全球环境治理中的美国

二、全球环境治理中的美国

美国在全球环境治理中的双重角色

从历史上看，美国在参与全球环境治理的过程中扮演了双重角色。在国际层次上，美国在20世纪70、80年代选择成为了国际环境领域的推动者和领导者。它最早在1972年的联合国人类环境会议上发挥了领导作用，并且在此后的多边环境协议谈判和生效过程中发挥了重要的推动作用。例如，美国运用外交压力和制裁威胁，要求国际捕鲸委员会于1984年禁止商业捕鲸；在《蒙特利尔议定书》的谈判过程中，美国政府发挥了重要的领导作用，并且向对此持怀疑态度的国家施加压力，尤其是那些生产消耗臭氧层物质的欧洲国家，从而推动了《保护臭氧层的维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》的达成。⁵⁰

随着冷战的结束，美国成为唯一的超级大国，但是美国担任全球环境治理的领导者的意愿在明显下降。乔治·赫伯特·沃克·布什（George Herbert Walker Bush，以下简称老布什）总统执政后，承诺要比里根总统采取更为积极的环境保护政策。尽管内部存在着政策分歧并且面临着商业界的反对，老布什政府在1990年到1992年间确实通过了一些重要的立法，尤其是延长了《清洁空气法案》。但是在全球层次上，尽管当时众多的工业化国家都主张就气候变化问题制定具有法律约束力的减排温室气体的目标和时间表，美国在该问题上却与国际社会的主流观点相对抗。尽管美国此后签署和批准了《联合国气候变化框架公约》，但它当时就表明“不接受任何对于公约第7条带有以下含义的解释，即美国承认或者接受任何国际责任或者义务，或者发展中国家责任的弱化”⁵¹。

克林顿政府时期努力把环境问题与美国国家安全联系起来，提升了环境问题在国内政治议程上的优先性，环境问题却从未真正进入美国的战略视野。虽然克林顿总统承诺“美国将重新取得世界需要我们展现的（环境）领导权”⁵²，并成立了总统可持续发展委员会，任命副总统戈尔担任主席，从而成为其决心有效应对环境问题尤其是气候变化问题的重要信号，但是克林顿政府在重要的多边环境合作中没有取得实质性成效。虽然当时国内经济恢复迅速，并且民主党占据了众议院和参议院的大部分席位，但是克林顿政府最终不得不决定否定副总统戈尔提出的碳税提议，从而表明克林顿政府难以取得必要的国内共识。共和党人在1994年的国会选举中的胜利进一步限制了克林顿政府的气候变化战略。1995年，克林顿政府接受了“柏林授权”，⁵³但是参议院1997年7月25日通过的伯德—哈戈尔决议案虽然没有直接反对全球气候变化治理领域“共同但有区别的责任原则”，美国还是据此认为《京都议定书》是一个完全不平衡的协议。⁵⁴众议院的论调也是如此。最后，在京都会议上，美国在欧盟的巨大压力下同意了减排7%的目标，以换取以市场为基础的灵活机制。

乔治·沃克·布什（George Walker Bush，以下简称小布什）总统上台后，美国外交政策议程上最重要的事项是对于安全的威胁——既包括传统的政治军事威胁，也包括大规模杀伤性武器、恐怖主义活动等非传统的威胁，但是总体上看，它的外交议程是狭窄的。与克林顿政府时期相比，小布什政府时期全球环境问题在美国外交政策议程上的地位进一步下降，并且把经济利益置于核心，因而美国在全球环境治理的很多多边场合扮演了拖后者的角色。例如，小布什总统上台之后不久就宣布美国退出《京都议定书》，直接影响了该议定书生效的过程，阻碍了全球气候变化治理的进展。对于气候变化，小布什政府只是承诺美国将提高能源效率，并强调要优先保证美国的经济增长和竞争力。

