越来越突出。于是，中国的国际传播开始强调弘扬植根于中华民族优秀文化传统、以社会主义核心价值体系为引领、反映时代发展要求的文化软实力，以此来展示国家的亲和力，从而提升国家的影响力。在这方面，作为执行部门的国务院新闻办公室起到了相当重要和积极的推动作用。除了这些战略方向的改变，策略方面也开始吸纳西方先进的理念与做法。在应对“舆情危机”时，改变了以往被动抵制的方式，采用了积极疏导的新理念，从过去不愿让人知道改为更迅速让人知道。因为，每一项决策都可能产生多种舆情，要实现理想的宣传效果，“先声夺人”和“实事求是”都非常重要：坚持及时准确、公开透明、正确引导的原则，主动地、以最快速度对国内外媒体进行信息通报，提高舆论引导能力，营造正面舆论强势，掌握话语权，赢得主动权；准确而清楚地发布信息，对政策进行解释，也可以避免外界因为不了解情况和带有某些偏见而歪曲事实——简言之，就是掌握树立国家形象的话语权。在客观上，这些变化为国内公众对外交信息的掌握提供了机会与可能。

三、民意的外交功能受到重视

在中国外交思想发生变化及其他允准性条件下，“民意”的重要性不断放大，决策层越来越认识到重大外交战略没有人民的支持与参与不可能成功，外交决策越来越重视民意。

（一）外交决策者的肯定

1979年2月，邓小平在会见印度外长瓦杰帕伊时说，要中国人民承认“麦克马洪线”可办不到，“你们有人民感情问题，我们也有人民感情问题，只能是你们让一点，我们让一点，采取‘一揽子解决’的办法，才有可能各自说服自己的人民。”^[28]1982年9月底，邓小平在和撒切尔夫人就香港问题举行会谈时说：“我们等待了三十二年，再加上十五年，就是四十七年，我们是在人民充分信赖的基础上才能如此长期等待的。如果十五年后还不收回，人民就没有理由信任我们。任何中国政府都应该下野，自动退出历史舞台，没有别的选择。”^[29]1989年10月31日会见尼克松时，邓小平说：“结束过去，美国应该采取主动……要中国来乞求，办不到。哪怕拖一百年，中国人也不会乞求取消制裁。如果中国不自立，中国就站不住，国格没有了，关系太大了。中国任何一个领导人在这个问题上犯了错误都会垮台的，中国人民不会原谅的。这是我讲的真话。”^[30]

进入20世纪90年代后，中国外交的决策者们更加充分地认识到人民的重要性，也更加注意民间的情绪表达，并逐渐形成了“外交为民、以民为本”的思想。^[31]

1991年11月5日，自1989年中止与中国高层接触与互访以后，美国国务卿贝克首次访华。在会谈中，觉得自己访华本身就已经“装满了中国的篮子”的贝克对钱其琛说，现在需要中国给他的“篮子”里装满东西，让他带回去。并且，在11月15日的单独会谈中，他反复强调，现在最关键的问题是访问结束后如何向新闻界介绍情况，以显示访问成果。钱其琛对他说，对此可以理解，但是，如果中方没有获得成果，在国内同样也会产生强烈反响。^[32]这种对国内舆论的强调，既是外交斗争的手段，也是真实情况的表达。

2000年5月26日，钱其琛在演讲中表示：现在的整个信息是开放的，所以对外事务的社会性增加了，也扩大了。也就是说在信息时代，客观上人人都可参与，外交的事情和内政交叉在一起。任何事件发生以后第一时间内，公众都能够得到大量的有关信息。所以做研究工作、外交工作的同志，如果反应迟钝，就很可能会陷入被动。所以我们做出各种判断、反应时，不仅要考虑到国外的反应，也要考虑到国内的反应。换句话讲，我们的外交行动也要能够得到国内广大公众的支持。不仅仅要考虑能否在国际上得分，而且也要考虑是否能在国内得分。当然外交是国家的行为，有许多暂时不能公开的内部活动需要保密。但是能公开的就必须让人了解。现在有人提问时，我们经常回答说无可奉告。这也是个办法，但从根本上来讲，现在只讲“无可奉告”不能解决问题了。^[33]这明确地表达了中央的态度：不重视公众，外交会陷入被动。

