都市治理中的环境议题

一、都市环境问题的加剧

改革开放以来，中国经济建设取得了举世瞩目的伟大成就。但长期以来对GDP的过度追求，粗放型的经济增长方式，对我国资源环境造成了严重破坏。城市生态环境问题日趋恶化。根据世界银行公布的数据，世界上污染程度最高的城市大部分都位于中国。中国城市环境的恶化主要表现为大气污染严重，水污染严重，固体废物污染严重，噪声污染严重1。首先，大气污染严重。随着中国城市工业的发展，矿物燃料消耗的增长，有毒气体、烟尘和粉尘排入大气的数量不断增加，加之随着中国城市交通的发展，汽车尾气向低空排放有害气体，中国城市大气由此受到严重污染。其次，水污染严重。中国城市地区一方面水资源短缺，另一方面又面临着严重的水污染。水污染源于工业废水和生活废水。再次，固体废物污染严重，大都市制造出大量垃圾，严重污染着水、土壤和空气。最后，噪声污染严重，在大多数大城市中，交通噪声、社会生活噪声，建筑施工噪声对周围环境产生了严重污染，干扰着市民的正常生活。

生态环境恶化并非一个孤立的问题，它往往与经济、社会、政治、文化等诸多领域的问题交织缠绕在一起。尤其是当生态环境问题未能及时得到治理，随着时间的累积和空间的扩散，环境质量持续恶化，极有可能导致爆发性的严重危害，并向经济、社会、政治、文化等各领域溢出，交互作用，进而转化为经济发展的阻力、社会矛盾的源头，以及政治生活中的麻烦2。处于社会转型期和城市化高速发展期的中国城市，可以说正承受着环境污染的严重后果。一方面，不断恶化的环境形势，给城市造成了巨大的直接经济损失，付出了高额的环境成本。另一方面也给人们的身体健康、生命财产安全带来了巨大伤害。由于环境污染和生态破坏所引发的社会紧张和冲突也在不断加剧，群体性事件呈上升趋势，环境危机成为影响城市社会稳定的重要因素。

尤其需要指出的是，在中国特大城市中，环保压力在不断增强。例如上海的资源环境和生态保护面临日益严峻的挑战3：（1）城市规模的承载力匹配矛盾凸显。城市与人口规模的持续扩张，直接导致城市污染物排放超载，造成地表水富营养化、大气雾霾、土壤地下水污染等环境问题难以彻底解决，同时也使得河湖、湿地、农田、滨海等生态空间不断受到挤压、蚕食，生态功能退化，城市热岛、内涝、声光污染等城市生态问题日趋严重，城市生态系统健康面临威胁。（2）生态风险的布局性问题有待解决。大量中小企业位于工业区外，中心城区以及郊区新城周边仍有不少高污染企业，厂群交错。大型产业基地集约发展，与周边区域城镇发展缺乏规划统筹与协调，厂群矛盾不断，环境事故多发。工业园区与水源交叉重合，水源地存在风险。（3）环境问题的结构性矛盾日益突出。以煤为主的能源结构、以及以重化工为主的工业结构，加大污染排放控制难度。（4）生态文明制度体系有待构建完善。目前仍存在环境生态保护在宏观决策体系中的全过程参与程度不足，解决环境问题的规划相容性矛盾突出，环境法规体系不完善，环境责任机制不明，环境执法依据不足，力度不够，资源环境市场机制不健全等问题。近年来，由于与城市居民日常生活和身心健康密切相关的水、大气、食品安全等问题频频爆发，已经引起社会的普遍不满，上海居民对环境问题的抱怨越来越多。因此，如何平衡生态环境与经济发展之间关系，提高城市宜居性，已经是不能回避和轻视的重大现实问题。

二、中产阶级与环保组织的兴起

在中国改革开放，特别是20世纪90年代进入经济高速发展时期之后，一度消失的中国中产阶级开始重新崛起。中产阶级主要是指那些从事与技术、管理有关的企业白领、政府职员以及教育、医疗、科研、法律等领域的专业人士。一般来说，他们受过良好的教育，具有较强的专业知识背景，对现代化过程中的问题非常敏感。在经济发展、物质需求获得满足后，他们更关心周围生活环境的变化，极力追求高质量的生活品质。因此，生态环境保护在他们中赢得了更多的“知音”与“拥护者”。

市场经济的发展，中产阶级的壮大，是非政府（非营利）组织、包括环境非政府组织发展的基础。研究非政府组织的著名学者萨拉蒙曾指出，在过去的一二十年中，在世界出现了“全球性的结社革命”，部分基于“对国家自己处理当前面临的社会福利、发展和环境问题能力的疑问而增长”，另外，“还受到过去20年通讯革命和有修养的中产阶级的快速膨胀这两方面因素的刺激”。甚至有些学者认为，没有中产阶级，就没有非营利部门的发展。