随着有关气候变化的科学共识的增强和国际社会对美国批评的增加，小布什总统开始提出新的气候变化治理倡议，如2005年发起了亚太清洁发展和气候伙伴计划。到小布什政府的第二任期，尤其是最后两年，其气候变化政策出现了更为实质性的转变。尽管小布什政府继续反对承担中期的量化减排义务，但小布什总统在2007年7月的八国峰会上接受了全球到2050年减排50%的目标，并且至少在言辞上支持IPCC的第四次评估报告和“巴厘路线图”⁵⁵。2007年5月底，小布什政府提出制定所谓应对气候变化的“新长期战略”，宣布美国政府将召集主要经济体举行一系列会议，力争到2008年底设立一个新的温室气体减排长期目标。2007年9月27日，小布什政府召集的主要经济体能源安全和气候变化论坛（Major Economies Forum on Energy Secu-rity and Climate Change）召开。美国邀请了15个国家的代表参加。小布什政府认为，2012年《京都议定书》第一承诺期到期之后，新的国际气候变化框架必须将发达经济体和发展中经济体都包含在内。⁵⁶可以看出，与参议院的做法类似，小布什政府避免直接反对全球气候变化机制的核心规范，而是试图重新塑造国际社会对于全球气候变化机制的原则和规范的共识，特别是那些关于平等和履行灵活性的规范，以防止对美国经济增长造成负担。同时，小布什政府的这种政策转变与美国国内次联邦层次上的气候变化政策倡议更为一致。美国国内许多州结成联盟，采取了与全球气候变化治理规范更为一致的政策。例如，2005年12月，美国7个州达成一致，同意自2009年起对电力提供商实施强制性的限制和贸易项目。加利福尼亚和其他6个西部州在2008年9月也就地区限制和贸易项目达成了一致。2005年达成的美国市长气候保护协议最初仅包括141个城市，到2009年9月则达到了50个州。所有这些倡议表明，美国国内的政治行为体在很大程度上把《京都议定书》作为一个合法的政策标准。⁵⁷

奥巴马在2008年11月的当选和民主党对国会的控制似乎加速了美国早已出现的气候政策的转变。奥巴马政府执政后致力于重新掌握全球环境治理尤其是气候变化问题上的领导权，并承诺美国政府将在2005年的温室气体排放水平上，到2020年降低17%，到2020年降低83%。这个目标的实现部分是通过限额和贸易体系，在该体系中对排放许可进行拍卖。美国国会还指定环境署作为温室气体排放的主要监管机构，确认二氧化碳为空气污染物，受《清洁空气法》制约。但实际的情况表明，奥巴马政府的气候变化政策更像是姿态性的改变，而非实质性地转变。事实上，奥巴马政府的气候变化政策具有前任政府政策的连续性，尤其是在试图重新平衡“共同但有区别的责任原则”方面，以此来实质性地减少对发达国家尤其是美国历史责任的强调。⁵⁸可以肯定的是，奥巴马政府并不想重新回到《京都议定书》下，并于2009年4月召集了主要经济体能源和气候论坛（Major Economies Forum onEnergy and Climate），并充分意识到发达国家与发展中国家之间的僵局是达成后京都时代全球气候协议的主要障碍。美国总统气候变化特使托德·斯特恩就明确提出：主要的发展中国家“必须采取行动以在中期（2020年左右）实质性地将它们的排放降低到‘一切照旧’的排放水平之下，降低的程度应该与科学的要求一致；它们必须把这种行动反映到国际协议中，正如同我们必须反映自己的许诺一样”，而且这些行动必须受到有力的报告和核查机制的监督。⁵⁹总之，奥巴马政府强调在后京都协议中实现更大的平衡，实际上延续了前任政府试图将国际气候变化机制根据历史累积排放界定历史责任转向根据将来集体的责任来削减排放。⁶⁰鉴于发展中国家反对这项政策，奥巴马政府也以国会的立场作为借口。2009年6月，美国“清洁能源和安全法案”以微弱多数在众议院通过，旨在通过限制和贸易体系实现减排，而其中包含的减排指标与奥巴马政府的目标一致，并被后者在哥本哈根会议前重申。这个目标相当于在1990年的排放水平上降低4%，远低于欧盟承诺的减排水平以及IPCC建议的水平和发展中国家要求的水平。2010年7月，参议院暂停了通过该法案的努力。所有这些都表明美国并没有发挥对全球气候治理的领导权。

总之，美国在全球环境治理的过程中发挥了重大的作用，但是这种作用是双向的，既可能是积极的推动作用，也可能是消极的拖后甚至阻碍作用。这典型地体现在全球气候变化治理领域。无论哪种作用都说明，美国能够利用自身巨大的杠杠和影响来塑造全球环境治理的规范、原则和规则，以反映自身的偏好和观点。