2004年12月27日，时任外交部长李肇星为《中国青年报》撰文称：中国外交是全中国人民的外交，相应的，中国外交可以从人民的智慧和爱国热情中汲取营养，争取支持。时任外交部副部长王毅也曾在接受记者采访时表示，中国的外交需要民众的支持和媒体的理解，外交部将更进一步接近媒体，注重各界的观点。^[34]2007年5月20日，在外交部的公众开放日上，外交部长杨洁篪说，外交为民是重要的理念。他表示，外交为民就是外交为人民服务，这包括两层含义：第一，外交为人民的根本利益服务，为经济建设服务；第二，人民是外交的基石和后盾。^[35]

（二）外交工作的“去神秘化”

在时代要求和思想转变的指引下，外交系统去神秘化的亲民工作也在展开。一则党和政府最高领导人对民生高度重视并直接过问，外交部门没有理由不把“民本”放在工作的首要位置，没有理由不提出“让外交褪去‘神秘色彩’、让公众有更大的知情权”的口号。^[36]正如外交部副部长武大伟所说：“外交工作和其他各条战线的工作一样，体现着国家的利益，反映着13亿中国人民的时代要求。没有社会各界和人民群众的广泛理解和支持，就不会有真正意义上的外交。正是出于‘以人为本’、‘执政为民’的理念，外交部近年来加大了与社会各界和人民群众的沟通，尽最大努力提高我们工作的社会透明度。”^[37]二则国际社会互动频度的急剧加大，外交内容的无限延伸，使得外交不再神秘莫测，外国的理念、人物和商品已经成了日常生活中经常能够碰见的东西，国际事务与国内生活的互动开始日益密切。在此情况下，谨小慎微不如未雨绸缪，所以应加大公众对外交的理解。另外，如果民众不理解政府的外交决策，外交工作就缺少了国内舆论的支持，开展起来就比较被动。

于是，尽管仍有内幕操作、圈子决定的特点，外交圈内的封闭运行色彩仍然很浓，但中国外交在不断走近公众、贴近百姓，加大工作的透明度。可以说，中国外交工作的新天平，正在向民间倾斜。

1.设立公共外交处，开展公共外交活动

2004年3月19日，外交部设立公共外交处，帮助国内公众了解国际形势和中国对外政策，这是外交部增进民众对外交工作的理解和支持的重要举措。时任外交部长助理沈国放认为，公共外交的根本目的在于“通过外交部门与公众之间互动的加强，来引导公众，争取公众对本国外交政策的理解与支持。”

1998年7月外交部建立新闻网站，并两次改版。新网站形象现代、清新，结构布局更合理，内容进一步丰富，包括“外交部”、“外交政策”、“双边关系”、“背景资料”、“服务项目”五大栏目，动态和静态信息共计500多万字。从2004年1月1日起两个月间，外交部中文主站群访问量已经达到5400多万人次。

作为中国外交部开展公共外交的一个窗口，新网站具有较强的交互性，更强调为公众服务，增设了嘉宾访谈、即时评论和邮件订阅等功能，并不时邀请中国外交界人士就中国外交和国际问题与公众进行网上对话，请公众对中国的外交政策发表评论，从而增加了普通公众参与中国外交的机会。

