基于人民主体观的政府责任伦理研究

周康林[2]

【摘 要】基于人民主体观的政府责任伦理的内涵包括：政府应当顾及政策善的本质；政府应当顾及手段选择的正当性；政府应当积极为行为结果承担责任。政府责任伦理实践中面临：政府工作人员多重角色、政府机构工具理性膨胀、公民社会公共理性欠缺等困境。政府责任伦理的实现途径：增加决策的透明度，提高决策的科学化水平；增进制度本身的善，推进政府制度伦理建设；培育公共理性，提高人民群众的认知判断能力；坚持人民主体地位，发挥人民主体的核心的引导作用。

【关键词】人民主体观；政府责任伦理；内涵；困境；途径

责任伦理这一概念最初是由马克斯·韦伯在《以政治为业》的演讲中提出来的。针对当时德国政客野心勃勃、信念伦理膨胀的现实，韦伯提出责任伦理予以反驳。“恪守信念伦理的行为，即宗教意义上的‘基督行公正，让上帝管结果’，同遵循责任伦理的行为，即必须顾及自己行为的可能后果，这两者之间却有着极其深刻的对立。”[3]此后，随着世界民主政治的发展，许多国家纷纷提出构建责任政府、服务型政府等口号。为了寻求构建责任政府和服务型政府的内在支持和动力，很多学者将目光投向了责任伦理，美国、新加坡、日本还出台了与责任伦理相关的立法。在中国，政府责任伦理研究兴起于2003年，随着非典疫情的扩散，许多不负责任的官员受到应有的问责。然而，问责毕竟只是事后处置的行为，人们更希望政府能够做到事先顾及，避免责任事故的发生。于是，很多研究问责制的学者将目光投向了责任伦理，希望找到政府自觉履行职责的内在动力，做到“事先顾及，事后担当”。政府责任伦理本身是一个抽象的具有普遍意义的哲学概念，它需要以一定对象为依托，才能实现具体化。无论是事先顾及，还是事后担当，都是为了更好地维护人民群众的正当权益，保障人民当家做主的权利，维护人民主体地位。基于人民主体观的政府责任伦理研究，对政府更好履行职责，保障人民权益，具有重大意义。

一、基于人民主体观的政府责任伦理的内涵

基于引言，现将政府责任伦理定义为：政府不但要顾及行为目标（政策）善的本质，而且要顾及实现目标的手段选择的正当性以及对行为结果积极承担责任的责任态度，它是政府处理责任关系的准则，它的性质和内容由政府的性质决定。政府作为阶级统治的工具，它的性质是由国体决定的。第一，政府对善的认知和界定，决定了政策善的本质内容；第二，政府对善的认知和界定，决定了其手段的选择；第三，政府对善的认知和界定，决定了其对行为后果的评价和判断。中国是人民民主专政的社会主义国家，中国政府是人民的政府，对人民负责是中国政府处理责任关系的最高准则，也是政府最高层次的责任伦理。对人民负责，意味着人民是国家的主人，政府出台、执行每一项政策都是为了维护和实现人民群众的根本利益，体现人民群众的主体地位。根据定义，为了实现对人民负责的最高准则，政府责任伦理至少应该包括三方面的内容。

（一）政府应当顾及政策善的本质

政策对政府行为具有导向作用，它是政府行为的目标，是取得结果正义的前提条件。没有一个善的前提，不能调动人民群众的积极性，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[4]。人民群众是政策的实践主体，政策只有符合人民群众的利益，才能调动人民群众的主人翁精神，符合人民群众的根本利益是政策善的本质体现。“行政是政治的执行”[5]，政府部门是政策的执行者，而政治家是政策的制定者。政府有狭义和广义之分，狭义的政府指的是行政部门，即政府部门或者部门政府，在英语的语境中，它用administration表示。广义的政府包括整个政权及其相关的机构，包括立法、司法、行政，还包括处于执政地位的党的机构。在英文中，它用government表示。狭义政府限于行政范畴，而广义的政府属于政治范畴。