影响美国参与全球环境治理的因素

既然美国在全球环境治理中扮演了双重角色，那么是什么因素导致美国的国际环境行为表现出这种特点呢？

第一，美国国内政治因素的影响。

美国实行分权与制衡的政治制度，立法、行政、司法三种权力分别由国会、总统、法院掌管，三个部门行使权力时，彼此互相牵制，以达到权力平衡。美国的立法机构、行政机构和司法部门在美国国际环境政策的形成和实施中都发挥着作用。宪法也赋予各州权力。它们在国内和国际的环境政策中也利益攸关。正如有的学者所指出的：“美国政府尤其容易具有多元的国际环境政策偏好，因为权力在联邦的层面被三个分立的机构（行政、立法和司法）所分享，而在那个层面之下，巨大的权力保持在自主的各州和地方当局手中。只有在华盛顿的行政机构领导者发展出足够统一和获得支持的国内政策共识——在国内所有的机构和政府层面——他们才能够很好地在国际上提供环境政策领导权。”⁶¹

美国的权力分立和两党体制客观上使得多元的国内行为体能够影响美国在全球环境问题上的外交决策。首先，国会在决定美国参与全球环境治理的行为方面具有直接和关键的影响。在一般的意义上，人们会认为总统在（环境）外交政策方面享有特权，但是就对国际环境协议的批准而言，立法机构的偏好和支持要比行政机构的意图更加重要。美国宪法第二条规定了美国缔结国际条约的程序，即总统经咨询参议院和取得其同意有权缔结条约，但须经出席参议员三分之二的批准。⁶²美国缔结条约的过程始自总统发起谈判，任命谈判代表（这些任命可能要咨询参议院并获得其同意）。然后，其谈判代表就协议的形式和内容进行谈判。国会成员在此阶段可能会通过咨商或者作为谈判代表团观察员的身份介入此过程。谈判者达成协议后，条约得以通过，由总统或者其谈判代表签署。接着，总统将该条约递交参议院，通常是参议院外交关系委员会。该委员会将举行听证会并且准备一份书面的报告。如果外交关系委员会支持该条约，则它会加以公布，通常附上拟议的批准决议书。外交关系委员会公布该条约后，参议员可以对此进行表决。如果该条约得到参议员三分之二多数同意，则参议院将该条约送递总统。如果该条约不能得到参议员三分之二的投票通过，则该条约将被退回外交关系委员会或者总统。多边条约一般是在规定数量的缔约国交存其批准的文书后生效。对美国来说，一旦某项国际条约生效，则国会将进行立法，以使得该条约规定的义务对美国生效。⁶³按照一些学者的观察，在国会，可以说国内政治和国际政治之间几乎没有什么界限。⁶⁴因此，由美国行政部门谈判达成的国际环境协议也必须得到参议院的批准才能对美国具有约束力。此外，国会控制着总统能否获得相关基金；国会也决定着联邦拨款的多少，这会起到支持或者阻碍美国政府采取积极的全球环境政策的作用，而国会举行的关于全球环境的听证会则塑造了美国国内关于如何最好地解决某个问题的争论。⁶⁵

其次，美国的环境非政府组织由于其成员数量巨大，活动形式灵活，与公众联系密切，因此对美国的环境外交决策产生着重要的影响。它们经常从外部对政府的环境外交政策施加影响。环境非政府组织通过向决策者强调它们的成员会根据环境问题的处理情况来进行投票，从而积极地游说国会议员和总统，听取自己的关切。它们频繁地要求其成员向国会和白宫发出潮水般的邮件，反映在某些环境问题上的观点。环境非政府组织有时也能够向决策者提供某些特定问题的专业知识，从而使有些环境非政府组织从公共的倡导集团转变成为重要的专业知识的来源。从另一个角度看，环境非政府组织也可以从内部来影响美国的环境政策。在20世纪90年代，环境非政府组织的代表日益参与到美国参加国际环境会议的代表团中。虽然它们不能对美国在国际环境问题上的政策发号施令，但是它们对美国代表团的决策进程产生了重要的影响。⁶⁶然而，根据有关学者的研究，在气候变化问题上，美国的环境非政府组织并没有在环境保护与公众健康之间建立起决定性的联系，也没有使选民确信减少温室气体的排放在成本上是可以接受的，因此很难在美国气候变化政策的决策过程中发挥重要的影响和作用。⁶⁷