2.外交官员主动接近网络，让民众了解外交

2003年12月23日下午，时任外交部长李肇星通过外交部网站“中国外交论坛”及新华网“发展论坛”与公众进行在线交流。两万多名公众参与了交流，共提出近2000个问题，李肇星就其中具有代表性的近40个问题进行了解答，全面介绍了2003年中国的外交工作。他表示，网上许多关于外交的观点是很有价值的，“外交官也是人民的一部分，中国政府的观点从民间言论中汲取丰富的营养，又反过来为人民和国家的利益服务”，“政府决策应当倾听来自民间的声音，让公众更多地了解外交、参与外交”，“中国外交离不开全国人民的帮助和支持”。^[38]

政府与公众在线交流说明官方鼓励公众参与外交事务，并且表明官方认真看待网络舆论。

除李肇星就“2003年中国外交”与网友在线交流外，截至2008年10月底，其他的嘉宾访谈包括：

2008年10月18日，外交部干部司宋昱旻参赞就外交部2009年公务员考录工作与网友在线交流。

2007年12月25日，外交部部长助理翟隽就中非关系和中国对非政策接受在线访谈。

2007年10月25日，外交部干部司吴恳司长就外交部2008年国家公务员考录工作与公众在线交流。

2007年4月27日，优秀青年外交干部代表与公众在线交流。

2007年3月9日，外交部副部长武大伟与公众在线交流。

2006年10月23日至27日，部分中国驻非洲国家大使和部分非洲国家驻华大使与公众在线交流。

2006年10月13日，外交部干部司黄长庆副司长就外交部2007年国家公务员考录工作与公众在线交流。

2006年5月24日，中国驻埃及大使吴思科与公众在线交流。

2006年2月24日，中国驻印度大使孙玉玺与公众在线交流。

2005年10月21日，外交部国际司刘结一司长就中国与联合国合作与公众在线交流。

2005年10月17日，外交部干部司吴恳司长就外交部2006年考录工作与考生在线交流。

2005年3月8日，驻外女使节与公众在线交流。

2005年1月21日，外交部副部长武大伟与公众在线交流。

2004年11月11日，外交部先进人物谈亲身经历。

2004年10月12日，外交部欧亚司司长周力就中俄关系现状和前景与网友在线交流。

2004年9月10日，中国驻伊拉克使馆临时代办孙必干与公众在线交流。

2004年8月20日，外交部干部司吴恳司长与生源院校同学在线交流。

2004年7月22日，外交部部长助理沈国放与公众在线交流。

2004年3月5日，中国女外交官与网友在线交流。

2003年11月26日，外交部非洲司司长杜起文就“中非合作论坛”等与公众在线交流。

2003年7月31日，外交部西欧司司长赵军与公众在线交流。

2003年6月27日，中国前驻印度大使周刚就中印关系与公众在线交流。

2003年6月5日，中国驻伊拉克大使张维秋就伊拉克问题与公众在线交流。

2003年6月2日，中国中东问题特使王世杰就中东问题与公众在线交流。

2003年5月28日，外交部领事司司长罗田广就领侨问题与公众在线交流。

2003年4月9日，外交部官员就伊拉克问题与公众在线交流。

2002年12月17日，外交部欧亚司司长李辉网上答公众问。

2002年10月26日，外交部亚洲司司长傅莹与网友在线交流。

2002年7月4日，外交部高翻就外事翻译的学习与工作体会与网友在线交流。

2002年5月30日，外交部赴阿富汗工作组张敏、王文天与网友在线交流。

2002年4月17日，外交部部长助理周文重与网友在线交流。

2002年3月27日，外交部发言人孙玉玺网上答公众问。

2002年3月13日，外交部领事司司长钟建华在线谈领侨工作。

2002年1月23日，外交部政研室主任崔天凯与网友在线交流。

2001年11月28日，外交部发言人朱邦造网上答公众问。

外交部这种面向广大民众的、积极的、崭新的姿态，令公众感觉耳目一新，网络上众多的留言和跟帖对此表示赞赏。国外也注意到了这种动向，日本《朝日新闻》在评价崔天凯与网友交流这件事时说：“这件事证明，改革开放使国民的权利意识逐渐增强，政府当局也意识到了舆论的新动向，开始努力寻求民众对政策的理解”。

