社会化养老

三　社会化养老

对于社会化养老的概念界定，有两种观点。第一种“以养老的经济来源”作为划分的标准。主要依靠离退休金和社会保障生活的为社会化养老。如城市中的离退休人员靠离退休金生活，农村的五保老人以地方和集体经济供养为生（供养五保老人的款物，主要从村提留或者乡统筹费中列支，有些地方还从乡镇企业上缴的利润或集体经营的项目中提取一定的经费）。第二种，以“养老支持力”作为划分的标准。穆光宗认为，养老涉及经济供养、生活照料和情感慰藉三个方面。本书倾向于第二种观点。界定社会化养老的概念时，不应只以经济变量为指标，而应明确，社会化养老涉及多维指标，界定此概念时，应根据现实情况，从多角度来思考问题。

（一）社会化养老的内涵

社会化养老的内涵，涉及六方面内容：（1）投资主体多元化。养老机构主要包括三类：第一类是民政系统的社会福利型养老机构，比如城市福利院、农村敬老院等，以收养“三无”老人、“五保”老人为主，社会老人为辅。第二类是民政系统出资兴办，委托个人或者企业管理的养老机构，即国办民营型养老机构；第三类是企业或者个人投资兴办的民办养老机构，有的可以获得政府资助，即民办公助，有的是纯粹民营。（2）养老机构收费标准市场化。养老机构根据不同入住标准，对老年人收取不同费用。（3）养老机构服务对象公众化。过去养老机构的服务对象是“三无”老人、“五保”老人，目前及未来要面对全社会的老年人。（4）养老机构服务项目多样化，内部设施（包括医疗康复设施、文化娱乐设施、生活服务设施等）完备化。（5）服务形式多样化。过去对“三无”老人、“五保”老人基本上是供养，今后对社会化养老服务对象的服务，除机构养老外，还可通过上门、包护、日托等各种社区服务的方式为家庭提供支持。（6）服务队伍实行专业人员和志愿者相结合。

由于我国目前还存在城乡二元体制，城市和农村社会化养老的现状、特点和形式等有所差别，因此研究社会化养老应从城市和农村两个层面考察。

（二）城市社会化养老

城市社会化养老是个理论概念。在社会生活中，城市社会化养老主要体现在机构养老和社区为老年人服务两方面。

1.养老机构的管理、质量监控、鼓励机制、人员培训及行业管理

由于民政系统养老机构和民办养老机构的投资主体、运行机制各有特点，在实际管理中的问题也有所不同。社会福利社会化的改革，将养老机构逐步推向自主经营、自负盈亏的位置。在此方面，民政养老机构的经营管理是个难点。民办养老机构一般设备较新，有独特的经营管理经验，但是缺少专业人员，相对来说护理经验更少一些。

养老机构的质量监控主要表现在两个方面：养老机构申办的规定和审理，养老机构运行期间的质量控制。资质认证在发达国家是必不可少的条件。在美国，没有获得大学相应的老年专业教育培训证书，就没有兴办养老机构的资格。在我国申办养老机构还没有对开办人资质的要求。但是随着教育和培训的兴起，应该增加相应的规定。^[10]任何人申办养老机构，必须本人有资质（有老年专业教育培训证书）或证明有资质的人参加高层管理工作。

为对养老机构运行质量进行监控，应该推行评估体系制度。在发达国家，养老机构要获得资金，必须通过评估。而评估也是养老机构服务质量得以保证的基础。在美国，养老机构要获得政府医疗保险、地方医疗救助资金，必须通过质量检查，这种质量检查每半年或者一年进行一次。从1999年开始，我国香港开始推行服务质量标准。服务质量标准有19条。香港政府共花费了三年时间进行推行。评估体系的建立包括服务质量标准的制定和评估程序。质量标准应由民政部门、质量技术部门、老龄问题专家、养老机构管理人员、医务护理专家、管理专家等一起制定。评估主体可以是政府，也可以是政府确认的有资格的组织或个人。评估必须遵循一定的程序和标准，由养老机构自审和评估主体审查两个阶段构成。养老机构不同意评估结果，应该有申辩的机会和地方。^[11]

社会化养老的鼓励机制，将鼓励制度和评估体系相结合。在任何国家，养老机构都不能遵循利润最大化的商业运营模式。如何最有效运用国家财政拨款和社会集资，是养老机构必须研究的问题。为提高养老机构服务质量，建议设立奖励基金，基金来源于每年从国家财政拨款和社会集资中提取的一定比例资金。基金的用途包括对养老机构管理人员和服务人员免费培训、对由于意外事件或者不可抗力而陷入困境的养老机构提供补贴等。