再次，由于环境政策经常与经济发展密切相关，美国的商业和工业团体经常积极地影响美国的环境外交政策。工商业界的潜在力量和对美国环境外交政策的实际影响是非常巨大的。这与它们的财政资源、政治联系和在整个国民经济中的地位是分不开的。一些学者认为，由于商业界具有推动经济增长和提高就业率的能力，因此与政府之间享有“具有优先性的关系”⁶⁸。但是它们之间在美国签署和批准国际环境协议问题上也存在分歧，例如一些商业实体不希望制定国际环境协议，因为它们希望继续执行惯常的业务标准，避免为符合环境标准而付出额外成本，但也有一些工商业实体希望美国参与制定国际环境协议，以在国际上拉平竞争标准，培育对它们的产品的需求，或者保护它们需要的资源，等等。虽然美国商业界在气候变化政策上也存在分歧，一些商业团体甚至还从最初的反对立场转向支持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，但两相比较，其主流的观点仍然是反对成本巨大的减排。2009年，美国商会和制造商协会就曾反对温室气体限额和贸易立法以及美国环境保护署对温室气体的监管权。即使商业界不能控制美国气候变化政策的演变，它仍然具有足够的权力来确保自身对成本和竞争力的关切得到决策者的考虑。⁶⁹在气候变化问题上，由于美国公众并不非常支持温室气体的减缓行动而是更加关心减排的成本，这就使得美国的商业界对美国气候变化政策的影响要大于它对其他环境问题的影响。⁷⁰

最后，美国总统及其运用的策略也是影响美国在全球环境治理中角色的一个重要因素。按照双层博弈理论⁷¹，美国在国际层次的谈判者之所以能够采取一定的策略，是因为他虽然受到国内各利益群体的牵制，但也享有一定的自主性（autonomy）。这种自主性是指第一层次的谈判者通过自身的能力和行为，实现对国内不同利益群体的超越，其目的在于提供更好和更多的公共物品（例如促成国内批准某项国际协议），真正实现对公共利益的追求和维护。因此对美国来说，如果首要的谈判者希望扩大本国的获胜集合，⁷²以促进国内对协议的批准，则他可以采用多种策略，例如使用额外补偿的方法（side-payment）或者是亲善的政策（good will）来赢得支持。⁷³利用额外补偿的方法在美国的国际环境谈判中并不少见。这样的策略并不仅仅适用于美国国内。在国际环境谈判中，一种可能的情况是，美国政府首脑通过向其他国提供额外的援助，以稳定其他国国内摇摆不定的利益集团，从而促进该国对所达成的国际环境协议的批准，最终推动该国际协议的生效。美国的政府首脑在有关臭氧层的多边协议的谈判过程中，通过运用这种策略使美国发挥了领导者的作用，而在气候变化问题上的国际谈判中则通过运用相反的策略扮演了阻碍者的角色。