3.外交部设立公众开放日

2003年9月6日是外交部的第一个公众开放日。在35位被邀请者中，有多位是经常在“中国外交论坛”上讨论中国外交政策的网民。这是中国外交逐步与民间增强互动的一个象征。

目前，外交部的公众开放日机制已经形成，有越来越多的普通民众能够走进曾经神秘的外交部参观，并与外交官们进行面对面的交流。谈及对开放日的感受，外交部发言人孔泉感慨地说：“无论对于普通公众来说，还是对于中国的外交官来说，开放日活动的举行相信都会是一次难忘的经历，而且这些公众对于中国外交的关心和期望让我们十分感动，我们真诚地希望以后通过更多的方式和渠道加强与公众的沟通和理解。”^[39]到2007年5月，外交部先后接待了来自30个省区市、40多个行业的约1700余位人士，包括部长在内的各级领导都积极与公众见面、交流。

4.开放外交档案

由于外交档案中往往记载着昔日国家外交工作的内容，涉及国家安全机密，一般属于高度保密的文件。为了满足公众对历史各方面研究的需要，2004年1月19日，外交档案开始向公众开放。到2008年11月12日，外交部向国内外解密了1949年至1965年形成的外交档案，共约41000多件。2008年11月24日，外交部档案馆透露，外交部争取在此后三年内完成1965年至1977年的档案解密工作，之后将实现档案逐年解密开放。^[40]

据外交部档案馆的工作人员介绍，公众提出的查阅申请大部分都得到了批准。与公众开放日相比，外交档案的解密更让专业人士感到欣喜甚至激动，不仅历史上一些不清楚或引起争议的细节可以得到澄清，而且也避免了在国际学术交流中面对“你们国家的档案是如何记载的”这种问题时的尴尬。

5.退休高官出书

曾经很长一段时间内，由于缺少一个退下来的高官以个人的经历、思考来反映一些具体、重大的事件和场景的政治环境，中国一直没有形成退休高级政治家写传记的传统，而这在西方却是惯例（也是生财之道）。随着改革开放的深入发展以及政治逐步走向开明，高官退休之后著书立说，在近几年愈来愈多，开始成为一股风气。在外交领域，前国务院副总理、外交部长钱其琛2003年退下政坛后，在老部下、世界知识出版社社长王成家的一再游说之下，写出了一本外交实录——《外交十记》。另外还有李肇星著的《从未名到未名》，吴建民著的《外交案例》、《外交与国际关系》等。

与国外官员退休后出书不同，中国的这些退休官员以“无官之人评述重大社会政治事件”，不仅将时代的“高层政治决策”透明化，同时更体现了自我的个性，“它是一种非政治诉求，带有明显的‘自我述职’色彩”，^[41]给难以接近决策层的人提供了了解事情经过的可能。

6.新闻发布会制度不断完善

1983年3月，外交部正式建立发言人制度，开国务院部委发言人制度之先河。1983年3月1日，时任外交部新闻司司长齐怀远举行了外交部第一次例行新闻发布会。近三十年来，中国的外交新闻发布制度，从无到在，逐步走向常态化。

近几年来，外交部每年都要召开近百场例行记者会，在第一时间就热点、敏感问题和突发事件发布中国的观点。外交部迄今共举行2000余场例行记者会，遇有重大、突发事件发生，外交部还会举行专场记者会，如对外发布中国领导人出访、外国重要领导人访华等信息，最大限度与媒体做好沟通。在平时，面对世界各地突发事件，发言人会以答记者问的形式第一时间发布信息，表明中方立场。

