加强浙江农村老年人养老支持力建构的对策

三　加强浙江农村老年人养老支持力建构的对策

加强农村老年人养老支持力建构，提高农村老年人的生活质量，是建设和谐社会的重要内容。为此，我们提出如下建议：

（一）充分发挥农村家庭养老的功能

“养儿防老，积谷防饥”是传统中国人的养老观念。随着社会变迁，农村家庭日益呈现小型化趋势，但是核心家庭的增多并不意味着农村家庭养老的弱化。一是在目前社会保障覆盖面较小，许多农村老年人还需要子女提供经济供养的情况下，需要依据《中华人民共和国老年人权益保障法》，具体明确子女的经济赡养责任，确保农村老年人的生活费来源。二是加强尊老敬老法制和道德宣传教育工作。《中华人民共和国老年人权益保障法》、《浙江省实施枙中华人民共和国老年人权益保障法枛办法》纳入“五五”普法计划，实行目标管理；运用各种宣传教育手段，弘扬尊老敬老爱老崇老的传统美德；提高健全农村老年人法律服务与援助体系，乡镇（街道）和村（社区）法律服务机构优先为农村老年人提供法律服务，指导开展家庭签订赡养协议书工作。三是建议组织专家和教师编写幼儿园、小学尊老敬老教材，在幼儿园、小学推广。四是切实加强农村老年协会建设，包括法规建设、财政补贴、能力建设等。

（二）逐步建立农村社会养老保险制度

就目前我国社会经济发展水平及财政状况，以及农村地区的实际情况而言，现阶段在农村全面建立和推广社会养老保险制度的条件，应该说尚没有完全具备。由于各地农村经济发展不平衡，可以考虑建立不同保险范围、不同保险水平的社会养老保险，然后再根据经济发展的状况，逐步扩大范围。首先，调整筹资方式。在农民个人缴得起、政府能承受的原则下，将政府政策扶持明确为政府适当补贴使个人积累储蓄制养老保险改为政府补贴引导型完全积累储蓄制养老保险，从而使农民养老保险的社会保险性质得以明确。其次，确定最低标准。按照权利与义务对等的原则，明确最低缴费标准和最低养老金待遇标准的下限，使该项制度富有成效，真正发挥基本养老保障作用。再次，明确政府责任。政府除了在缴费期给予参保的农民以适当的保险费补贴外，还要及时建立养老保险准备金，用于应对长寿者养老金的支付风险。另外，为了充分体现社会政策的公平性，可考虑建立以需求为基准的社会福利模式，而不是简单地以年龄划界。以需求为基准是指仅仅以经济上的需求来考虑其合理性。

（三）健全完善农村新型合作医疗和医疗救助制度，建立大病保险制度，加大健康教育力度

温家宝总理曾经说：“我有一个梦想，就是让每个中国公民都不会因没钱看病而发愁。”解决看病难、看病贵问题，关键在于让老年人能承受医疗费用。

1.新型农村合作医疗制度应坚持的原则

一是低点起步，逐步扩面。要适应农村现阶段经济社会发展水平以及农民的医疗保健需求，把重点放在减轻农民患大病的经济负担上。在早期阶段，不应目标设定过高，而应当低起点，逐步推开。二是政府组织，动员多方参与筹资。即农民以家庭为单位，按时足额缴纳合作医疗经费，各级政府财政按有关规定安排专项补助经费。三是要做到县级统筹，适度保障。以县为单位统一筹资，统一管理。

2.新型农村合作医疗制度的建立，必须先行试点、稳步推开

先选择一些试点县（市、区），组织农民参加农村合作医疗，逐步形成以农村大病统筹为主体，其他医疗保障形式为补充，形式多样、多层次的农村医疗保障体系，使农民享有医疗保障。在全省范围内基本建立起这种以县（市、区）为单位的农村大病统筹合作医疗制度之后，再进入巩固提高阶段，使筹资和保障水平逐步有所提高。

3.新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗制度，可以采用个人、集体、政府合作筹资方式，也就是个人出一点、农村集体经济组织补贴一点、政府资助一点。中央政府设定最低筹资标准，各级政府根据各地的具体情况适当提高。省财政依据各地经济发展水平的差异，确定不同地区补助标准。市、县（市、区）政府负责落实地方补助资金。农民个人的筹资标准应不低于各级政府的补助水平。设立新型农村合作医疗同步增长机制，即随着农村经济发展、农民居民收入增长、医疗需求增长，在筹资额度和保障水平方面不断提高。