养老机构的行业管理。随着各类养老机构的增多，政府应鼓励、扶持成立养老服务行业协会，养老服务行业协会是非政府机构。养老服务行业协会是行业成员共同利益的代表者。养老服务行业协会的管理应是扁平化的，而非科层制。养老服务行业协会应由从事养老服务行业的成员进行管理。养老服务行业协会主席应是养老服务行业的翘楚，通晓养老服务的问题及行业趋势，主要职责是为养老服务行业协会进行筹资，以及协调业内不同养老机构之间的关系。养老服务行业协会成员本着自愿原则参加行业协会。养老机构的数量及服务质量归根结底是由市场供求关系决定的，因此养老服务行业协会的主要职能是协调、服务而不是领导，必须避免行政化的做法。

2.社区为老年人服务与养老机构的配套建设

老年人居家养老，得到世界上绝大多数国家的支持。世界各国制定居家养老的社会政策并且鼎力实施，即是明确昭示。社会化服务是居家养老的基本保障，是社会化养老能够有效实施的前提条件。国外以及其他大城市的经验表明，在一定规模的居民居住区里，应该配备有一定规模的养老机构。^[12]居民居住区里的养老机构应该是向社区开放的综合性服务型的，兼顾日托、理疗、护理等功能。《国务院办公转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》指出，各地在制定城市居住区规划时，无论是新区建设还是旧区改造，都应按原国家技术监督局、建设部发布的《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93）的有关规定，将社会福利设施特别是老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划。

3.老年专业教育

目前老年服务的社会需求迫切需办老年专业教育。现有的养老机构中很少有受到老年专业培训的管理和服务人员。重要原因是很少有高等教育机构开设老年学专业教育课程，迫切需要高校为在校的大学生开设老年学基础知识选修课，培养具有老年学专业知识的管理人员和服务人员。

4.政府在社会化养老中的作用

政府在解决社会化养老中的作用主要是宏观管理，如养老金社会化发放、建立覆盖不同人群的养老保障制度等。同时在养老机构的兴建、管理上的政策导向也不可忽视。主要表现为：制定优惠和约束政策，建立鼓励机制，组织或授权有关部门制定建筑和环境标准、审批项目，实现宏观控制和质量控制。政府应通过优惠的税收政策，鼓励企业、组织和个人投资养老机构；同时，制定科学的质量管理标准，规范养老市场的发展。在养老机构和服务的管理上，应推行评估体系的实行，建立质量标准，实行评估审核，鼓励符合质量标准的机构，监督不符合质量标准的机构的工作改进。对最终不能达到质量标准的机构和服务，取消资格，或吊销执照。^[13]

在管理人员的培训上，政府一方面应督促和鼓励教育部门尽快开展老年专业教育和专业资格培训，另一方面推行一些切实可行的激励和约束机制及方法，促使社会养老服务的从业人员参加培训，加强学习。民政部门作为主管部门，还应协调政府其他相关部门的关系，与其他部门沟通信息。^[14]

（三）农村社会化养老

随着我国农村经济、社会以及相关制度的变化，家庭养老受到影响，社会化养老手段有待改进。目前农村社会化养老主要有下列形式：（1）五保供养制度。五保供养制度是对农村无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的孤寡老人在吃、穿、住、医、葬五个方面给予照顾和物质帮助。从全国农村老人人口总数来说，受益人员极少。（2）优抚对象中部分农村老人的优待抚恤制度。优抚保障是国家对革命事业或国家安全作出贡献的军人及其家属的特殊社会保障。保障资金主要由各级财政和农民群众统筹负担。（3）农民退休养老制度。一些集体经济比较发达的乡镇或村，从集体积累中列支养老基金，对已进入老年的农民按月支付一定的养老金，建立了范围较窄、标准较低、较不规范的农民退休养老制度。（4）养老储蓄或商业保险。包括银行部门推行的养老储蓄、保险公司开展的养老保险以及各地自发建立的养老基金会。（5）农村社会养老保险。从1991年开始，民政部门在农村经济发达和比较发达地区推行的农村社会养老保险试点。保险资金以农民个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储蓄积累的模式，建立个人养老保险基金账户，根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准。交纳标准、支付标准实行多档次。^[15]

（四）社会化养老的具体对策

由于社会化养老是一个内涵较为丰富的论题，涉及多方面内容。笔者的观点是，社会化养老的主要对策，可以概括为三个方面：

1.家居养老

家居养老是具有东方特色的养老方式，也是老年学界较为推崇的社会化养老方式。家居养老，在一定方式上可以说是通过社区服务的方式，将家庭住房变成老年公寓。^[16]近年来，在北美选择家居养老方式的老年人日益增多，20世纪90年代家居养老这一社会福利项目作为准市场的运作在欧美发达国家开始兴起。在中国，这一发展模式也初见端倪。家居养老的优势在于：不占用土地资源，减少人力、物力和财力的消耗；同时，为社会提供了稳定的新的就业渠道，有利于解决“四零五零”人员的就业问题，为社会稳定创造一定条件。