政党治国已经成为现代治理的显著特征，比起狭义的政府部门，政治家对政策善的本质的决定性更大，中国最为典型。在中国，处于执政地位的中国共产党凭借联系群众、动员群众的政治优势，可以迅速地捕捉到人民群众的利益诉求和表达，将之上升为党的政策，再通过人大，使之上升为国家政策。从群众中来，到群众中去，符合人民群众的根本利益，这样的政策具备善的本质。政策善的本质来源于人民群众，而不是政治家个人善的意图。政治家是时代的领路人，他们必须具备高瞻远瞩的前瞻性责任意识和责任能力，不断向社会提供正能量，空谈误国，实干兴邦。合格的政治家必须具备三个条件：“激情、责任心和恰如其分的判断力”[6]，只有这样，才能制定出善的政策。顾及政策善的本质，是政治家的天职和使命。顾及政策善的本质，反映人民根本利益，是政府责任伦理的基本问题。

（二）政府应当顾及手段选择的正当性

政府机构的手段选择正义也即是手段选择的正当性，指政府在执行某一项政策的过程中采取符合人民群众意愿的执行方式，而非背离人民群众意愿的野蛮手段。政府手段选择正义理论来源于罗尔斯的《正义论》。“正义是社会制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝和修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[7]罗尔斯沿着行政是政治执行的路径，强调了行政手段选择的合理性、合道义性，是对马克斯·韦伯观点的发展和完善。罗尔斯认为“无知之幕”就是实现手段正义的途径，只是由于现实中各种利益纠葛，“无知之幕”难以实现罢了。

长期以来，政府手段选择的正当性就是一个存在争议的话题。很多时候，政府采用正当、文明的手段不一定能够取得预期的效率，相比较下，一些简单、粗暴的方式却能够取得立竿见影的成效。但是，从长远来看，政府手段选择的正当性，可以增进官民之间的沟通与信任，从而减少政策执行的成本，提高政策执行效率，促进结果正义的实现。手段选择的正当性要求政府要选择公众认同的政策执行方式。如果采取人民群众反对的执行方式，即使结果充满善意，或者实现结果的善，也同样会招来非议和声讨。最明显的例子就是非法强拆、野蛮拆迁，即便拆迁的结果是为了更好地建设城市，或者发展公共产品，但是野蛮、非法的行径会使拆迁的成果大打折扣。“不仅追求目的的合理性，而且追求手段的合理性，以保障目的合理性的实现。”[8]政府手段选择正当性并不意味着弱化政府的社会管理职能，反而是在强化政府作为“统治工具”与人民群众的联系。“最佳的管理方式是在服务中实施管理、在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效。”[9]政府手段选择的正当性，是维护人民群众切身利益的直接途径，它直接影响到人民群众对政府性质的评价和判断，也是政府获得政治信任的现实途径。顾及手段选择的正当性，切实维护人民群众的合法权益，是政府责任伦理不可回避的问题。

（三）政府应当积极为行为结果承担责任

对行为的结果承担责任发生在政策执行过程中和结束之后，政策在执行一段时间之后，会表现出一定的实践效果，人们通过对这些实际效果的评价，来判断政策制定者和执行者是否应该承担责任。如果政策执行的效果与政策的预期存在较大偏差，政府部门就难辞其咎，就必须对政策的执行的实际效果负责，通过对政策执行的中期评估，向人民群众反映政策执行过程中的实际难题、出现问题的原因，以及提出解决对策的情况。同时，政府还要自觉接受人民群众的监督、批评和建议。需要指出的是，政府对行为结果承担责任的态度不应该是消极被动的，而应该是积极主动的。政府积极为行为的结果承担责任，是一种责任担当的表现，是社会发展的正能量，它能不断调动人民群众当家做主的热情，激励政府认真负责地履行职责、执行政策。同时，也有助于政府在政策执行过程中不断修正政策，使之更加符合实际，更加具备前瞻性，更加能够适应实际发展的需要，切实反映人民群众的利益，实现人民群众的利益。政府对行为结果负责，就是对人民负责，体现了人民主体地位，它是政府责任伦理中最为根本的问题。

二、基于人民主体观的政府责任伦理的实践困境

政府责任伦理是一种积极的责任态度，它是观念的；政府责任伦理贯穿于政府制定政策、执行政策和评估政策的始终，它又是实践的。由于多重原因，具有实践性的政府责任伦理面临诸多的实践困境。实现政府责任伦理，保障人民主体地位，必须正视政府责任伦理面临的实践困境。

