政府类型的伦理含义

（二）政府类型的伦理含义

解决了为何要设立现代政府的问题，接下来要探讨的就是：政府应当如何行政？学术界一般认为，政府行政应当是服务型政府、有限责任政府、法治型政府、低成本效能型政府。

服务型政府

政府在制度选择和政策制定上，以什么为本位？是公民本位还是官员本位，社会本位还是政府本位，权利本位还是权力本位，反映出政府的合法性、政府是为谁而设立的问题。

就我国而言，建立服务型政府，就是要由过去偏重于直接参与和管制经济活动的模式向“服务管理型”模式转变。以经济建设为中心，并不意味着政府直接干预微观经济活动。政府主要应提供面向劳动力市场的“民生性”服务、提供促进社会事业发展的“公益性”服务、提供非竞争性领域的“基础性”服务、提供促进市场主体正常运转和创新的“主体性”服务。在实施公共服务的同时，政府还应做好自身应当承担的管理职能，包括规划协调、市场监管和社会管理工作，从而把原来的“管制型”政府转变为“服务管理型”政府，但要对管理作出科学的界定，防止在“管理”的旗号下，使旧的体制“惯性运作”。政府改革的实质是与政府有关的权力和利益关系的再分配，不可避免地会受到相关利益集团的阻挠和干扰^[13]。

公共行政的根本目标立于社会公共利益。政府不应当有单独的利益，而应以追求社会公共利益为唯一目标，以实现社会公共利益为出发点和归宿。公共权力及其行使机构的产生源于人民的委托，其基本目的是为公众服务，供公众使用，受公众监督。保障人民群众的身心健康和生命财产安全，是服务型政府的基本职责^[14]。

有限责任政府

市场经济要求建立一个有效政府，能够有效提供市场经济运作所需要的规则，提供产权保护，提供公共服务，而无限政府的权力范围可以无限扩张，任意干预经济和社会生活的方方面面，这就必然降低市场经济的效率。

就我国目前来说，政府要从管制政府向服务政府、从权力政府向责任政府转变。只管理那些市场不管、私人不管，而公众又需要的。这就是从管制政府转变到服务政府，从权力政府转变到责任政府，改变政府越位、错位、缺位的状况。

政府应当承担的有限责任都有哪些呢？

第一，经济调节：对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构调整和优化。经济调节主要运用经济手段和法律手段，同时通过制定规划和政策指导、发布信息以及规范市场准入，引导和调控经济运行。经济调节不是靠行政审批管理经济，不是政府直接干预企业生产经营活动，更不是由政府代替企业决策招商引资上项目。

第二，市场监管：依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。建立社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度。

第三，社会管理：通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，保障公民生命财产安全，保护和治理生态环境。有完善的突发事件应急机制和应对公共危机的能力。

第四，公共服务：提供公共产品和服务，如公共设施建设，就业与社会保障服务，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会、经济、政治、文化活动提供保障。

法治型政府

公共行政权力来源于人民。政府在行使公共行政权力的过程中，不能越权、不能缺位，必须依法行政，对管理行为自我约束，公正廉洁，接受监督。在这方面，公正的程序是实行公正的保障。经济学上一直有分蛋糕与切蛋糕的例子，说明了要保证切蛋糕的人能够公正地分割每一块，就要事先告诉他，他自己拿最后剩下的那一块。

在我国，一切权力属于人民，因此，权力与权利在根本上是一致的。但在行使过程中，由于具体利益上的差异，会发生不平衡，产生冲突和矛盾（有时是权力膨胀，欺压百姓；有时是权利膨胀，破坏法律）。

温家宝说过：“治国者必先受治于法。”法制，是显示社会管理方面的规定，更像是法律规范系统（legal system）；法治（rule of law），亦即法的统治，其核心价值是对公权力制约，法治的价值是对人权的捍卫。有法律不等于有法治；有宪法不等于有宪政，还需运行法的精神。宪法仅仅是一张纸，宪法的合法性，来源于拥有最高主权的人民为其注入生命的行为。所有的政府官员，无论是民选的还是任命的，其存在的合法性基础是人民。他们是人民的代表。行政学家哈特认为^[15]，这些“公共”管理者，首先要是品德高尚的公民，他们是在公共服务使命的召唤下，经由法定程序任命，坚信立国之价值（regime value），接受这些价值并为之付出必要的牺牲，应该受制于比多数决策原则（如：倘若大多数人都同意某种邪恶的事如种族歧视、性别歧视）更高的原则，那就是宪法的秩序。因此，他们的基本的道德责任就是成为立国价值的保护者和保证人。

低成本、效能型政府

公共行政要求政府珍惜民力。公共行政成本立于公共财力。公共行政依靠公共税收支撑，必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩效。禁止除公共税收以外向公民、企业和社会组织滥收行政性费用，以及由滥用行政权力造成的不合理的行政负担，从体制、制度和机制上杜绝权力部门的一己私利^[16]。低成本、高效能需要科学决策。一项计划有多大价值，不仅要看它的好处，而且要看它的代价。科学决策才能避免浪费。新修订的《国务院工作规则》，突出强调了实行科学民主决策、坚持依法行政、加强民主监督问题，明确规定，国务院在作出重大决策前，要直接听取民主党派、群体团体、专家学者等方面的意见和建议^[17]。充分发扬民主，广开言路，广纳善策，集思广益，避免决策失误，增强决策科学性，形成广泛共识，使正确的决策能够顺利得到贯彻执行。

市场是与成本相联系的，由价格决定，而维持政府活动的收入具有非价格因素，来源于税收等，导致政府活动缺乏价格的指引，割裂了活动与成本的联系，它产生的价值与生产它的成本相割裂。这种割裂意味着错误配置的程度增加，趋势就是明显的多余的成本，导致社会资源的浪费。由于不计成本，利益集团的游说造成生产过剩和重复投资的问题^[18]。这使得政府行为可以不计成本，如一些地方为“形象”、为“面子”，不惜成本。世界银行指出：“中国现行的政府间财政体制在很多地方都无法保证公共服务的充分性。贫困地区的政府所提供的公共服务较少，服务质量较低，而且把较大比例的成本转嫁给当地人民。”^[19]我国公车每年用掉3 000亿元（其中购新车500亿元）、招待费2 000亿元、出国培训考察费2 500亿元。机构臃肿和滥用公款，导致了政府运作成本的高企不下。