早期的例行记者会在国际俱乐部举行。1997年外交部大楼落成后，迁至楼内新闻发布厅举行。2010年10月，“蓝厅”正式启用，设备更先进，环境更舒适，工作更便捷，外交新闻发布进入新阶段。更重要的是自2011年9月1日起，例行记者会从每周2次增加到5次——在同一时期，世界上仅有美国国务院每周举行5次例行记者会，这无疑有利于近距离展示开放、坦诚、自信的中国形象。

7.国家高层重视并身体力行

2009年7月，在第十一次驻外使节会议上，胡锦涛主席发表重要讲话，对公共外交在中国外交工作中的地位和作用进行了论述。他指出，公共外交作为总体外交的重要组成部分，是新形势下完善我国外交布局的客观要求，也是我国外交工作的重要开拓方向。他强调指出，开展好公共外交直接关乎我国际形象，外交工作要努力使我国在政治上更有影响力、经济上更有竞争力、形象上更有亲和力、道义上更有感召力。^[42]

国家领导人不仅高度重视公共外交，而且身体力行。他们在出访期间，总会在繁忙的日程中抽出时间，深入到往访国民众当中。这些公共外交活动，如外交部新闻发言人马朝旭所言，“是心灵的沟通、文明的对话，充分展现了中国领导人的人格魅力、亲和力和感召力，拉近了中国同世界的距离，加深了中国与世界人民之间的相互了解和友好感情。”^[43]

四、不断增强的公众参与

面对这些政治层面的允准性发展，借助民意表达渠道可用性与丰富性的增强，中国的公众也不断以积极的行动介入外交政策。

其一，民众对国际政治和对外政策的关注与参与兴趣显著增长。

改革开放以后，随着中国日益融入国际社会，中国的经济状况日益改善，中国闭锁的国门和心态都在不断改变，中国公民的关注范围在不断扩大。尤其是中国对外交往呈海量增加的态势，2007年中国公民出境人次已达到8133万人次，是改革开放前30年出国总人次（28万人次）的200多倍。^[44]同时，随着信息获得和通讯技术的便捷，普通民众对国际局势和动态的掌握也越来越接近实际事件的发生和发展，视野越来越开阔。而且，近年来，国际政治中突发事件层出不穷、国际格局不断调整等新趋势、新动向和新问题高度复杂、趋势难定，与中国的安全、稳定和经济社会发展密切相关，直接影响中国百姓的日常生活（比如国际油价），而且它们缺乏一目了然的现成答案，容易引发人们持续的关注。同时，中国正处于改革开放进程中，需要向先进国家学习，了解它们的生活方式与文化传统。所有这些都直接或间接地引发了公众的思考、讨论和辩论，对外部世界的兴趣越来越浓，对外交和国际关系的关注越来越多，改变了过去仅仅是知识分子或从事涉外工作和行业的人们关心外交决策的状况，扩大到相当广泛的社会阶层。

而且，伴随着改革开放，中国国内的社会成分不断出现多元化的分野，不同利益、不同情感和不同思想倾向的公众开始对外交有了不同于官方的说法、不同于他人的思考。在这种情况下，国际问题和中国对外政策的“政府探索”、“精英探索”与“公众探索”相互交织、互相影响、平等发展。这使得像上世纪70年代初那样，根据最高领导人对国际局势的判断，在“一夜间”改变对外政策的可能性不复存在。尤其是党的十六大以来，中国的社会更加开放，互联网传播已在世界领先，思想文化领域更加活跃，尊重差异，包容多样，提高透明度，成为新闻工作的主要方针之一。^[45]

另外，也应该注意到，普通民众对国际问题的兴趣还与以下因素有关：传统媒体中国内新闻报道的模式化、公文化、会议化倾向也使得民众转为关注较有意思的国际新闻。据笔者曾经工作过的某省报的历年读者调查显示，国际新闻版与世界纵横周刊的阅读率总是位列三甲。