在中国，自1990年代初以来，一些关心环境的有识之士自发地组织起来，致力于自然资源的保护和环境污染的治理。1994年中国第一个环保非政府组织“自然之友”成立，1996年“地球村”“绿家园”相继成立。在这三大环保组织的带动下，各地民间环保组织如雨后春笋般破土而出，活跃于中国的环境保护领域。

作为环境保护的主体，中产阶级不仅是各种环境非政府组织的成员，而且是这些组织的领导者和骨干。例如“自然之友”最初是朋友传朋友，大部分是知识分子，后来慢慢参加进来比较多的有中小学教师、公司职员、个体户、商店营业员、公务员、警察、媒体记者等。但领导层则属于社会的精英人士。在自然之友理事会中，有律师1名，主持人1名，作家2名，国家公务人员2名，记者2名，环保人士5名，从事经济活动的董事长或总裁5名，另外23％左右的人是大学教授或老师。

进入21世纪，环境非政府组织发展迅速。有关调查显示，中国各类环保民间组织（NGO）已从2005年的2760多家，发展到2013年的7880多家。非政府组织在环境保护领域内开展了丰富多彩的活动。（1）通过各种形式开展环境宣传教育，提高公民环境意识，推动企业履行社会责任及公众参与。（2）提供咨询和信息及技术支持，参与对污染和破坏生态环境行为的监督。（3）开展环境维权。一方面通过对环保权益的宣传教育，增强居民的自我保护意识。另一方面为污染受害者提供援助，维护居民权益。（4）环境政策的倡导和推动。环境NGO积极参与了环境公共政策的研究与制定。（5）参与国际环境保护交流与合作。

经过多年发展，中国环境NGO已初具规模，逐渐成为推动中国环境保护中一支不可忽视的力量，在促进环境治理方面，发挥着越来越大的作用。不过，需要指出的是，在实际的环境问题处理上，由于精英阶层相对强势，掌握着一定的话语权，政府和企业更多地采纳他们的意见，或者说，更容易与这部分群体达成某种条件的妥协，而这类妥协有时候恰恰是以沉默的大多数人利益受损为代价的。因此，如何打破少数人代表多数人的利益格局，如何权衡不同社会阶层群体的环境意愿4，从而维护环境公平，是不容忽视的问题。

三、环保关心与公众参与

环境关心（也被称作生态意识、环境态度、环境意识）是指人们意识到并支持解决涉及生态环境的问题的程度以及个人为解决这类问题而做出贡献的意愿。环境关心对推动环境保护工作非常重要5：首先，对于环境关心的研究解释了环境问题的“主观”层面或者“社会”层面，它可以与客观的环境监测数据相对照，共同反映一个社会所面临的环境问题状况。其次，无论是在个体层面，还是在集体层面，环境保护的行动是否发生取决于很多因素，但在很大程度上，必要的环境关心水平是行动发生的前提。再次，从环境保护的角度来看，一个关键问题就是要确定社会中哪些成员更为关注环境问题、更为支持环境问题。环境关心可以为识别环境保护的社会基础以及更有效地培育环境保护的社会力量提供重要参考。第四，环境政策对于促进环境保护有着重要意义，但环境政策的执行和完善必须考虑行动者的环境关心状况。任何政策工具如果最终没有与公众的行为有机结合起来，就很难发挥有效作用。第五，环境关心实际上体现了对社会行动者自身的关注，看到了行动者自觉努力的价值，展示了一种通过积极行动以促进环境保护的倾向。

在20世纪90年代中期之后，随着跨国环境非政府组织对环保理念的积极传播，精英阶层的倡导活动，以及大众对环境问题和生态危机出现的切身感受，中国人的环保意识开始萌芽。政府组织的环保宣传教育，大幅度提高了公众环境保护意识。如2008年的北京奥运会期间，为开展绿色奥运，组织了大量环保志愿者的活动。2010年上海世博会则从理念与实践层面大力倡导“低碳、节能、环保”的城市生活方式。

19 89年通过的《环境法》第六条写道：一切单位与个人都有保护环境的义务，并有权对污染与破坏环境的单位与个人进行检举与控告。2002年《环境影响评价法》规定“对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应在报批建设项目环境影响报告书之前，举行论证会、听证会、或采取其他形式，征求有关单位、专家与公众对环境影响报告书草案的意见。2006年出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》，对环境影响评价中公众参与的一般要求和组织形式进行了较为明确的规定。2013年向社会征求意见的《环境保护法》，开设专章规定环境信息公开和环境公众参与，明确了公民在环境方面所享有的权利。在国务院关于环境保护若干问题的决定中，也明确规定了“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。（表6-1）