（一）政府工作人员面临多重角色的困境

人是制度中最灵活、最能动的因素，也是最不确定性的因素。无论是政策的善，还是政府手段选择的正当性都必须通过政府工作人员的实践才能变成现实。因此，政府工作人员的德行高低对政府责任伦理的实现具有重要影响。陈振川认为：“建设性的行政责任伦理的构筑首先是强调行政人的主体性、能动性，承认行政人的道德自主性，主张主体对制度的内化和超越，形成健全的行政人格。”[10]强调政府工作人员的能动性对于责任伦理建设固然重要，但是，政府工作人员面临多重的角色选择，也是责任伦理面临实践困境的不可忽视的问题。角色是人的面具，角色是人的身份的象征，有多少种身份就有多少个角色。任何一个人都处于多重角色之中，作为单纯的只为公共利益服务的政府工作人员是不存在的。政府工作人员在制定政策、执行政策、评估政策的过程中，不可避免地受到多重角色的干扰，导致利益偏见，从而阻碍政府正常的责任伦理实践，这就是政府工作人员面临的多重角色困境。

（二）政府机构面临工具理性膨胀的困境

工具理性强调有用性、实用性，简而言之，就是有用即为真理，把对有用性的崇拜当成真理性的崇拜，在实践过程中，它以效用最大化的形式表现出来。当工具理性成为政府的主要追求之时，整个国家就会陷入对效率极为崇拜的境地。工具理性膨胀就是过分地依赖效率和手段，把对效率和手段的追求当成唯一的目标，而忽视价值理性的存在。当政府机构工具理性膨胀之时，它们就会不顾一切地发展GDP，把发展GDP当成终极目的，把促进人的发展和对人民幸福的追求置于GDP之下，这样就出现了价值错位。长期以来，中国区域发展不平衡的现实，也将促使一些地方政府继续推行“唯GDP至上”的施政方针，为发展经济而发展，不是为促进人的发展而发展，不是为促进人民幸福而发展，这其实是贫困地区普遍面临的工具理性膨胀的困境。片面追求GDP的增长，一些地方政府官员形成了急功近利的政绩观，不惜一切促进经济增长，对自然资源进行扫荡式的掠夺，以充实GDP的数目，实现自己的升迁，对于后继者的发展，则不是他们考虑的范围。这种工具理性膨胀的政绩观，直接侵害了人民群众的发展权，侵害了子孙后代的发展权，这是典型的不负责任的做法，丝毫没有责任伦理可言，更违背了人民主体地位。目前看来，工具理性膨胀的考核机制，依然是助推工具理性实践的罪魁祸首。

（三）公民社会面临公共理性欠缺的困境

社会的善治程度不仅取决于作为治理者的政府的治理水平如何高超，更取决于作为被治理者的公民的理性程度。公民的理性程度，决定了他们对政府政策的认知能力。深受几千年封建文化残余的影响，许多民众依然不具备现代公民应该具备的理性认知能力，许多民众缺乏判断、辨别是非的能力，很容易受到蛊惑、迷惑和误导。我们经常说群众的眼睛是雪亮的，但事实上，群众雪亮的眼睛往往出现在真相露出水面之后。由于缺乏独立的辨别是非的能力，一些群众可能更加热衷于听信那些与主流意识相反的宣传和言论，因为那些宣传和言论听起来让人耳目一新，比起那些主流的宣传，更能够在思想认识上给人造成冲击。由于公民理性的欠缺，公民社会极有可能运用审丑心态去审视政治生活、审视政策、审视政策的执行过程和结果，造成悲观主义的蔓延，导致民众对政府的信任降低，加剧社会的不安和矛盾。由于公共理性欠缺，很多公民无法以现代公民的主人翁姿态对待政治生活，他们的主体地位无法显现出来。公共理性欠缺，从另一个侧面，不利于政策的制定、执行和评价，更不利于督促政府实现对人民负责的最高责任伦理。