至于农村困难群体（五保户、低保家庭、特困残疾人等），其新型合作医疗的个人出资部分，由当地政府负责筹措。乡镇企业职工按照自愿原则，参加当地的新型农村合作医疗。当地筹资标准内，个人出资部分费用，由乡镇企业职工自行缴纳。鼓励社会各界募捐，对新型农村合作医疗进行支持。

新型农村合作医疗制度，在管理运作上，尚需探索和解决一系列具体问题。主要包括：如何确定合适的缴费标准、支付标准，从而保证合作医疗基金的收支平衡，使其能够真正发挥医疗保障作用；确立怎样的管理模式，才能够确保医疗基金自身的安全运营，实现管理运作的正常化；管理机构如何设置、管理人员如何培训和配备等。

具体来说，可以采取以下步骤：一是逐步提高农村新型合作医疗缴费和政府补贴率，扩大老年人医疗报销范围。将老年人门诊费用纳入报销范围，降低或取消起步报销线，对老年人心血管、白内障以及慢性支气管炎等常见老年病提高报销比例，对于连续参加新型农村合作医疗又未受益的农民应有可激励机制方案。二是进一步完善农村医疗救助制度，扩大医疗救助范围。贫困老人医疗救助全覆盖，其中农村“三老”（老党员、老交通员、老游击队员）人员享受优待救助。三是建立大病保险制度。四是探索和推行慈善助医活动。总结公募慈善捐款经验，继续扩大慈善助医工作，提倡富裕企业家为农村老年人医疗救助设立私募慈善基金。五是加大健康教育力度。老年病多是生活方式积累所致，实现健康老龄化要从中青年保健开始。开展高血压、糖尿病、心脑血管病等常见病的预防、保健、康复的群众教育活动，开发脑血管意外、癌症监视预报技术。

（四）逐步发展农村社区福利和社区服务事业，继续实施和完善“农村老年福利服务星光计划”

完善的社区养老服务应该包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、心理疏导、法律咨询、生活援助、参与社会等职能。我们在调查中发现，有些农村老年活动室的服务对象仅限于农村健康老人，服务功能往往限于为老人提供茶水聊天、看电视、下棋打牌等，有的甚至成了麻将室和念经堂。笔者认为除了应开办更多老年活动室外，可考虑将农村老年活动室扩展为农村社区服务室。除为健康老人服务外，还可为行动不便的老人服务，如开设日间“托老所”，组织各种为老年人上门服务项目，开展老年人护理知识讲座等。

（五）规范被征地农民的社会保障

关于保障对象范围的界定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，浙江省《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》界定了保障对象的范围，即被征地时的在册农业人口。《浙江省人民政府关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》中，进一步明确了保障对象的范围，即：经省以上政府批准征地，由当地国土资源管理部门实施统一征地的，被征地时持有第二轮土地承包权证家庭中在册农业人员。征地时未达到劳动年龄段（16周岁以下）的人员，已享受城镇职工基本养老保险的人员，不列入被征地农民社会保障范围，一次性发给征地安置补偿费。

关于保障待遇标准的确定。强调保障对象的待遇，应与缴费水平挂钩，并与当地经济发展和承受能力相适应。征地时已经是劳动年龄段以上的人员，其养老保障的待遇水平，原则上高于当地城市居民最低生活保障水平，或比照当地失业人员失业保险金发放标准确定。对征地时属于劳动年龄段内的人员，在被征地农民未就业时，可从征地安置补助费留存中解决；补助期满后仍未就业并符合城市低保条件的，纳入城市低保；就业后按规定参加职工基本养老保险，其个人专户储存额，按职工基本养老保险的政策规定进行衔接和折算；就业后失业的，将其纳入失业保险渠道，不再享受生活费补助；因年龄偏大或其他原因不能就业的人员，在达到养老年龄时，可享受与劳动年龄段以上人员相同的养老保障待遇，其个人专户亦与之相衔接。对征地时未达到劳动年龄段的人员，按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。

关于保障基金的筹措机制。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金，由政府、村（组）集体经济组织、个人共同出资。各地按被征地农民基本生活保障以及养老保险资金总额的一定比例，建立被征地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。