2.社区养老

社区养老是与家居养老相结合的养老方式，也是社会化养老的主要模式之一。社区养老不仅要考虑老年人的衣食住行等的基本物质需要，也要考虑他们的精神生活需要，具体包括比较便利、健全的包含“养、医、乐、学、为”为一体的社区服务内容。社区养老主要由设施和服务构成。社区养老设施包括家政服务中心、社区卫生服务中心、文体活动中心、社区警务中心、老年配餐中心等。家政服务包括保姆介绍、保洁、脱排油烟机清洗、高层楼房窗户擦洗、搬运、厨卫设施维修、宠物洗澡等项目。家政服务中心开通服务热线电话，由专人负责接听，推行会员制度。社区卫生服务中心设在城市社区、农村行政村等地方，社区卫生服务中心为老年人提供健康体检、医疗服务、康复护理、家庭病床、健康档案、心理干预等服务。其中，老年健康档案管理、老年家庭护理病床设立以及老年心理干预是社区卫生服务中心为老年人提供的特色服务。通过对老年人高血压、糖尿病、心脏病等慢性病的不间断跟踪，掌握老年人养老服务的医疗需求，开展有针对性的健康知识讲座，以提高老年人的“健商”。对于需要设立家庭护理病床的家庭，社区卫生服务中心可以设立家庭治疗、帮助配药、康复护理、定期探访等服务项目，建立定期联系制度。针对老年人心理疾病增加的实际，充分利用社区卫生服务中心的专业优势，通过健康教育讲座、社区宣传栏等形式加强宣传，对各种慢性病、老年病知识进行普及，重点加强对老年痴呆症的预防和控制，采取康复治疗、心理辅导等措施，缓解病情，减少发病率，提高老年人养老的健康指数。适合老年人身心特征的文体、娱乐活动可以在文体活动中心举办。文体活动中心包括老年活动室、棋牌室、歌舞厅、球类室、视听室等，通过休闲娱乐设施的不断完善，吸引更多老年人参与集体活动，可以满足老年人的精神需求，缓解老年人的忧郁、焦虑、恐惧、孤独等不良情绪。社区警务中心是老年人安全的重要保障。老年配餐中心，以“自办型”运作模式为基础，探索多元化模式，鼓励社会力量参与，实现良性发展，最大限度地扩大群众受益面。困难老人、经济情况一般的老人由政府发放一定数量的粮食券，分别以红色、绿色标识。红色粮食券可以免费就餐，绿色粮食券可以低价就餐。粮食券定期充值，经费来源于老年配餐中心的承包费。

3.老年公寓

老年公寓是社会化养老的一个重要方式，主要是针对城市老年人的需要建造的。老年公寓的发展，需要依靠全社会，调动各方面力量。老年公寓的规模、设施、服务水平，依照收费标准的不同，可以满足不同收入水平老年人的需求。老年公寓的经营方式灵活多样，国办民营、民办公助、补贴到户是三种主要方式。老年公寓的选址尽量在市区或离市区不远的近郊，以免使老人产生孤独、与世隔绝的感觉。老年公寓设施多样，可以满足老年人衣食起居、就医、学习、娱乐、健身等多方面需求。

（五）社会化养老的新理念

关于社会化养老的研讨见仁见智，已有多种观点出现。近年来，关于此问题，有两个新理念出现：一是社会化养老需要标准化，二是提倡全人照顾新理念。

北京市用国际标准化组织制定的ISO9001-2000标准和我国CB＼T19000-2000标准制定了《养老服务机构服务质量标准》，由此率先推出了社会化养老的标准化，这是对养老服务理念、运行机制、经营手段、管理模式等进行的一次重大变革，是推进新一轮养老服务发展的一次突破性举措。养老机构实行标准化管理，将提高养老服务的质量，也将促进北京市养老机构与国际养老机构的交流。^[17]

养老事业作为社会福利事业的一个组成部分，在进行市场运作时，不同于一般商品，它具有尊重人的价值性和社会公益性双重属性。因此，北京大学社会学系马凤芝博士提出，社会化养老要提倡“全人照顾”的新理念，即对老人不仅要有医疗、卫生、健康、生理上的照顾，还要有社会和心理上的照顾；不但关心老人的温暖、饥渴问题，还要保证老人有良好的社会生存状态，使每一位老人都有良好的情绪和心理。而要做到这些，就需要建立包括多学科、多层次、充满团队合作精神的团队服务体系，这就要实现两个转变：一个是观念上的转变，二是走专业化道路。