虚假广告现象研究

虚假广告现象研究

樊传果⁽¹⁾

现在，消费者对广告的“逃避”现象越来越严重，对广告的可信度也在不断下降。有些地区，很多商品比如药品、医疗服务、房地产、保健品等广告的可信度已不足10%。而造成广告可信度下降的最主要原因是虚假广告呈逐年上升趋势，且种类不断翻新，层出不穷，已到了泛滥的程度。中国广告协会秘书长时学志在西安第十二届广告节上接受《中国经济时报》记者采访时说到:“中国广告业存在的最大问题是虚假广告太多。”虚假广告泛滥已成为影响中国广告业健康发展的最大问题，同时严重干扰了正常的社会、政治、经济、文化秩序，给消费者带来了巨大的经济和精神损失。2005年3月“两会”期间有80多件提案、议案涉及虚假广告，“两会”代表与委员们强烈呼吁有关部门重拳整治虚假广告。

一、虚假广告的表现

所谓虚假广告，实质上就是那些信息内容不真实或有误导性宣传，使广告的接受者产生误解而做出错误判断和选择的广告。根据这一表述，可把市场上出现的虚假广告分为两大类:欺骗性虚假广告和误导性虚假广告。具体表现又可分为以下几种情况。

(1)消息虚假、品质虚假、功能虚假、价格虚假等的广告。即广告中所宣传的商品或者服务根本不存在，常见的情况包括以下几种:在广告中，对未达到国家质量标准的商品谎称达到国家质量标准；对未获奖或未达到某种获奖级别的商品谎称获奖或夸大获奖级别；对未获政府颁发的优质产品证书的商品谎称获得优质产品证；对使用劣质原材料制成的商品谎称使用优质原材料制成的商品；对未申请国家专利或未获得专利证书的商品谎称取得国家专利申请或专利证书；对性能低下的商品谎称性能优质；对用途单一的商品谎称多种用途；对失效的商品谎称首次生产；对未定点生产商品谎称国家定点生产商品；谎称原产地消费者误认为品质优良；非进口商品谎称进口商品，以此提高产品声誉；对非先进技术生产的商品谎称由先进技术设备生产；对非最低价格或大幅度降价商品谎称最低价格或大幅度降价；对交易资料弄虚作假等。^［1］

(2)夸大失实的广告。一般是经营者对自己生产、销售的产品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地来源等情况，或对所提供的劳务、技术服务的质量规模、技术标准、价格等资料进行夸大，作无中生有的与事实情况不符的宣传。

(3)广告语言模糊或不完整，误导消费者的广告。即广告语言表达不清晰、准确，比较模糊，或信息表述不完整，故意省去一些信息，从而造成消费者对真实情况产生误解或错误联想，误导消费者购买、消费。

(4)隐性的虚假广告。即隐性广告中含有的虚假广告，比如，在一些影视或文艺类节目中虚构的故事情节含有夸大某品牌商品或服务的效果、引诱消费者上当的宣传；在报纸、杂志、电视、广播网络等媒体中的专题报道、人物专访、专题节目、市场专版等内容中有意宣传某品牌商品或服务，其中信息内容有虚假或误导成分。

(5)名人代言的虚假广告。即企业利用在社会公众中有较高知名度的影视明星、体育明星、歌星、笑星、名模、主持人、各行各业的知名专家、社会名流乃至科学家、政治家等名人所做的虚假广告。常见问题有:一些名人自己平时根本就没有使用过或很少使用某品牌商品，在广告中故意表现自己在使用该产品，或谎称自己常用该产品，或故意夸大产品功效或优势，或谎称自己使用后效果如何好，等等。名人虚假广告的实质是“企业利用名人特有的社会地位和影响做广告，以对普通消费者产生心理影响的方式设租寻租，诱导消费者购买其劣质的商品或服务，从而谋取暴利”。^［2］

总起来说，全国各地区、各媒体都存在大量的虚假广告，而且几乎涵盖了每一类商品与服务。其中，医疗服务、药品、医疗机械是虚假广告的“重灾区”，广告的违法、违规率近年来一直高于50%以上，保健品、化妆品、房地产等领域的虚假广告虽不及前者，但全国平均违法率也超过20%以上。浙江省工商局2005年1～2月广告监测情况表明，医疗、药品、保健食品以及医疗器械的违法广告，占了违法广告总量的87.90%；北京市消协发布的2004年北京消费投诉热点中，最突出的便是虚假医疗广告问题；山东卫生监督部门对2004年医药广告监测表明，近99%医疗广告违法；广西的虚假医疗广告也占到了98%以上。从媒体表现来看，可以说每一类媒体都有大量的虚假广告存在，尤其是电视、报纸、广播上的数量比例更大，上述几类商品的虚假广告也特别多，而且越是级别、层次低的县或市级新闻媒体，虚假广告越严重，每天都有大量虚假广告存在。可以说，虚假广告已成为一大全国性社会公害，且大有不断蔓延之势。

