2000年10月，中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情。”[1]这是我党首次在党的文献中提出“公民有序的政治参与”这一概念。2002年11月，江泽民在党的十六大报告中重申：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[2]2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中再次明确指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”[3]由此可知，在论及公民政治参与的党的文献中，“扩大”和“有序”一直是相互促进、紧密相连、缺一不可的。“扩大”是一种逐步扩大、稳步扩大，不能急于求成，这就要求以“有序”来作保证；而“有序”则有利于“扩大”。依《宪法》、依实体法、依程序法而进行的政治参与既可以防止无序参与，更能为政治参与的进一步扩大提供可能性，保证政治参与的健康发展。
（一）关于“扩大”的基本内涵
在我国现阶段，之所以强调“扩大”公民政治参与，主要是因为我国正处于社会主义市场经济体制的建立和完善时期，受经济、文化发展等诸多因素的制约，公民政治参与的理论和实践仍然存在不少问题，还需要不断发展、不断完善。就目前我国公民政治参与的现状而言，其发展水平离理想的状态还有相当大的距离，还难以适应构建社会主义和谐社会的需要。主要表现在以下四个方面：一是公民有序政治参与的渠道较少；二是公民有序政治参与的意识淡薄；三是公民有序政治参与的能力有限；四是非制度化政治参与事件总量增多，规模扩大。另一方面，改革开放和社会发展也为我国公民政治参与的扩大提供了一定的基础和条件。主要表现在以下三个方面：一是我国现有的政治制度为公民政治参与的进一步扩大提供了广阔的空间；二是改革开放带来了利益变动和社会结构的重组，社会对政治参与的需求不断扩大；三是我国社会自主空间的扩展和社会联系方式的飞速发展为政治参与的进一步扩大提供了物质条件。因此，扩大公民政治参与在当代中国既有充分的必要性，也有现实的可能性。
在当代中国，公民政治参与的“扩大”是指在完善现有的政治参与方式的基础上，要不断探索出新的政治参与途径和政治参与形式，扩大政治参与的客体，增加政治参与的主体。它既有“量”上的要求，也有“质”上的要求。所谓“量”上的要求，就是要扩大公民政治参与的范围。一方面，通过畅通和增加参与渠道使越来越多的社会阶层被纳入到政治过程之中；另一方面，要实现社会参与向政治参与的转化，即社会团体要履行更多的政治职能，方便公民参政，真正发挥对国家政策的制定和执行的影响和监督作用。扩大公民政治参与渠道，除了畅通现有的制度化参与渠道，激活现有的政治参与形式之外，还应进一步开辟其他的参与渠道，创新其他的政治参与形式。所谓“质”上的要求，即要看公民政治参与的影响程度是否足够、参与决定的问题是否重要。具体来说，就是参与的层次应当由基层扩展到中层乃至高层，参与的主体应从个体扩展到群体和团体，参与的方式应由被动转变到主动，关注的利益应由局部利益扩展到整体利益、社会利益、国家利益。就目前的情况来看，需要注重基层参与、加大中层参与、稳定高层参与。目前，我国的基层政治参与开展得比较广泛，但在一定程度上呈现无序化、非制度化的局面；中层参与缺乏，造成在高层和基层之间缺少一个可以衔接的环节；高层参与极少，且主要由社会上的精英分子、高层人物垄断。为此，应从以下几个方面来改善目前的不合理现状：其一，政府应加大对公民基层政治参与的支持力度，在资金上给予帮助，在文化上注重普及和提高，在政治上给予法律的保证。其二，政府应积极地鼓励中层参与，支持社会团体的发展，鼓励社会组织按照一定的规则表达其成员的政治诉求。这既可以发挥国家权力的影响力，又可以避免因国家权力运用不当而对公民造成伤害。其三，政府应继续引导精英分子对政治参与的示范作用。
（二）关于“有序”的基本内涵
如果说“扩大”公民政治参与已经成为中国共产党、中国政府和全国人民的普遍共识，那么正确理解“有序”的内涵就成为扩大公民政治参与的关键。在构建社会主义和谐社会的背景下，公民政治参与有其“有序性”的要求。这一要求可以表述为：通过党和国家的引导，把群众的政治参与行为纳入到民主和法治的轨道上来，通过有效的制度设计和素质教育，保证公民政治参与在民主和法治的制度框架内良性运行。“有序性”的内涵包括以下四个方面：一是时间上有序，即在参与过程上要有先后顺序；二是空间上有序，即在参与层次上要从基层逐步向上发展；三是内容上有序，即在参与领域方面要逐步扩大；四是形式上有序，即在参与渠道上要渐进地拓展。
有序参与，一是要求依法参与，要求参与的法制化程度提高；二是要求制度化参与，要求参与过程的程序化、稳定化；三是要求组织化参与，政治组织和公民组织，能够有效聚集和整合公民的参与要求和利益诉求，能够把纷繁多样、差异冲突的意见和主张在组织内部加以协调、集中和统一，并通过组织化的渠道和机制输入到政治体系之中。组织化参与能够减少和集中参与方的数量，加强和提升参与方的质量，削弱和限制无序参与。同时，组织化参与也能够增强公民个体的参与效能感和参与的整体有效性，有利于加强对参与过程和政治体系的监督。也有学者认为，有序政治参与就是依法、有秩序、讲程序地参与。依法，即公民政治参与并不是随心所欲进行的，而必须在《宪法》和法律允许的范围内进行；秩序，即公民政治诉求的表达，应通过正常的渠道和途径进行；程序，即有序的政治参与需要良好的制度化条件，需要有一整套组织和程序为基础。公民政治参与更多的是通过遵循制度化、法制化、可操作的民主程序规则来实现的。[4]借鉴有关学者的探索，笔者认为，公民有序政治参与意味着公民政治参与应该是合法、理性、自主、适度、分层次地参与。因此，合法性、理性、自主性、适度性、层次性、科学性就成为公民有序政治参与的基本特征。由此看来，“有序”给出了我国公民参与的限度、即参与增长的速度与规模和社会发展的程度要相一致，其底线就是不能对现行的政治秩序带来太大的冲击。也就是说，政治参与的程度不能超过现行政治体制框架的承载力。在当代中国，公民政治参与的一个突出特点是“有节制”。如何评价这种“有节制的公民参与”的政治效应呢？邓小平曾经指出：“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”[5]我们也可以用这一标准来衡量公民政治参与问题。从目前来看，公民对政治生活的参与无疑对政治与社会发展发挥着积极的作用。中国的政治参与，必须适应中国全面现代化发展的现实需要，必须适应人民政治参与积极性不断提高的要求，坚持国家一切权力属于人民的根本原则，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和政治事务。
总之，“扩大”主要是指在坚持和完善现有的公民政治参与方式的基础上，不断探索新的政治参与方式和形式，扩大政治参与的深度和广度；“有序”主要是指建立和遵守法制秩序，做到循序渐进、依法而行。“扩大”只能是逐步扩大、稳步扩大，不能急于求成；“有序”则要求“依法”，包括依《宪法》、依实体法、依程序法等。“扩大”和“有序”是紧密相连、缺一不可、相互促进的，“扩大”要求“有序”，“有序”利于“扩大”，两者既有数量上的要求，也有质量上的要求，既是为了“防乱”，也是为了实现“民主法制化”的目标。因此，扩大公民有序政治参与作为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，是一个摸索、试验、总结和深化的过程，也是一个与时俱进的过程。
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