改革全球贸易治理的设想与方案

三、改革WTO全球贸易治理的设想与方案——评论

21世纪以来，由于WTO在发展过程中遇到一些困难和阻力，以及反全球化和去全球化运动的兴起，如何改革WTO全球贸易治理更是成为各界讨论的重点。这些设想和方案，有些来自WTO外部的学者和专家，也有些出自WTO成员和内部机构;有针对WTO的外部挑战的，也有关于WTO的内部治理的。⁽³⁰⁾或着眼总体框架，或着眼具体技术规则;或着眼当前困境，或着眼长远调整;或着眼理论分析，或着眼实践操作;或着眼政治经济分析，或着眼法律效果。

2001年2月前三位GATT/WTO总干事邓克尔、萨瑟兰和鲁杰罗在世界经济论坛上联合提出了八条建议:第一，谋求商界支持多边贸易体系;第二，倾听批评但要坚持原则;第三，承认世贸组织体制的局限性;第四，创造一个公众信任的环境;第五，给争端解决环境降温;第六，满足发展中国家的愿望与关注;第七，处理其他人类发展的挑战;第八，发起新的贸易回合。

在世贸组织十周年之际，2005年1月17日世界贸易组织秘书处发布了一份由八位名人⁽³¹⁾共同撰写的《世贸组织的未来——应对新千年的制度挑战》(The Future of theWTO—Addressing institutional challenges in the newmillennium)的报告(下称《萨瑟兰报告》)。⁽³²⁾针对优惠贸易对国际贸易环境的影响，世贸组织的决策程序，市民社会在世贸组织活动中的作用等制度性问题，该报告指出，第一，全球化进程与世贸组织的作用被广泛误解，多数人既不了解世贸组织的长处也不了解它的局限性。如果发展中国家无法从世贸组织获益，世贸组织在道义上的感召力就会大打折扣。第二，优惠贸易协定泛滥，不仅侵蚀了多边贸易体制，而且非常危险，是反击侵蚀非歧视原则的行为的时候了!第三，国家因加入世贸组织而成为世贸组织成员所得大于所失，国内政策空间收缩所失与多边合作及法治产生的所得之间的平衡是积极而继续发展的。第四，加强全球经济决策的协调一致，需要更好的全球治理。第五，加强与市民社会对话，世贸组织成员应在境内建立与市民社会的密切联系与沟通机制，世贸组织应该确立一套处理与各种非政府组织关系的明确清晰的指导方针。第六，加强世贸组织争端解决机制，使它更成功有效。第七，改进决策程序及其他安排，推动多边贸易谈判:(1)改进协商一致的决策方式，区别对待程序性议题与实质性议题，不得阻挠纯程序性议题，对于实质性议题，任何成员如反对一项获得广泛支持的措施，必须事先书面说明该措施涉及其“重大国家利益”。(2)建立执行新协定的资金保障安排，以协助最不发达国家成员履行新义务。第八，在组织制度上进行调整，以保证政治上强而有效的决策过程:(1)今后每五年举行一次世贸组织成员首脑峰会，每年举行一次部长级会议，总干事每半年向部长们书面提交一份贸易政策发展报告;(2)由30个世贸组织核心成员(部分常设、部分轮换)组成“高官磋商机构”，并由总干事主持，每季度或半年召开一次会议，讨论世贸组织的方向性问题;(3)为促进透明与包容性，总干事应探讨在限制性会议上与有关团体加强协调和增进团体代表性的潜力。第九，加强总干事与秘书处作用:(1)总干事人选的先决条件应该是专业技能与适当经历。建议放弃世贸组织成员只推荐本国人为候选人或只有获得本国政府支持的人才能被提名的做法，避免发达国家人士与发展中国家人士轮流坐庄的倾向。在秘书处各级别，特别是高层，充实最适合的人士。(2)通过任命一位相当于副总干事的首席执行官(CEO)来加强秘书处的管理工作。(3)确认秘书处的地位，鼓励秘书处更多的智力产出与政策分析。(4)适当增加预算。