第二，环境问题的安全化。

在美国的学术界，一些学者从全球环境问题对美国国家安全的可能威胁出发，主张提高这一问题在国家政治议程上的地位。早在1977年，美国学者莱斯·R.布朗（Lester R.Brown）发表了《重新定义国家安全》的报告，力图将环境问题纳入国家安全概念。⁷⁴布朗特别分析了生物圈的恶化问题，也讨论了气候变化的问题。布朗认为，军事力量并不能应对生物圈的恶化对人类造成的挑战。⁷⁵因此，布朗建议进行军备控制和对预算进行重新分配，认为这对解决环境恶化是至关重要的。1986年，另一位学者诺曼·迈尔斯（Norman Myers）明确地提出，安全思维应该把环境问题整合进来。迈尔斯坚持认为环境的退化会引起暴力的冲突。⁷⁶他指出，食物短缺、渔业资源减少、水资源短缺、气候变化和森林减少都可能引起冲突。尽管迈尔斯宣称“导致冲突的联系已经非常明显”，但是他并没有指出这些环境问题为什么会导致冲突，而是把“环境恶化会引起冲突”作为一个不言自明的假设加以接受。迈尔斯在此后出版的著作中，扩展了安全的主体，并主张环境是国家安全的重要因素。在这个基础上，他强调环境安全是所有人的安全，是集体性的安全。⁷⁷冷战后期，美国关于环境安全的研究文献数量急剧增加。这是与冷战气氛的缓和以及环境问题引起越来越多的政治关切分不开的。在这些文献中，杰西卡·马休斯（Jessica Tuchman Mathews）的《重新界定安全》引起了学者和决策者的注意。⁷⁸她明确地主张应该扩展国家安全的定义，使其包括资源、环境和人口问题。她指出，如果人类不采取措施对付全球性的环境变化，如全球气候变暖和臭氧层损耗、人口的增长和资源的退化、生态多样性的减少和土壤的流失以及环境难民等问题，那么这些环境问题后果的严重性将难以预测。⁷⁹马休斯的论文在《外交事务》上得以发表，被认为是瞄准了“白宫的决策者、政府各机构、五角大楼、美国国会和相关的利益集团和思想库”——简言之是美国的安全政策机构。⁸⁰马休斯试图把包括全球气候变化在内的环境问题提高到国家安全的高度，换言之是把环境问题“安全化”，以此来使环境问题在政策议程上得到更多的重视。

与此同时，把环境问题与国家安全或国际安全联系起来进行研究也受到一些学者的批评。例如罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）和丹尼尔·杜德尼（Daniel Deudney）都不同意从安全的角度研究环境问题。马克·莱维（Marc Levy）也对环境安全的研究提出了批评。他承认臭氧层耗损和气候变化确实对美国的国家利益直接造成了有形的损害，但是，他认为把这两个问题标示为安全问题并没有什么意义，其结果可能会适得其反。他提出，气候变化同臭氧层耗损问题不同，前者“更像是遏制苏联的问题；它需要一个宏大的战略来指导面临遥远的不确定的威胁时的行动，并且需要高层领导人作出首要的承诺，以便在公众情绪的此消彼长中始终不渝”⁸¹。

从美国的政界来看，它们对全球环境问题的安全化程度也影响着其具体的政策。以克林顿政府与小布什政府对气候变化问题的政策为例。克林顿政府时期，环境问题在国家安全议程上具有较高的优先性，环境安全被作为国家安全的正式组成部分。克林顿执政后，在不同的场合强调环境问题对美国国家安全的重要性。⁸²1994年，美国公布的《参与和扩展的国家安全战略》明确指出：“并不是所有的安全威胁都是军事性的。跨越国界的问题，如恐怖主义、毒品贩卖、环境退化、人口的迅速增长以及难民流对当前和长期的美国政策来说都具有安全的含义。此外，正在出现的一系列跨越国界的环境问题正在日益影响到国际稳定，并且作为结果将会给美国的战略带来新的挑战……”⁸³1996年的《美国国家安全战略》也重申：“一度被认为是非常遥远的诸多跨越国界的问题，例如环境恶化、自然资源的耗竭、迅速的人口增长以及难民流，现在对我们的繁荣构成了威胁，并且对目前和长期的美国政策都具有安全含义。”⁸⁴国务卿克里斯托弗认为，为了确保环境问题能在美国外交政策中占有一席之地，“我们还必须说服美国人民，一个健康的环境对国家安全是至关重要的。我们需要推进观念上的转变……”⁸⁵1996年4月9日，在斯坦福大学的演讲中，他又强调了环境保护与国家安全之间的逻辑关系，特别是全球环境状况对美国国家利益具有深远的直接或间接影响的核心原因。⁸⁶此外，在克林顿政府时期，美国国内还在环境问题上实现了相关政府部门间的合作，环境安全被列入有关政府部门的议事日程之中，其地位较以前的历届政府也有所上升。除了环境保护署，国务院、国防部、情报机构及能源部等也订立了自己的环境安全目标，并且采取了相关政策。⁸⁷在这样的背景之下，全球气候变化问题自然被克林顿政府视为将对美国的核心价值和利益构成威胁的问题，因此是重大的安全问题，符合逻辑的做法当然是寻求有效的方式来缓解或者逆转这些威胁。

