条约的适用与履行

四、条约的适用与履行

一般来说，条约自生效之日起开始适用，但是条约的适用在规范意义上存在三个问题：适用时间、适用空间和条约的冲突问题，尤其是条约在国内适用的问题，即履约问题。

一是条约适用的时间范围问题。时间范围实际上就是所谓时际法的问题，核心是条约的规定是否适用于条约对当事国生效以前所发生的行为或事件的问题。如果适用，我们称条约溯及既往；如果不适用，则称条约不溯及既往。1969年《维也纳条约法公约》第28条规定：“除条约表示不同意思，或另经确定外，关于条约对一当事国生效之日以前所发生之任何行为或事实或已不存在之任何情势，条约之规定不对该当事国发生拘束力。”显然，条约一般自生效起开始适用，没有追溯效力，除非条约有不同规定或对国内立法机关有例外。此外，条约的生效条款一般还要明确规定条约有效期。条约的有效期有两种，即无限期和有限期。无限期的条约除非另订新约，否则永远有效。造法性国际公约通常是无限期的，虽然有的公约并无这样的规定。在双边条约中，有关边界的条约一般也是无限期的。条约在有效期届满前或以后经协议可延长。

二是条约适用的空间范围问题。通常是条约当事方的全部领土，包括各当事方的领土、领海和领空，除非条约另有规定或当事方另有协议。《维也纳条约法公约》第29条就是这样规定的：“除该条约显示或另经确定有不同意思外，条约对每一个当事国的拘束力及于其全部领土。”在外交实践中，也存在例外情形：某些条约所规定的客体或对象涉及某些公共区域，如公海、大陆架、南北极、外空等；某些条约可能要求缔约国给其国民课以义务，而这样的国民又在该缔约国领域以外；某些联邦制国家的州和某些单一制国家的特别行政区等，也可根据国内法在适用范围上存在一些特殊条件。⁽¹²⁾有的条约无关领土，比如一些条约基于人格理由或公民权利，就不受领土范围的限制。

三是条约冲突和履约问题。在实践中，缔约方先后限定的条约可能存在冲突，这对条约的国内履行产生了障碍。常见的条约冲突有三种情况：缔约双方就同一事项先后签订了两个冲突的条约；一方已经同另一方缔结了一个条约并承担某种义务，后来该方又与第三方缔约，但承担了相冲突的义务；一个多变条约中的两个当事方间缔结了违反该多边条约的条约，或者某一当事方同第三方签订了违反该多边条约的条约。⁽¹³⁾围绕这些条约冲突，《维也纳条约法公约》第30条确定了《联合国宪章》优先、条约明文规定的先后顺序优先、相同当事方的后定条约优先等。更深刻的冲突在于条约的国内适用问题，亦即条约的履行问题。

条约和国际协议在国际上生效并不等于自动在所有缔约国国内生效，还必须得到各缔约国国内法律的认可，特别是通过国内立法机关以国内立法形式将其转化为国内法，才能使条约在国内生效。这一过程被学界称为“履约过程”。关于履约的定义，学术界有不同说法。如国际法学家阿布拉姆·查伊斯（Abram Chayes）认为，履约是指行为体的行为遵从一项条约的明确的规则。⁽¹⁴⁾哈罗德·科尔（Harold H.Kol）则从行为体的动机出发，将履约定义为行为体出于一种工具性的理由（如避免惩罚）的遵守。⁽¹⁵⁾贝斯·西蒙斯（Beth A.Simmons）则认为履约是国家行为顺从国际协议规定或禁止的程序，亦即在国内采取行政法规来遵守国际协议规定的义务，它与表述国际协议对国家行为的影响程度的有效性概念存在差异，履约并不代表实际上的遵约，因为尽管行政法规存在，也可不必遵守。⁽¹⁶⁾简言之，履约就是国际条约和协议在国内法体系中的实现程度，它体现为国际法和国内法的矛盾和冲突，国内法对条约实现程度高，则履约效果好。

在实践中，大致有三种做法用以解决条约法和国内法的冲突问题。一是转化式，即一国立法机关通过立法行为将国际条约的内容制定为国内法，才能在国内适用。英国是采用转化式的典型。二是并入式，即一些国家在宪法等基础性法律中规定，条约可以被自动纳入国内法，在国内适用，无需通过议会立法程序转化，如在法国、日本等。三是混合式，即同时采用转化式和并入式进行条约适用。美国是采用混合式的代表。⁽¹⁷⁾

在上述三种情况下，究竟哪些因素影响一个国家履约的水平？美国学者安妮玛丽·斯劳特（Anne‐Marie Slaughter）经过研究认为，影响国家履约水平的因素主要有六个方面。⁽¹⁸⁾①问题结构。不同问题领域、同一问题领域的国家数量、潜在问题的复杂性和管制范围、问题的风险等，都对履约水平产生重大影响。显然，国际经济事务、环境等方面的问题比起战争、领土限制、军备协议等领域的问题更容易受国际法影响，其履约水平也更高。②解决方案结构。国际协议本身的内容，比如首要的行为规则的性质和内容、应用惩罚性措施或使用能力建设项目等，会影响一国的履约水平。具体规则和一项机制的规范能明显影响对机制的履约结果。“一旦这些基本规则得以确立，对其遵约信息体系和不遵约的反应体系进行认真设计，能进一步提高履约的可能性”。③条约规则制定的过程。创造一个集体规则过程的包容性、公平性和合法性将会影响国家或其他行为体接受或内化这些规则的程度。比如当一个国家卷入一个法律生产和诠释的“跨国法律互动过程”中，导致国家利益的改变，国家将规范自身的国内法律体系而逐渐内化了国际法律规范，最终令履约行为来自所谓的“正确的过程”。④规范。在国家内部采取和反复灌输新的规范，可能会导致国家利益、身份和行为的改变，从而导致履约行为。⑤与国内的联系。一些条约越能接近那些很希望提高强制执行的国内行为体、协议运行越能改变国内行为体的偏好或权利以及建立一些将参与国的政治和法律体系联系起来的机制，履约水平越高。政治、法律、经济、社会和文化的因素都会影响国家对国际条约的遵约水平。⑥国际结构。高度制度化的体系可能通过将国家嵌入一个相互加强合作的规则过程来创造积极的履约螺旋曲线。两极结构可能增加同盟内对条约的履行，而多极结构可能由于引发均势变动和创造可信的退出威胁而减少履约，霸权体系可能使单个霸权国家强制使用其市场权力来引导履约。双边协议可能比多边协议的履约率高。

一个国家之所以愿意履约，可能和国家与条约的互动关系有紧密联系。建构主义大师亚历山大·温特（Alexander Wendt）将国家接受或内化国际规范分为三个等级：第一等级的内化指行为体知道规范是什么，但只在受到外力胁迫时才服从规范；第二等级的内化是行为体出于利己考虑而服从规范，认为服从规范符合其自我利益；在第三等级的内化下，行为体之所以服从规范，是因为其认为规范具有合法性。温特又提出了国家遵循文化规范的三个理由：被迫遵守、利益驱使、承认规范的合法性。⁽¹⁹⁾实际上，温特强调了国际协议的资源性质及其影响，暴力水平、利益刺激和合法性程度都会对一个国家的履约水平产生深刻影响。