据统计，有关如何加强多边贸易体制，改革WTO和改进全球贸易治理的方案和提议几乎涉及WTO运行的所有方面:(1)WTO的管理和内部行政事务;(2)WTO的战略方向、政策协商和问题解决;(3)谈判职能;(4)争端解决职能;(5)监管、评估和评价职能;(6)外延功能;(7)能力建设职能和贸易援助;(8)国际协调与合作职能;(9)研究功能。涉及的核心议题有:秘书处的作用和责任，总干事的作用和选任，内部管理，秘书处资源和预算过程，内部透明度，秘书处与利益相关方的关系，部长级会议，有关政治领导以及专家和利益相关方论坛的附加机制，决策程序，WTO的授权、范围和原则的作用，谈判程序，主席在谈判中的作用，加入程序，WTO委员会的日常工作，对谈判和协定的评估，议员和利益相关方在谈判中的参与，发展中成员利用争端解决机制并从中受益的能力，调解和其他选择性争端解决程序，争端解决的透明度和公众参与，专家组和上诉机构的角色，与其他国际法渊源、国际法庭和国际组织的关系，贸易审议机制，通知，WTO日常委员会的监督工作，监督、评估和评价的附加机制，贸易援助和能力建设的管理，贸易援助、能力建设、技术援助和培训的内容，贸易援助和能力建设的监督，改善发展中成员在WTO中的代表性，透明度、公众参与和获得信息，优惠贸易协定、区域贸易协定和双边贸易协定的管理，WTO与其他国际组织的关系等。下面选取若干典型的设想和方案进行述评。

(一)决策程序(decision-making)

对于WTO的协商一致决策困局，杰克逊(John H.Jackson)开出了“临界质量”(criticalmass)的药方。“临界质量”主要包括两个因素:压倒多数的成员比例和压倒多数的贸易比例，比如各自的90%。⁽³³⁾柯迪尔(Thomas Cottier)等提供的方案是加权表决制。在协商一致无法达成的情况下，作为辅助手段，根据各成员对WTO的贡献、GDP、市场开放程度、人口数量等几个因素确定加权表决公式，进行投票表决。弗鲍尔(Gary Hufbauer)主张完全采用加权表决制，否则多边贸易谈判就不可能成功，让占世界贸易份额不到10%的成员阻挠决策的通过是非常危险的。⁽³⁴⁾华威委员会认真考虑了加权表决制的各个因素，认为这不是一种合适的决策方式，而支持“临界质量”模式，⁽³⁵⁾允许具有相近利益和想法的成员在达到一定标准的情况下就特定议题先行谈判并达成一致。这种方式在乌拉圭回合以前在多边贸易谈判中经常使用，结果喜忧参半。鉴于多哈回合目前的僵局，此种提议可能会对未来的多边贸易谈判有一定的吸引力。

与上述观点相反，WTO现任总干事拉米认为协商一致决策模式正是WTO体制优势或者说特殊性的一个重要体现。与工业化国家控制了大部分席位的其他国际经济组织不同，协商一致决策成功地让发展中成员更有效地参与WTO谈判。现在发展中成员已经成为谈判进程的真正“驱动力”，这种状况真实地反映了目前WTO体制内力量对比的变化。至于因协商一致产生的所谓“效率低下”问题，拉米认为这是值得的，决策程序的目标是保证每个成员都有机会在制定国际贸易规则中有同样的发言权，而协商一致是现在实现这个目标的最可行方式。

(二)争端解决机制

针对争端解决机制面临的四大挑战，一些学者也分别开出了药方。首先，关于DSU的效能不高问题，建议鼓励争端解决的“温和”方式，如调解、斡旋和仲裁，这样可以促使争端的更快解决，结果也会更合理。其次，关于信息不足问题，(1)应加强WTO秘书处在监督政府措施和通知方面的作用。在这方面一个更独立、分析性和质疑性的秘书处有助于取得进展。(2)如果可能，建立一个对外的独立机构专门从事监督和分析工作。再次，关于能力问题的法律能力方面，(1)一些发展中成员可以利用WTO法律咨询中心(ACWL)作为其加强能力建设的一个途径。(2)技术援助捐助国也应提供法律能力建设服务。(3)发挥非政府组织在加强发展中成员法律能力方面的作用。贸易与可持续发展中心已经通过组织会议和区域对话的方式在这方面做出了重要而实质的贡献。最后，关于争端解决机制的救济不够有效的问题，华威委员会建议败诉的成员应对受损成员提供现金补偿。这似乎有一石二鸟的作用:既可解决现行贸易制裁实践背离WTO贸易便利化目标的问题，又能破解小型经济体成员无力采取报复措施的难题。当然，委员会认识到现金补偿实际上难以操作。

(三)WTO的组织结构改革

针对WTO的组织结构问题，柯迪尔建议设计一个双层结构组织来专门处理各类问题。(1)咨询委员会。该委员会旨在集中各方智力处理在各首都或者驻日内瓦使团中的有关国际治理的制度性问题。根据所处理的问题不同，委员会的组成包括一些核心团体，并与不同的成员和工作组共同工作。该委员会应设计一个与国内议会和非政府行为体互动的机制。委员会应享有广泛的授权，并向WTO总干事报告。总干事有权决定是否将其提议进一步提交给总理事会和部长级会议。委员会还可以根据WTO各委员会和谈判集团的请求提供意见和建议。委员会应向各成员开放。(2)常设法律事务委员会。该委员会专门处理体制性法律问题。委员会和上诉机构共同承担所有结构性、水平性和程序性事务。它还负责不同条约草案文本之间的一致性。委员会应有权讨论各成员和咨询委员会提出的所有议案。该机构是纯官方性质，并全面参与WTO的正常决策过程。委员会应向总理事会报告工作。⁽³⁶⁾