其二，“以洋为师”的传统态度已经逐渐改变，回归本土精神的倾向日益明显。

因为近代史上的落后而饱受屈辱，也因为对伟大历史与文明的执著，从近现代一直到当代，欲奋发自强的中国人一直在“以洋为师”，包括以“师夷长技以自强”的功利主义态度推行的“洋务运动”、早期共产党人对苏联和共产国际的盲目服从、建国后向苏联“一边倒”的外交政策等。

从上世纪90年代起，中国开始了由宣传部门发起的爱国主义教育运动，着力弘扬中国传统文化，大力倡导爱国主义和集体主义教育，并特别强调中华民族的概念和爱国主义的情感。据统计，《人民日报》在1988年使用过“集体主义”、“爱国主义”或“中华民族”这三个词语的文章分别有14篇、113篇和237篇，到1990年，使用过这三个词语的文章增加为91篇、517篇和637篇。1994年8月23日，中共中央发出了《关于印发〈爱国主义教育实施纲要〉的通知》，要求各地认真贯彻执行由中宣部拟定的《爱国主义教育实施纲要》，各级党委和人民政府，各有关部门和人民团体，必须高度重视这项工作，并结合各自的工作特点积极开展爱国主义教育。

学生是爱国主义教育的主要对象，也是网络舆论中的重要组成部分。除了教学课程上的相应安排，学生在日常生活中也会时刻受到爱国主义熏陶。为了在春节期间营造欢乐喜庆、文明祥和、温馨和谐的节日氛围，掀起全民爱国热潮，2010年1月15日，教育部发出通知，要求全国各级各类学校，于春节期间组织学生参与“给祖国母亲拜大年”活动，并将此项活动纳入加强和改进未成年人思想道德建设和大学生思想政治教育工作，认真部署安排，体现出教育系统的特色。活动以图片和文字形式向学生征集春节吉祥物、春联、拜年短信、各地民俗，特别是如何“给祖国母亲拜大年”的好创意。活动还以中国文明网、央视网为主体，推出网上活动平台，鼓励各级各类学校学生，通过多种形式向祖国母亲拜年。拜年网页的内容设计为：一拜壮美河山，二拜炎黄始祖，三拜历代英杰，四拜革命先烈，五拜英雄模范，六拜亿兆黎民。对挑选出来的精华内容，进行网上展示和手机传递。

同一时期，中国自身经济发展迅速、自信心高涨，再加上西方经济模式遭遇“海啸”、西方在政治上经常挑战中国在台湾、西藏等问题上的核心利益，这使得中国人对西方的政治和社会有了更客观的认识，抵触情绪增加，不再言必称欧美，不再用西方缔造的“现代化”图景来作为评判与衡量政治进步与社会发展的标准。在这种情况下，爱国主义开始普遍流行。

2008年，这种爱国主义感情发挥了巨大的威力。“3·14”事件和随后奥运火炬传递过程中的各种不快，激发了中国人的爱国心。许多网民抨击西方媒体发表“歪曲”和“有偏见”的报道，这其中相当一部分是上世纪80年代出生的独生子女，尽管他们喜欢吃麦当劳和肯德基、乐于穿西方的服饰、爱看好莱坞电影。这无疑表明：西方对中国年轻一代施加“和平演变”影响的企图破灭了，年轻人能够明辨是非、把握潮流。对此，中宣部部长刘云山在2008年7月31日的讲话中说：“广大人民群众特别是青少年中蕴藏着巨大的爱国热情和精神力量，越是危难关头越能凝聚起强大的民族力量……在反击西方一些媒体对拉萨‘3·14’事件歪曲报道的斗争中，年轻人自觉地担当起维护祖国利益和民族尊严的责任，采取多种方式表达意愿，发出了‘不能让祖国受委屈’的呐喊。”^[46]可以预见，以后每当中国与外国发生摩擦时，“不能让祖国受委屈”的呐喊将再次响彻网络。