二、虚假广告产生和泛滥的主要原因

要想有效治理虚假广告，必须找到虚假广告产生和泛滥的主要原因，然后对症下药。综合考虑各方面情况，虚假广告产生和泛滥的原因主要有以下几个方面。

1.广告主和广告经营者法律观念淡薄，出于各自的利益驱动，没有把好广告创意制作关和审查关，是导致虚假广告产生的最主要和最直接原因

广告主是广告市场的起点与原动力，是广告活动的发起者和最终受益者；广告经营者是广告的创作者，媒体广告的代理者。所以，从这个意义上来说，所有虚假广告的产生都与广告主或广告经营者有着直接的关联。如果每个广告主和广告经营者都有着强烈的法律意识，意识到在从事各种广告活动时，必须遵守《广告法》及其他相关法律法规，严格控制广告活动的每一个作业流程，包括策划创意、设计制作、创意检核、效果测试、媒体发布，那么，虚假广告是不可能出台的。换句话说，大量的虚假广告之所以会产生，大多数情况下是因为广告主和广告经营者没有强烈的法律意识，没有系统地学习、理解、掌握广告的系列法律法规，没有真正吃透法律精神，没有强烈的守法意识，所以在进行广告创作时，致使广告的某些信息内容或表现策略手段自觉或不自觉地违背了广告的相关法律法规。许多信息表述不完整的虚假广告、语言文字使用不规范或违反法规用语的虚假广告等，大都属于此种情况。当然，很多违法虚假广告并不是由于广告主和广告经营者不知法懂法，而是出于各自的商业利益驱动，为获得可观的经济利益，故意违法犯法，制造虚假广告。这种现象在医疗、药品、食品、房地产等行业已司空见惯，屡见不鲜。很多名人代言的虚假广告，夸大失实的广告，信息不真实的广告等大都属于此类现象。

很多广告主和广告经营者广告专业素质低下，以及在创作过程中出现不同情况的信息不对称，也是造成大量消息虚假、品质虚假、功能虚假、价格虚假、证明材料虚假等虚假广告的主要原因之一。很多信息领导知道，下属执行人员不知道；广告主占有，而广告创作人员不占有，信息的不对称直接导致在广告创作和审查时不可避免的留存许多问题隐患。另外，为节省所谓的“宝贵时间和金钱”，他们即便后来发现广告中的某些问题，出于各自商业利益，也不愿意修改，放任虚假广告的产生。

2.媒体对广告的过度依赖，媒体之间的恶性竞争，以及广告经营人员法律意识的淡薄，致使各媒体出于自身利益驱动，对广告的审查不够细致严格或根本不审查，发现虚假广告依然发布，是虚假广告出台和泛滥的最主要原因

对国内绝大多数媒体来说，90%以上的经营收入来自于广告，大大超出欧美国家媒体广告所占收入70%左右的比例，这就意味着广告收入的多少，严重影响着媒体的生存与发展。网络、楼宇液晶电视、电梯广告、车载电视等新兴媒体的快速发展，对报纸、电视、广播、杂志等传统媒体带来了极大的发展压力，广告收入增幅下降，甚至出现倒退现象。各媒体为拉到更多的广告，完成广告经营目标，使尽“浑身招数”，违法违规经营与不正当竞争频繁发生，媒体之间的恶性竞争也愈演愈烈。在这种背景下，90%以上的媒体都是“广告创收至上”，从上到下都不太重视广告审查，对广告的审查几乎都没有非常严格、细致。大多数媒体即便发现虚假广告，只要不是违法非常严重的广告，很多情况下都是照发不误。因为他们如强烈要求客户修改，或不予发布，担心可能会因此得罪客户，客户会转而跑到竞争对手那里发布，不仅造成广告流失，而且客户可能会因此减少在该媒体的广告发布总量。

另外，由于国内绝大多数媒体都承受着巨大的广告经营压力，而且越是低层次、低级别的县、市级媒体，生存压力越大，很多县、市级媒体将广告经营权承包给代理商，没有广告专职审查员，放任自流，疏于管理。有些媒体即便有广告审查员，可以说绝大多数都不称职，对广告的法律法规缺乏深入学习研究，也没有接受过真正系统的培训，对大多数广告法律法规是一知半解或囫囵吞枣，甚至根本就不知法，这样的审查员不可能把好广告审查关。因此，虚假广告就会层出不穷。当然，国内一些影响力较大的国家级与省(市)级权威媒体，如中央电视台、上海电视台、人民日报、参考消息、新华日报等，对广告审查比较重视，审查员素质相对较高，虚假广告出现的频次与数量比例就小得多。