对被征地农村的养老金发放予以规范。首先，借鉴城镇职工基本养老保险制度，实行社会账户与个人账户相结合的模式。政府负担部分，用作养老保险基金，建立养老保险的统筹账户。村集体负担的部分和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户。采取个人缴费的方式来充实个人养老账户，缴费水平可以较低但应有一个下限。为体现权利与义务对等的原则，被征地农民基本生活待遇与缴费多少直接挂钩，并且不低于当地最低生活保障水平。其次，提高土地补偿标准，减轻被征地农民的缴费压力。土地补偿费和安置补助费标准较低，以土地的市场价格为基础，合理确定土地补偿和安置补助费标准。再者，建立养老金增长机制，保证参保者生活水平得到不断提高。地方政府每年拨付专项基金作为养老保险待遇调整的储备基金，根据当地的社会经济发展水平，或是按照农民平均收入增长率的一定比例和物价涨幅对享受待遇定期进行调整。这样可以使保障水平与经济发展水平相适应。最后，建立被征地农民社会保障风险基金制度，^[9]可以缓解财政未来的支付压力。该基金可以从政府土地出让金中按一定比例提取，如不少于10％，或者在行政划拨土地和有偿出让土地时，按一定标准，如每平方米20元提取。

（六）将社会性别的视角纳入老年政策

由于女性的健康预期寿命长于男性，所以老年人口总数中女性数量多于男性数量。我国现有老年妇女社会政策不足，缺乏保护老年妇女利益的社会政策。借鉴国外老年妇女方面的社会政策是十分必要的。在世界主要发达国家，老年妇女的社会支持政策一般都被包含在老年社会政策及其社会福利政策之中，保护支持老年妇女的条款比较丰富。国外的普遍养老保障计划、养老保险、老年福利方面对老年妇女给以特殊保护或者与男性平等待遇的做法，可以作为我们发展和完善社会保障制度的有益借鉴。比如，建立遗属津贴制度，对没有就业的老年妇女给以普遍养老金待遇，支持家庭养老的做法等。

（七）进一步充实农村五保供养工作机制

从浙江省的五保集中供养实践来看，提高五保对象集中供养的比例，建立新型的五保供养体制，是当前做好五保供养工作的有效途径。

1.必须加大宣传和行政监督检查力度，强化各级政府，尤其是乡镇一级政府做好社会救助各项工作的责任意识。农村五保供养工作是农村社会救助工作的一项常规性内容，是在当前农村经济社会发展水平不高，整个农村社会保障体系不太完备，而广大农村的困难群众又迫切需要的情况下，国家和社会藉以保障农村地区各类贫困对象基本生活的一个基本途径。它所体现的，是政府对于公民的一种法定的保障责任，不是恩赐，而是应尽的义务。这方面的工作是应该做好也必须做好的，而不是可做可不做。为此，要建立目标考核制度，把五保供养工作列入政府的考核目标，增强刚性约束，以强化监督管理来保障服务职能的有效履行。

2.要建立政府主导下的多元筹资机制，广泛动员社会力量积极参与，为农村五保供养工作提供稳定的经费保障。可以考虑制定供养资金政策，整合现有的资金渠道，同时加大公共财政投入的力度，明确界定省、市、县、乡、村各级组织的资金渠道、资金用途和出资比例。各级政府要承担起做好农村五保供养资金筹措的责任；乡村集体经济和村提留资金，主要用于五保对象的日常供养经费补充，从而建立与当地经济和社会发展相协调的经费投入自然增长机制和稳定的经费保障机制。

3.建立健全组织机构和管理服务队伍，提高敬老院的管理和服务水平。形成统一、协调的五保集中供养组织网络和管理机构，逐步形成政府负责、民政主管、部门尽责、社会参与、乡镇实施、敬老院承办的五保供养管理体制。利用市场运作，引进相关的管理人才和专业服务人员。

4.加快敬老院建设，形成以集中供养为主的农村五保供养新模式。在条件较好的地区，逐步建立以集中供养为主，辅之以分散供养的农村五保供养新模式，改变农村五保供养相对滞后的状况，提高供养对象的生活水平和保障质量。要在充分盘活各种资源的基础上，通过兴建或改建、扩建等方式，建成一批规模适度、设施齐全、管理规范的敬老院。要打破乡镇行政区域界线，在有条件的地方建立中心敬老院，收养更多的五保对象，发挥其“中心”的作用。

5.完善敬老院的内部管理制度。（1）因地制宜配备适当的专业工作人员。（2）建立健全财务、医疗、日常活动、饮食卫生、值班、文化康乐等各项规章制度，并上墙公布。（3）完备法律手续，与供养对象签订权利义务关系明晰、条款清楚、格式统一的供养协议和合同。（4）运用信息化手段实施规范化管理，建立五保对象资料库。（5）走“以副补院”的自我发展道路，增强敬老院发展的活力。