当然，除了以上因素，技术进步也给了中国公众近距离观察与评论外交工作的可能。近些年来，卫星通讯和有线电视等新的传播技术可以使公众在事件发展的同时观察到它们的情况。网络在具备这一功能的同时，还给了公众表达看法与意见的空间。这样，由于公众了解信息和表达意见渠道的加宽和增多，再加上教育水平（包括对国际问题的认识水平）的提高，人们对于国际政治和对外政策的讨论越来越多。

综上所述，在全球化、分散化、多极化、专业化及开放、多元等时代背景和外部大环境不断演进与调整的情况下，在中国国家利益界定的范围越来越宽泛的现实中，公众通过舆论来参与外交政策的制定有了动力与可能。据外交学院张历历教授分析，公众舆论参与外交决策呈现出如下特点：（1）表达意见的形式公开。民主意识不断提高的公众，采用多种形式公开表达自己的意见。他们或投书、打电话，或发传真、上网发表文章，并署上真实姓名、地址，期望与外交决策的参与者进行讨论。（2）表达意见的顾虑减少。公众就外交热点、焦点或关心问题发表意见、见解或进行批评时，直言不讳、语言尖锐，有鲜明的个人观点。（3）参与报道与解读外交的媒体增加，尤其是互联网上已经达到言论自由的标准。（4）表达意见的影响扩大。关于外交决策的重要文章经常会引起国际上的广泛重视，并引发国内讨论，进而对外交行政部门的工作人员产生实际影响。“闭门办外交”已无可能。（5）表达意见的层面扩大到相当广泛的社会阶层。^[47]

这种趋势和现实，在网络获得巨大发展并成了公民舆论表达平台的今天，获得了更强大力量的助推。虽然网上看到的东西并不都是真实的，有些舆论可能有政府或敌对势力的参与，网络舆论不能等同于公众舆论，但是，作为公众舆论中最引人注目的部分，它经常被认为代表了公众舆论。

【注释】

[1]袁岳（中国零点研究咨询集团董事长兼总裁）：《中国民意六十年》，英国《金融时报》中文网，2009年9 月27日。

[2]实际上，在1936年毛泽东到达陕北后不久，中共中央与共产国际、苏共的联络就主要由他负责了；此时的周恩来主要负责和国民党的联络。

[3]张历历：《外交决策》，世界知识出版社2007年版，第8页。

[4]亨利·基辛格：《动乱年代——基辛格回忆录》，吴继滏等译，世界知识出版社1983年版，第86页。

[5]于宁：《历史的脚步和记者的脚步》，载《历史的脚步》，人民日报出版社2005年版。

[6]施大鹏：《难忘的岁月》，载《历史的脚步》，人民日报出版社2005年版。

[7]《解密新华社〈参考消息〉从内部到公开变迁历程》，《中国新闻周刊》，见http://news.xinhuanet.com/newmedia/2008-11/14/content_10356894_1.htm。

[8]张修智：《中国力推公共外交》，《瞭望东方周刊》，见http://news.sina.com.cn/c/2004-03-30/15253077058.shtml。

[9]袁岳：《中国民意六十年》，《金融时报》中文网，2009年9月27日。

[10]俞可平：《和谐世界与全球治理》，载《思想解放与政治进步》，社会科学文献出版社2008年版，第258页。

[11]刘国力、苏浩：《公民社会与中国外交政策》，载《中国外交决策——开放与多元的社会因素分析》，郝雨凡主编，社会科学文献出版社2007年版，第211页。

[12]比如，随着中国在多边舞台——包括联合国、世贸组织、二十国集团上外交活动的增多，中国设置了涉外部门的联席会议。这不仅使中国外交兼听则明，而且加强了相关部门的协调以促使国家利益最大化。参加部门，除了最经常、最主要的协调单位外交部外，还包括商务部、发改委、财政部、农业部、安全部、社科院以及国防大学、军事科学院、国际战略研究基金会等军方单位。