针对WTO缺乏管理或执行机构的问题，解决方案比较简单，就是参照国际货币基金组织或世界银行，根据“良治”(good governance)原则，在WTO内建立一个正式的、由部分成员组成的管理委员会或执行机构。良治原则应考虑有效性、效能、责任和代表性四个核心要素。其中责任包含两个层面:组织的管理机构和人员在执行职务时对组织成员负责，组织在其授权范围内对外部世界负责。该管理委员会应被授予咨询、执行和监管职能。它对总理事会负责，并由总干事提供指导。总理事会可以请求管理委员会考虑特定的议题并拟定解决方案。委员会可以向总干事、秘书处和成员寻求建议。同时，委员会也可以自主决定就有关国际经济和贸易问题向总理事会提出意见或提供建议。总理事会可以赋予委员会它认为合适的其他职责。委员会对权限内的事项享有决策权。总干事和秘书处是任何一个国际组织有效运行且具有效能的中心环节，因此，要同时加强总干事和秘书处的职能，如有权向总理事会和管理委员会提出议案，在谈判和决策过程中，应允许秘书处在进行研究和提出议案方面发挥更积极的作用，应适当扩大总干事的权限。⁽³⁷⁾

(四)非政府组织的参与和WTO的良治

WTO应考虑建立一套授信系统和向观察员开放其会议，作为提高透明度的第一步。⁽³⁸⁾WTO应在不同层面开放:(1)非政府组织可以作为观察员参加部长级会议。(2)在非决策性研讨会上，非政府组织可以表达它们的关切和考虑因素，并和WTO及代表团成员进行辩论。(3)通过秘书处在非政府组织和WTO之间建立密切的信息沟通渠道。

为建立或保持公众对世界贸易体制的信心，有必要促进WTO的良治。良治是保证WTO集体决策的有效性和合法性的核心。为实现WTO的良治，应在WTO建立确定的行政规则和程序:行政法。这一WTO行政法应包含五组共14个核心因素:(1)民主合法性因素:代表性和责任;(2)专业合法性因素:理性、效能、有效性和中立性;(3)秩序合法性因素:澄清和稳定;(4)系统合法性因素:权力共享、法律性和公正;(5)程序合法性因素:协商、透明度、参与和正当程序。⁽³⁹⁾另有学者建议:(1)认真对待“协商性民主”(deliberative democracy);(2)确立程序公正原则;(3)允许非政府组织更深入地参与，并通过WTO友好性的能力建设提高发展中成员政府决策的能力，通过发展中政府决策能力的提高创立自下而上的服务于21世纪的“新多边主义”。

(五)多哈发展议程

有些学者提出在目前陷入僵局的情况下，重启乌拉圭回合谈判曾经成功运作的由中等实力成员(澳大利亚、加拿大、匈牙利、新西兰、韩国和瑞士等)组成的日内瓦和平宾馆集团(the de la Paix Group)主导谈判议程的方式。有些学者就谈判的实体内容提出设想，认为多哈回合谈判明显的错误之一就是把农业问题放在谈判的中心。如果重新设计多哈回合，必须把农业放到次要的位置。有些学者认为由于欧美发达成员在多哈回合中的“利益赤字”，造成了谈判的“领导赤字”，在这种情况下，新兴发展中大国，如印度、巴西，尤其是中国要勇敢地站出来，承担领导责任，给多哈回合以新的驱动力。⁽⁴⁰⁾

针对WTO各成员间不断增加的利益多样性，有学者提出根本改变目前的谈判模式，通过在WTO核心协定之外附加“俱乐部协定”(clubs)⁽⁴¹⁾的方式来解决。所有成员都可以参与“俱乐部”的规则谈判，但不是所有成员都必须加入。“俱乐部协定”在处理争端时仍然援用DSU。该方式还可以帮助成员避免承担与其最佳利益无关的义务，从而增强WTO的内部合法性。⁽⁴²⁾

(六)WTO的管辖范围与未来角色

自WTO成立以来，扩大其管辖范围，将一些与贸易有关的议题纳入WTO体系，就成为一个争论不休的问题。对此，有学者提出一个似乎是两全其美的方法:在WTO内部建立自治的、议题导向的部门。每个部门处理一个单独的领域，如贸易、环境、人权等。这些部门在它们各自领域内组织谈判，达成协议，并纳入WTO义务体系。为照顾不同领域的利益，定期召开“超级回合”(mega-round)联席会议，以平衡贸易利益和其他利益。通过联席会议达成的协定也应成为WTO义务的一部分。这样既可以利用现有的组织框架和谈判资源，又避免现有的贸易偏好缺陷，而且可以尽量降低对现有WTO贸易职能的干扰。最终目标是要通过在平衡WTO现有利益成功的基础上将WTO改造成WEO(World Economic Organization)。