3.广告监管部门对广告审查不力，监管不力，惩处不力，是虚假广告泛滥的又一主要原因

《广告法》第三十四条明确规定:“利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，必须在发布前依照有关法律、行政法规由有关行政主管部门(以下简称广告审查机关)对广告内容进行审查；未经审查，不得发布。”在《广告管理条例》与其他一些特殊商品广告管理条例中，也对广告审查与发布做出各种规定。而在实际执法过程中，很多广告审查机关比如食品药品监督管理局、卫生局，并没有严格执行广告审查管理规定，尤其是对那些“关系户”“送礼请客户”“领导打招呼户”等更是走过场，“以权代法”“以情代法”，得过且过，发现问题也不予纠正，致使一大批虚假广告流向市场，助长了虚假广告的泛滥。

作为广告的主要监督管理部门，工商局存在严重的执法不严、监管不力、惩处不力现象。可以说，他们对虚假广告泛滥负有最大的、最直接的行政责任。从目前情况来看，我国县以上各级工商局都设立了专门的广告监督管理机构，但普遍存在人员数量不足和素质不高的状况。不仅部门领导不断调换，就是管理人员也是不断调换。领导与管理人员不知法、不懂法想象非常普遍。他们每年也查处一批违法严重的虚假广告，但查处的数量比例平均不到当地虚假广告的10%，某种程度上可以说是他们助长了虚假广告的泛滥。更严重的是工商部门对查出的违法虚假广告惩治不力，其中约有三分之一因为广告主或广告媒体的“危机公关”或对新闻媒体的“忌惮”而没有处罚，三分之一是走过场式的从轻处罚，三分之一是按照相关处罚规定处罚，真正严惩的少之又少，绝大多数虚假广告没有受到惩处，相关责任者(包括广告主、广告经营者、广告媒体发布者)都成为违法的既得利益者，从而更加助长了他们继续违法的嚣张气焰，严格执法的威慑作用根本就没有发挥出来。假如我国的每一个工商部门能像新加坡与美国的工商行政管理部门那样执法，对每一个违法者都能违法必究，执法必严，对多次犯法者加重处罚，相信我国的虚假广告无论如何也不会泛滥到如此程度，大多数广告主、广告经营者、广告媒体发布者肯定会自觉承担起广告审查的责任，他们的知法守法意识将会非常强。

4.广告法规体系与执法体系的不健全，广告监管体制和行业自律体制的不完善，给有效执法带来一些障碍，为虚假广告的产生与泛滥提供了法律上的可能性

尽管我国颁布的广告相关法律法规已有30余部之多，形成了以《广告法》等法律、《广告管理条例》等行政法规和《药品广告管理办法》《食品广告管理办法》《食品广告发布暂行规定》《房地产广告发布暂行规定》《医疗广告管理办法》《酒类广告管理办法》等部门进行广告管理的行政规章三个效力不同、分层次构成的广告法规体系，但从总体上来说，我国广告法制化建设长期滞后于广告业的发展，法规体系与执法体系还不十分健全和完善，存在一些突出的问题:①广告法规中存在“内容缺失”的缺陷，有些内容的表述比较模糊，存在着明显的漏洞和灰色区域，最突出表现在未能明确规定政府、广告主、广告经营者以及广告发布者各自的责、权、利与义务，尤其对权力几乎没有涉及，对责任与义务的表述也过于零乱。②有些法规条款的表述比较原则化，抽象度较高，缺乏科学准确的界定和相关的施行细则，实践中可操作性不强。比如，关于何为虚假广告，我国所有广告法规都没有详细的界定，如何判断虚假广告，也没有给出操作细则，对违法广告行为认定形成障碍。③广告法规体系构架不尽合理。现行的《广告法》与《广告管理条例》及其他30多项单项法规体系过于庞杂，有些规定重复，且彼此间存在许多矛盾与冲突之处，给统一执法带来许多困难，同时也降低了广告管理效能，已经到了必须修改、整合的时候。

现在，我国实行的是“政府主导型”的广告监管体制，即以政府监督管理为主，广告行业自律为辅，社会监督为补充的广告监督管理体制。这种体制尽管是我国现实状况的必然选择，但在实际运行过程中存在许多问题:①“广告监管主观性强、随意性强，导致高社会成本和运行低效率”；②“多头管理引发的相互推诿，出现政府管理的缺位或越位想象”；③“广告监管条块分割，导致各主体部门之间执法艰难”；^［3］④广告行业自律功能的发挥受到一定限制，广告协会在广告监管方面存在严重“缺位”现象。这些问题的存在，导致对广告市场监管不力，对违法广告惩处不力，直接造成了虚假广告的泛滥。