小布什政府对气候变化问题的政策与其国家安全战略的调整也不无关系。与克林顿政府时期的国家安全战略有所不同，小布什政府时期美国的国家安全议程更加侧重于军事安全，因此对国家安全问题的界定和手段的使用都有所不同。2002年9月20日，小布什政府发布了《美国国家安全战略》。小布什政府在这份战略中强调了恐怖主义分子和“敌对国家”是对美国国家安全的威胁，强调应该对付全球恐怖主义、地区冲突、具有大规模杀伤性武器的敌对国家，并像克林顿一样主张通过自由市场和自由贸易促进全球经济增长，扩大全球民主等，⁸⁸但其对环境问题已经和可能造成的威胁却只字未提。因此，与克林顿政府相比，小布什政府强调国家安全的至高无上地位，并且军事安全问题在国家安全议程中占据压倒性的优先地位，而环境问题似乎已被从国家安全议程上剔除。与克林顿总统本人及其政府成员在不同的公开场合强调“环境安全”的重要性不同，小布什总统和其政府成员似乎已经抛弃了“环境安全”这个概念，并且很少在公开的场合提及全球性环境问题的威胁性。由于全球性环境问题在小布什政府的国家安全战略议程上不占有一席之地，所以它就不可能得到优先考虑。

此后，美国国内再次出现将环境问题安全化的倾向，这典型地体现在气候变化问题上。美国五角大楼2003年10月的一份关于气候变化的报告警告说，气候突变将可能把世界带到无政府混乱状态的边缘。由于气候突变，各国将纷纷致力于发展核武器，以保卫锐减的食品、水和能源供应安全，“分裂与冲突将成为人类生活普遍的特征，战争将成为人类生活的定义”。负责起草这份报告的皮特·舒瓦兹（Peter Schwartz）和多格·兰达尔（Doug Randall）指出，这种对全球稳定的迫在眉睫的威胁将使恐怖主义的威胁黯然失色。他们认为，气候变化“应该走出科学辩论，提升到一个关系到美国的国家安全的高度”。迫在眉睫的灾难性的气候变化将在很多方面对美国的国家安全构成挑战，应立即予以重视。⁸⁹可以说，五角大楼的这份报告也是从国家安全的角度分析气候变化问题的。2005年，气候变化问题再次成为美国外交和安全的重点研究议题。期间出台的报告包括：美国海军分析中心军事咨询委员会的《国家安全与气候变化威胁》、美国战略与国际问题研究中心的《后果降临的年代：全球气候变化对外交政策和国家安全的含义》、美国对外关系委员会推出的《气候变化与国家安全：一份行动纲领》、美国国家情报委员会气候变化安全报告等。这些报告的主要观点是：环境安全和气候变化对人类构成的威胁要超过恐怖主义，长期来看其影响超过了金融危机；气候变化、环境安全和能源依赖是相互影响的全球性挑战，环境和气候变化是美国的重要外交议题；美国应该通过双边和多边机制避免环境和气候变化带来的全球混乱和灾难；美国应该把气候变化纳入到对外援助战略等。这些报告为小布什政府气候变化政策的转型提供了智力基础。⁹⁰2007年，由十一位退休的高级海军将领提交的报告更是尖锐地指出，美国的国家安全计划不能再坐等气候变化影响的确定性，“美国应该发挥更大的国家和国际作用，来帮助气候变化稳定在避免全球安全和稳定遭受巨大破坏的基础上”⁹¹。与此同时，小布什政府任职后期，在气候变化问题上的消极态度确实发生了很多变化。这与上述趋势也不无关系。奥巴马政府执政后也把气候变化界定为对国家安全和美国公民健康和安全的直接威胁，并以此作为美国应该发挥领导作用以推动国际上应对该威胁的集体行动的理由。⁹²它也试图从经济和安全的角度重新解释国家的气候政策，提出“领导世界建立一个清洁能源环境的美国将享有巨大的经济和安全优势”⁹³。