6.促进集中供养与分散供养的关系协调发展。在积极推进集中供养的同时，对不愿入住敬老院或因患精神病、传染病等疾病而不适合入住敬老院的五保对象，也要切实保障其基本生活。可采取签订寄养协议、户院挂钩、委托亲友代养等形式，实行分散供养，分散供养有签订寄养协议、户院挂钩、委托亲友代养等形式。

7.探索建立解决五保对象“医疗难”问题的办法和途径。一是要把五保对象的医疗保障与新型农村合作医疗制度的建设结合起来，在新型农村合作医疗制度的建设中，要把五保对象作为免费享受对象，其个人缴费部分由当地政府负责解决。二是要完善农村医疗救助制度，用“政府贴一点、社会帮一点、乡镇出一点、卫生免一点”的办法，把五保老人的医疗救助纳入其中。

8.运用市场力量配置资源。浙江民间有较为充裕的资本，庞大的游资迫切需要寻找投资路径。可以发挥政府主导的作用，通过政策杠杆，推进包括五保供养在内的福利事业社会化。社会资金加入农村敬老院或其他养老机构建设的形式可以多种多样，比较可行的形式有：（1）民办公助。以民间资本投入为主，创办自费收养老人的养老实体，性质为非营利性，按一定比例安置五保对象。被安置的五保对象的日常供养经费依然由政府和集体负担，日常生活照料则由养老实体负责。目前，温州等地一些较发达的城镇就采取这种形式。（2）公办民营。以政府和集体投入为主，新建敬老院或其他养老实体，委托民间组织机构进行日常管理和负责后续发展。敬老院要安置本区域范围内的所有五保对象，这些五保对象依然由政府和集体提供日常供养经费。敬老院的部分床位可用于自费寄养。敬老院的日常运作支出和今后的发展，在政策规定的范围内，由民间组织机构负责。（3）慈善敬老院。以社会慈善资金投入为主，可由企业一次性出资一定数额的资金创办敬老院，敬老院以企业的名称命名。在日常运作中，企业每年拿出一定数额的资金补贴敬老院。也可从不定向的社会慈善基金中拿出相当数额的资金创办敬老院。

（八）进一步做好最低生活保障和社会救助工作

法律赋予社会困难群体获得国家救助的基本权利，各级政府应对社会困难群体进行社会救助。最低生活保障制度覆盖城乡全体居民，是社会救助领域的制度创新，其建立意义重大。我国第一个保障城乡居民以补差方式从政府获得货币救助的政府规章是《浙江省最低生活保障办法》。要确保最低生活保障工作长期、稳定、可持续开展，需要从多方面做好工作，逐步拓宽社会救助的范围，在最低生活保障制度基础上，构建新型社会救助体系，涵盖基本生活、医疗、助学、住房等内容。

1.不断提高最低生活保障标准，扩大最低生活保障制度覆盖面

确保低保对象能共享当地经济、社会发展成果是提高最低生活保障标准的宗旨。民政部门应加强监测各地低保标准。省级制定低保的下限为农村人均纯收入、城镇居民可支配收入，各市在根据当地实际参照执行或者适度调整。最低生活保障制定的原则为保障适度，标准不应盲目提高，否则会造成负面社会效应。应当以最低生活保障标准逐步提高为基础，循序渐进地扩大最低生活保障覆盖面，使最低生活保障能够覆盖更多的贫困对象。

2.多项措施共同采用，全面提高规范化管理水平

最低生活保障制度的执行标准，应该结合实际情况进行动态调整。因而，各个工作环节的规范化是非常必要的。依托计算机、互联网，建立低保工作信息系统，实现信息化管理，使不同行业、不同部门、不同地域共享信息资源，从而提高工作效率，从技术层面对动态管理予以保障。

3.各级政府确立本级责任，构建规则明晰的筹资机制，从源头化解资金筹措困境

做好低保工作，各级政府责无旁贷。在现行制度框架内，各级政府应当确保自己应负的责任，特别是在资金筹措方面，应当明确责任，逐步建立规范化、标准化的筹资机制，切实落实资金来源。

4.处理好最低生活保障与其他社会保障制度的关系

解决困难群体的基本生活，是最低生活保障的宗旨。困难群体的生活需要是多方面的，仅仅提供最低生活保障远远不够。除了最低生活保障，有关职能部门和社会组织，还可以出台配套政策，为困难群体（包括低保对象）提供优惠、减免政策，着力于为其生活压力减负。

5.倡导建立各类慈善机构和公益组织

要发挥各类慈善机构和公益组织、社会救助效用，促进良好社会风气的形成。相关职能部门对此类机构应承担起管理、监督职责，使其规范、健康、有序、平稳、可持续发展。