在公众环境意识日益觉醒、参与环境保护机会不断扩大的背景下，各种类型的公众参与活动呈蓬勃发展之势。中国的公众参与可分为三个阶段6：第一阶段：在1990年之前，摆脱贫穷是整个社会所关注的核心问题，绝大多数的公众非常缺乏环境知识和环境保护的意识。在这个时期，公众的参与程度很小。第二阶段：从1990年至2005年间，在公众见证经济日益发展的同时，也见证了环境问题日趋严峻的过程，人们的环境意识与敏感度也逐渐提高。公众在环境问题事务中的参与也愈加明显，而相继出台的环境政策与环境教育的逐步发展，也在一定程度上提高了公众参与的积极性。第三阶段：从2006年至今，环境保护在中国已经发展到了一个新的阶段。公众越来越重视自身环境保护的权益，而政府也逐步重视公众的意见。

表6-1 公民参与环境保护的制度安排

资料来源：朱德米《公共政策制定与公民参与研究》，同济大学出版社，2014，143

公众的环境参与活动，或者温和或者激烈。只不过近年来为了维护自己的环境利益，在中国各地出现了越来越多群众自发性的“环境抗争”。所谓“环境抗争”，是指个人或家庭在遭受环境危害之后，为了制止环境危害的继续发生或挽回环境危害所造成的损失，而公开向造成环境危害的组织和个人，或向社会公共部门（包括国家机构、新闻媒体、民间组织等）作出的呼吁、警告、抗议、申诉、投诉、游行、示威等对抗性行为7。起初城镇居民在遭受环境危害之后所采取的抗争行动通常具有如下特征8：第一，基本上是体制内行为，而不是体制外行为，即主要是利用而不是撇开，更不是排斥国家及其附属机构进行抗争。第二，基本上是个体行动，而不是集体行动。因为集体行动在中国具有政治敏感性以及集体行动组织具有难度。第三，这些行为都是围绕特定事件而发生的，是事件性的，而不是连续的、习惯性的行为。（表6-2）但近年来随着公众环境意识越来越强烈，以及环境公平问题与社会公平、经济公平问题交织在一起，相关的群体性事件此起彼伏。1996－2012年，我国环境群体性事件一直保持年均29％的增速。2007年厦门“PX事件”、2008年上海“磁悬浮事件”、2008年云南“丽江水污染事件”、2009年广东“番禹反对建设垃圾焚烧厂事件”、2011年大连“PX事件”、浙江“海宁事件”、2012年四川“什邡反对兴建钼铜项目事件”、江苏“启东事件”、浙江宁坡镇海“PX事件”，都是因既有污染或担心污染而引发的群体性事件9。

表6-2 城镇居民遭受环境危害后的抗争行动

资料来源：洪大用等《环境友好的社会基础：中国市民环境关心与行为的实证研究》，中国人民大学出版社， 2012，223

四、走出两难的政府

19 72年联合国主办了探讨全球环境问题的第一次国际性会议。大会通过的《人类环境宣言》，引起了各国政府对环境问题特别是环境污染的觉醒和关注。在这次会议影响下，中国环保工作开始起步。1973年8月召开了第一次全国环境保护会议，会议审议通过了中国第一个全国性环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》，《规定》的主要内容包括：改善老城市的环境，治理城市“四害”，以预防为主治理工业污染。此后开展了以水、气污染治理和“三废”综合利用为重点的环保工作，并且颁布了中国第一个环境标准——《工业“三废”排放试行标准》，标志着中国环境保护事业的开端。

近三十年来，中国在经济高速增长、人民生活水平不断提高的同时，也付出了高昂的资源、生态和环境代价。中国政府意识到环境保护的重要性，从发展战略到资金投入，采取了大量环境保护与环境治理措施10。第一、中国政府在发展战略层面始终强调环境保护，追求经济增长与环境保护的双赢，这在新世纪以来尤为突出。第二，中国政府注重制定促进经济增长与环境保护相协调的各种规划和顶层策略。如在国民经济和社会发展“十一五”和“十二五”规划中明确提出建设资源节约型、环境友好型社会，推动绿色发展，建设生态文明。第三，中国政府注重推动环境法制建设，形成了以中华人民共和国环境保护法为主体的环境法律体系。第四，中国政府不断充实和加强环境保护的相关机构与工作人员。如中国国家环保总局升级为环境保护部，建立了数量庞大、一直延伸到基层乡镇的环保机构体系。第五，随着经济增长和财政能力的增强，中国政府持续加大环境污染治理投资力度。