与上述主张相比，华威委员会比较谨慎，其承认在国际合作的协调体系中，WTO的授权到底应止于何处，确实很难回答。委员会重提了“新加坡议题”，没有谈及有关汇率是否或如何置于WTO规则框架的问题。还有些学者提出相对极端的体制性改革方案:如果WTO想成为一个真正的国际组织和全球治理的有效工具，它应该从成员那里获得更大的独立性，而不是现在的“成员驱动”型。WTO是一个动态演进的实体，它自身必须具备对新的挑战和变化做出反应的能力，这样，有关WTO管辖范围的扩大问题就自然可迎刃而解。

鲍威林(Joost Pauwelyn)认为，因为贸易政治发生了根本改变，WTO的角色也应予以相应调整，WTO应逐步从推进贸易自由的驱动引擎(the driving“engine”that liberalized trade)转变为维持现状的稳定器(a“stabilizer”of the status quo)，以防止保护主义的复活或新的保护主义势力抬头。这样，WTO功能的核心将不再是不断发起新的多边贸易回合谈判，而是争端解决。由于自由化主要通过单边、双边或区域协定进行，WTO将变成一个“交易所”，在这里，各成员通报、约束并确保它们通过单边和区域行动采取的市场开放措施。多边贸易体制的改革被认为不应只作为在经济危机大背景下第二位的工作，需要尽快改善全球贸易机制中的日程设定、决策和参与，更紧密和更准确地界定贸易与发展的关系，理解多边体制和不断扩张的优惠贸易关系之间不断增加的复杂性，并做出反应。

(七)评论

我们认为，改革WTO全球贸易治理，应厘清下列几大关系:

1.针对性与系统性

有些具体改革设想很有针对性，从这个角度看，是非常合理的。如“临界质量”决策方式或者加权表决制，技术上不难解决。但是决策制度不只是一个单纯的技术规则，它只是WTO系统组织制度中的一环，而且非常重要。必须考虑这种改革的系统性影响，否则可能因此产生的问题比解决的问题更多。有些问题本来就是系统性问题的技术性表象而已，因此需要更深入更全面地考虑。

2.创新性与可行性

有些改革设想，如在WTO内部设立贸易、环境、人权等不同的部门，各部门分别组织谈判，再通过“超级回合”协调彼此问题，它的创新性和启发性都很强，具有一定的规范意义，但可操作性如何呢?仅仅一个多边贸易谈判回合就令WTO陷于进退维谷境地，再同时来几个多边环境谈判、劳工谈判以及它们之间的协调谈判，前景如何大家可想而知。

3.内部挑战与外部效应

与GATT相比，从全球治理角度看，WTO的最大贡献不是在降低或取消关税和减少非贸易壁垒方面所取得的内部成功，而是它所取得的国际贸易法治成就:第一次运用一整套统一的规则来管理国际贸易和规范政府贸易行为，而且通过准司法化的争端解决方式确保规则的实施和遵守。推进贸易自由化是WTO的基本职责，就应允许其在授权范围内通过其成员接受或认可的方式加以处理。外部合法性的关键重在WTO的溢出效应，应尽量减少对WTO应对内部挑战的干扰甚至指责。

4.WTO作为国际组织的共性与个性

作为一个国际组织，WTO当然具有一般国际组织的共性。WTO的成功主要在于其独特性，受到的挑战也主要源于独特性，因此改革方案更应注重它的个性。同为政府间国际组织，WTO的最大个性在于它的“成员驱动”性质，而不是IMF或者世界银行的“资本驱动”性质。从这个层面讲，WTO才是真正的政府间国际经济组织，IMF和世界银行只是一种“股份金融公司式”的国际组织。所以，协商一致不是WTO的缺陷，而是与其组织特性相适应的决策方式，其他改革方案反而偏离了这种组织特性。

5.主要矛盾和次要矛盾

WTO面临的挑战很多，根据ICTSD的统计，在财力、人力等资源有限的条件下，同时进行改革无疑是一项“不可能完成的使命”。因此，应有轻重缓急，区分主要矛盾和次要矛盾。比如多哈回合的核心问题是农业问题和发展问题，把这些问题放到次要位置的设想是主次颠倒。WTO应该而且只能是一个以非歧视原则为基础的贸易组织和采取协商一致决策的“成员驱动”的政府间组织。提出的任何改革WTO全球贸易治理的方案和设想，首先应保证加强而不是削弱这一点。只有在优先考虑解决主要矛盾的前提下，才能分出一部分资源考虑一些次要矛盾，如非贸易关注和给予非政府组织在WTO的地位等。