[13]相关论述可参见王逸舟的《中国外交三十年：对进步与不足的若干思考》，《外交评论（外交学院学报）》2007年第12期。

[14]周兆军：《向智者发问成学习型政党政治局5年集体学习43次》，中新社2007年9月28日电。

[15]王全宝：《中国最高级别智库解密：5亿基金力挺国家分文不给》，《东方早报》2009年6月3日。

[16]中国国际经济交流中心秘书长魏建国语，出处同上。

[17]王健君、韩冰：《中国智库锋芒待砺：各种类型智库缺陷日渐明显》，《瞭望》2009年1月29日，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-01/31/content_10739239.htm。

[18]但根据2009年年初美国宾夕法尼亚大学历经一年调查发布的《2008年全球智库报告》的标准，中国内地被认可的智库仅74家。以上资料均引自王健君、韩冰：《中国智库锋芒待砺：各种类型智库缺陷日渐明显》，《瞭望》2009年1月29日，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-01/31/content_10739239.htm。

[19]参见《沿海省份与中国对外政策》，载郝雨凡主编：《中国外交决策——开放与多元的社会因素分析》，社会科学文献出版社2007年版。

[20]Paul Kennedy，Preparing for Twenty-first Century，New York：Vintage Books，1993，p.131.

[21]在改革开放前极端的进口替代政策之下，最大的赢家是重工业、内陆省份、军工部门及实行政治和经济管理的中央部门。占中国人口80％的农民无法享受国际市场带来的价格上涨，轻工业和沿海发达省份无法利用大量受过良好教育的劳动力所带来的比较优势。然而由于无法获得世界市场的信息，这些潜在获益者并没有认识到向世界开放的必要性。而且，由于这些能从开放中获益的集团发言权很小，即使已经意识到自己正为经济封闭付出高昂的机会成本，也无法要求实施开放政策。中美外交对话、与国外接触的增多，使中国的政治与经济精英为中国与日本等亚洲其他国家的差距感到震惊和羞愧，并最终为打破过去的封闭政策开辟了道路。罗伯特·基欧汉等主编：《国际化与国内政治》，北京大学出版社2003年版，第201、202页。

[22]马立诚、凌志军：《交锋——当代中国三次思想解放实录》，上海人民出版社1998年版，第167页。

[23]在90年代之前的改革年代里，一直自视为中国经济首都的上海对经济特区的各种优惠待遇感到不平。据美国学者谢淑丽回忆，当她在1985年采访当时的上海市长汪道涵时，还没等她开口，汪就开始长篇大论地抱怨中央对广东省及其他经济特区的特殊优惠没有顾及上海。参见罗伯特·基欧汉等主编：《国际化与国内政治》，北京大学出版社2003年版，第215页。

[24]张历历：《外交决策》，世界知识出版社2007年版，第191页。

[25]俞可平：《和谐世界与全球治理》，载《思想解放与政治进步》，社会科学文献出版社2008年版，第260页。

[26]付耀祖、陈均生等编著：《邓小平的外交艺术》，中共中央党校出版社1999年版，第66页。

[27]C.弗雷德·伯格斯滕：《平等伙伴关系——华盛顿应如何应对中国的经济挑战》，美国《外交》双月刊2008年7-8月号，转引自《环球时报》2008年6月20日。

[28]曹应旺主编：《邓小平的智慧》，中共中央党校出版社1995年版，第363-364页。

[29]《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第12-13页。

[30]同上，第331-332页。

[31]王逸舟：《中国外交十特色》，《世界经济与政治》2008年第5期。

[32]钱其琛：《外交十记》，世界知识出版社2003年版，第189页。

[33]同上，第376页。

[34]李念：《新闻战，没有硝烟的较量——六方会谈的新闻背后》，《新闻三味》2004年第4期。

[35]王冲：《外交部“公众开放日”杨洁篪阐述中国外交新理念》，http://news.xinhuanet.com/politics/2007-05/20/content_6124756.htm。