三、在坚持人民主体观中落实政府责任伦理

人民主体观是实践的，政府责任伦理也是实践的。正视政府责任伦理的实践困境，有助于更好地在坚持人民主体观中落实政府责任伦理。

（一）增加决策的透明度，提高决策的科学化水平

政府践行责任伦理，首先必须顾及政策善的本质。没有善的目标导向，很难得到善的结果；事先不顾及，事后担当也只是补救的手段。政策善的本质来源于人民群众的实践和智慧，而不是来源于政治家或者政府部门的主观臆断。制定符合民意、集中民智、体现人民主体地位的政策，是保证政策善的本质的必要条件。“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”[11]“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”[12]增加决策的透明度，让广大人民群众有序地参与决策，提高决策的科学化水平是促进政策善本质的必然选择。

（二）增进制度的善，推进政府制度伦理建设

善的制度能够使人不为恶，因为作恶必当受到“恶”的制裁；相反，恶的制度可以使好人犯错，坏人犯罪，因为，作恶有可能逃脱制裁。善的规则的制定依赖于群众的参与，脱离群众的立法不会得到群众内心的认同，他们只是迫于形势的服从，但这样的服从是不能长久的，一旦有了突破口（法律漏洞），人性的贪婪会造就出他们无法控制的魔鬼。只有在善的制度之下行事，权力本身的“恶性”才会得到弥补和修缮，最终实现权为民所用，利为民所谋的善治效果。邓小平说过：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[13]因此，完善社会主义制度体系，增进制度本身善的内涵，是实践政府责任伦理，体现人民主体地位的必然选择。

（三）培育公共理性，提高人民群众的认知判断能力

善治的社会需要健全的公共理性作为支撑。培养健全的公共理性，需要体制给予民众说真话的权利和机会。需要改革教育方式，培养勤思考、善思维的现代公民，而非造就思想禁闭、不敢说真话、不敢讲实话的现代愚民。公共理性的培育，有利于塑造自尊自信、理性平和的现代公民，彰显政府的责任伦理自觉。正如俞可平所说：“善治的基础与其说是政府或者国家，还不如说是公民或者民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的基础，没有一个健全发达的公民社会，就不可能有真正的善治。”[14]依靠健全的公共理性，提高人民群众的认知判断能力，提高人民群众当家做主的能力，是制约权力恶性的客观要求，也是实现人民主体地位的必然选择。

（四）坚持人民主体地位，发挥人民主体的核心的引导作用

人民主体观是中国政府遵循责任伦理的逻辑起点和理论基石。中国是社会主义国家，人民是国家的主人，国家是保卫人民生命财产和人格尊严的工具。绝对的权力必然导致绝对的腐败，只有让人民群众行动起来，才能有效避免人民群众的合法权益免受异化的公权力的侵害，政府才能有效地践行责任伦理，才能保障人民主体地位。同时，党应该更加注重发挥人民主体的核心作用，“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”[15]。党员、党组织通过提高自身的责任担当意识、宗旨意识，向社会输送源源不断的正能量，引导人民以主人翁的姿态监督政府权力，促进政府责任伦理的实现。

[1]本文为宁波大学研究生科研创新基金一般项目“中国梦视域下的人民主体地位解析”（编号G13016）的最终研究成果。

[2]周康林（1988—），男，贵州镇远人，宁波大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事马克思主义中国化研究。

[3]［德］马克斯·韦伯：《学术与政治》，冯克利译，生活·读书·新知三联书店1998年版，第107页。

[4]习近平：《始终与人民心相印共甘苦——中共中央总书记习近平在十八届中央政治局常委与中外记者见面时讲话》，《人民论坛》2012年第33期，第6—7页。

[5]杨志军：《我国政治与行政关系探析——兼论古德诺的政治与行政二分理论》，《党政干部学刊》2008年第2期，第25—27页。

[6]［德］马克斯·韦伯：《学术与政治》，冯克利译，生活·读书·新知三联书店1998年版，第101页。

[7]［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。

[8]李思然：《行政发展视域中责任伦理的价值向度》，《中国行政管理》2011年第4期，第57—59页。

[9]胡锦涛：《论构建社会主义和谐社会》，中央文献出版社2012年版，第235页。

[10]陈振川：《论行政人责任伦理的构建》，《黄河科技大学学报》2006年第4期，第84—86页。

[11]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第26页。

[12]同上，第29页。

[13]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。

[14]俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第11页。

[15]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第50页。