第三，多边主义还是单边主义：美国的选择。

美国在20世纪70、80年代更多地选择通过多边主义途径参与全球环境治理，并在《保护臭氧层的维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》等多边环境协议的达成过程中发挥了领导作用。在克林顿政府时期，美国在全球环境治理领域也主张通过多边主义的途径进行合作，强调国际制度在处理国际事务中的作用。克林顿总统本人在1995年10月于联合国发表的演讲中强调，诸如武器扩散、恐怖主义、国际犯罪、毒品走私及环境恶化等问题，对这个相互依存日益加深的世界中的每一个人都构成了威胁。副总统戈尔的著作和行为都表明他主张通过全球合作解决包括气候变化在内的环境问题。国务卿克里斯托弗则被描述为“一个真正相信美国必须介入世界事务的人”。他于1996年1月在哈佛大学肯尼迪政府学院发表讲话时指出：“保护我们脆弱的环境对我们的国家也有深远而长期的重要性。……我们将努力把自身在环保方面的目标全面融入我们的外交工作——这可是以往从来没有过的。我们将寻求进一步减轻温室效应，并促使参议院批准《生物多样性公约》和《海洋法公约》。在与副总统的密切合作下，我已经将我的精力集中在如何更好地利用环境意识，来促进我们更大的战略与经济目标。”⁹⁴他还指出：“总统对孤立主义的回答是明确的。我们不能再使我们的国家孤立于世界之外，这与我们不能使自己的家庭孤立于邻里之外、不能使我们的邻里孤立于城市之外一样。作为一个具有全球利益的全球大国，美国选择撤退将是不负责任的。我们必须继续担当领导角色。”⁹⁵可以说，克林顿政府时期较多地采用多边主义方式来处理国际问题，强调国际合作与国际机构，这也在一定程度上解释了克林顿政府签署《京都议定书》的原因，即认为进行国际合作和建立国际气候变化机制是可行和有效的途径之一。

然而，环境多边主义对美国来说，与其说是一种指导原则，不如说是一种权宜之计。单边主义其实一直是美国环境外交的组成部分。如果美国认为本国的利益可能受到多边主义途径的威胁，就会选择置身于这种多边进程之外，从而更好地确保多边主义的途径不会影响本国的经济和主权。⁹⁶以小布什总统上台后美国在环境外交政策领域的政策为例。虽然小布什政府认为，像联合国那样的多边国际组织和机制是重要的，并且小布什总统在《美国国家安全战略》中也提出，“在任何情况下都应该认真地承担国际义务”，⁹⁷但小布什政府更强调美国不能过分依赖它们。换言之，美国不能把多边外交和多边条约本身作为目的。一些多边条约即使对人类社会有利，如果不符合美国的国家利益，美国也必须反对。⁹⁸这种政策主要体现在它将美国的利益凌驾于国际社会的利益之上，采取“美国优先”和现实主义的立场，对国际条约和机制进行重新评估，对美国有利的就保留甚至强化，对美国不利的就废除。美国退出《京都议定书》也成为美国整体的单边主义外交政策的例证。对于美国的单边主义，美国的《外交》杂志称，小布什政府的鹰派坚信美国的强大，并断言美国在各个领域都有“单干”的实力。他们不愿意向国际秩序哪怕做稍许妥协。他们总感觉，美国一直以来就好像是进入了小人国的格列佛，被它们的规范和制度缚住了手脚。一旦时机和实力成熟，美国就选择了冲破那些束缚手脚的东西。⁹⁹

美国之所以能够选择通过多边或者单边的途径参与全球环境治理，甚至在气候变化问题上搭建联合国大多边机制之外的小多边机制，如MEF，从根本上取决于美国具有超强的政治经济实力，并且是一个霸权国家。与此同时，美国所具有的相对权力能够使得它抵御国际社会的压力，并且按照自己的意愿选择具体的应对途径或者框架，重新塑造全球气候变化治理的规范。

综上所述，影响美国参与全球环境治理行为的因素主要包括：国内的政治因素、环境问题的安全化和对多边或单边途径选择的能力。对气候变化问题来说，虽然后两方面的因素也具有一定的解释力，尤其是能够解释美国为什么而且能够寻求重新塑造全球气候变化治理的规范，但是对美国在全球气候变化治理问题上具体立场的解释应该主要归结于美国国会所代表的美国选民及工商业团体所形成的共识：即美国不会接受要为此付出高昂成本、而对发展中大国不规定具有约束力减排义务的所谓不平等的全球气候协议。