表6-3 中国环境保护进程大事表

资料来源：洪大用等《环境友好的社会基础：中国市民环境关心与行为的实证研究》，中国人民大学出版社，2012，86

但是，长期以来中国政府在发挥促进经济增长和环境保护的双重职能时面临角色紧张11。一方面，中国作为发展中国家，其人均经济水平与发达国家相比还有很大差距，国内生产力的发展与人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾还很突出。劳动力就业的压力非常大。强国梦依然具有巨大的号召力。因此政府还需将很大的注意力放在促进经济增长方面。另一方面中国发展进程所导致的环境污染及其破坏无论在规模、速度、还是深度广度等方面都显而易见并引人瞩目。中国经济持续健康发展所面临的资源、能源与环境约束越来越强烈，国际社会也越来越关注中国发展对于全球环境的冲击。由于环境污染及其破坏所引发的国内国际冲突也出现增多的趋势。所以中国政府也需认真对待环境问题。

在中国，尽管国家环保政策占主导优势并存在垂直指挥链条，但由于在中国政治行政系统中出现的地方分权过程，地方层面仍然获得相当多的自由裁量权12。作为1978年以后改革过程的一部分，地方政府不再仅仅是中央政府的代理，而是经济主体和地方利益的倡导者。他们不仅在制定和执行地方政策方面享有更广泛的自主空间，而且也更注重保护和促进地方的社会和经济利益13。分权促使地方因地制宜地执行中央政策，激发地方之间的竞争，提升其发展动力。但也使中央政府的环境政策的落实变得更加复杂。事实上，中央政府的环境保护政策往往难以得到有效落实和执行。地方政府的环境治理存在一定程度的形式化倾向。环境政策的扭曲性现象较为普遍，表现为上有政策，下有对策的执行逻辑14。

在中央与地方关系中，不能不提到1994年分税制改革，它使中央政府与地方政府的财税关系发生了重大的变化，进而出现了所谓土地财政。土地财政导致了粗放型的工业化、城市化方式，为此付出了高额的生态环境成本。（表6-4）

另外，中国政府在环境政策制定与执行方面还存在“碎片化”现象。一方面囿于部门利益、不同的关注重点，无法形成相互衔接和统一的环境政策。另一方面，由于权责不清，相互扯皮推诿，即使已制定出来的环境政策往往也不能得到有效执行。（表6-5）

自党的十七大起，中国共产党首次将生态文明概念写入全会报告。“十一五”期间，中国政府高度重视绿色发展，把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的着力点，努力促进经济发展与环境保护高度融合。在中共十八大上，党和政府把生态文明建设提到了前所未有的高度。十八大报告不仅将生态文明作为一章进行专门阐述，而且强调建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这为政府走出经济发展与环境保护的两难局面提供了莫大的政治机遇。（表6-6）

表6-4 地方政府通过出让土地可能获得的收入汇总

资料来源：戴星翼、董骁《五位一体：推进生态文明建设》，上海人民出版社，2014，41

表6-5 2012年部分省市土地出让金、地方财政收入

资料来源：戴星翼、董骁《五位一体：推进生态文明建设》，上海人民出版社，2014，41

表6-6 环境政策执行机构的环境行政职能、非环境职能与优先性部门利益

资料来源：曹荣湘《生态治理》，中央编译出版社，2015，151

注释

1 邓集文《试论中国城市环境治理的兴起》，《东南学术》，2012（3），130-131

2 戴星翼、董骁《五位一体：推进生态文明建设》，上海人民出版社，2014，53

3 王详荣《特大型城市上海生态化转型发展的路径与重点举措》，上海城市规划， 2015（3），78-79

4 戴星翼、董骁《五位一体：推进生态文明建设》，上海人民出版社，2014，85

5 洪大用《环境友好的社会基础：中国市民环境关心与行为的实证研究》，中国人民大学出版社，2012，前言

6 托马斯·海贝勒等《中国与德国的环境治理：比较的视角》，中央编译出版社， 2012，237

7 洪大用《环境友好的社会基础：中国市民环境关心与行为的实证研究》，中国人民大学出版社，2012，222

8 洪大用《环境友好的社会基础：中国市民环境关心与行为的实证研究》，中国人民大学出版社，2012，222-223

9 戴星翼、董骁《五位一体：推进生态文明建设》，上海人民出版社，2014，86

10 洪大用《经济增长、环境保护与生态现代化》，《中国社会科学》，2012（9），86

11 洪大用《经济增长、环境保护与生态现代化》，《中国社会科学》，2012（9），94

12 托马斯·海贝勒《中国与德国的环境治理：比较的视角》，中央编译出版社，2012，25

13 托马斯·海贝勒《中国与德国的环境治理：比较的视角》，中央编译出版社，2012，58

14 洪大用《经济增长、环境保护与生态现代化》，《中国社会科学》，2012，9，95