广告审查制度是广告监管体系的一个重要组成部分，这一制度安排对于规范广告市场运作，遏制虚假广告产生具有重要意义。但是，现行的广告审查制度本身存在许多缺陷，长期以来，并没有很好的发挥效力，表现为制度的低效率甚至无效率，进而导致一个又一个虚假广告的出台。具体而言，主要问题表现为:①行政无力审查与权责不对等。广告作品的浩如烟海，行政监管部门不可能投入过多的人力、物力、财力进行广告审查；广告审查标准并不统一，没有详细的实施细则，导致审查的主观性、随意性。^［3］②广告主、广告经营者、广告发布者在自身强大的利益驱动下，没有很好地尽到广告审查职责，表现出不同程度的“缺位”现象。他们的不尽责与缺位也没有因此受到应有的处罚。他们冒险制作、发布虚假广告所获得的利益往往大大高于所付出的成本和有可能付出的其他代价。尤其在他们屡试都爽、没有付出什么成本、代价的情况下，他们认为这已不是冒险，而是一种“正常”行为，认为如不占虚假广告的“便宜”反而不正常。

三、治理虚假广告的对策

根据前面的分析，短期内要想快速、彻底治理好虚假广告，确实不太可能，但这并不等于说虚假广告治理不好。只要思想上高度重视，采取措施得当，尤其是找出主要矛盾，抓住治理的关键点，虚假广告的泛滥一定能很快遏制住，广告环境一定能得到较好地改善。

1.虚假广告作为全国性社会公害，国家政府机关从上到下都应高度重视其治理工作，各部门密切配合，做到“守土有责”

因为我国实行的是政府主导的、多部门齐抓共管的广告监管体制，所以要想遏制虚假广告蔓延、泛滥之势，从根本上取得较大的治理成效，全国上下都必须高度重视，尤其是国务院高层领导必须重视，并牵头国家相关部门，包括中共中央宣传部、国家工商行政管理总局、国家广播电视电影总局、国家药品食品监督管理局、国家卫生部、国家新闻出版总署等，成立虚假广告综合治理委员会，下设若干个办公室或专项治理小组，定期召开广告监管联席会议，国家工商行政管理总局全权查办处理一切违法虚假广告；然后，各省、市、县依此类推，主要领导亲自挂帅，责成相关部门主要领导参加，实行“一把手”工程，一级抓一级，层层抓落实。不论哪一级出问题，就追究哪一级领导的责任。在执法过程中，相关部门必须密切配合，通力协作，做到“守土有责”，各部门都能履行职责到位。如果上级领导不重视，那么下级肯定也不会重视。若如此，那么，虚假广告的治理肯定就是一句空话。

治理过程中，各媒体也要给予大力配合，不仅大力宣传广告法规，对出现的一些带有典型性、普遍性的违法案件及时曝光，从而形成一个治理虚假广告的良好氛围，不断提高广告主、广告经营者、广告发布者的执法守法意识。

2.上一级领导要加强对广告监管机构的领导与支持工作，促使广告监管机构严格执法，有效实施对广告发布活动的动态监管，对发现的每一个违法虚假广告都尽可能依法处理

尽管现行的许多广告法规有很多不完善之处，现行的广告监管体制也存在许多问题，但这都不是导致虚假广告泛滥的主要原因。根据前面的分析，笔者认为导致虚假广告泛滥的最主要原因还是广告监管机构行政不作为，有法不依，执法不严，致使广告法规的威严与威慑作用没有得到充分发挥，违法者越来越胆大妄为。所以，现阶段有效治理虚假广告的最好办法就是每一级广告监管机构都能严格执法，严惩每一个违法者。

要使执法工作取得较好效果，每个执法机关的高层领导必须高度重视，加强对广告监管工作的领导、督促、检查，对不能严格执法者给予相应处罚，对不能有效执法或执法能力较弱的坚决调整出广告监管部门。在广告监管和处罚过程中，广告监管人员肯定会遇到来自各方面的阻力，很多部门领导和熟人也会来说情，这时，上级领导要给予大力支持，顶住各方面压力，协助执法人员完成执法工作。随着广告发布量的逐渐加大，广告监管的工作量也随之越来越大，因此各地工商行政管理机构要根据监管需要，及时充实执法人员，使之能基本满足执法需要。

由于广告业是一个知识密集、技术密集、信息密集的行业，广告作品既有科学性又有艺术性，很多作品运用一些艺术的、夸张的表现手法，广告语言文字也有较强的艺术性，是否虚假广告，是不是对消费者造成误导，没有一个统一的、公认的标准，有时确实很难判断。因此，要对广告进行科学有效的监管，必须建立一支高素质的管理队伍，加强对广告监管人员的教育培训，使每个执法人员都精通各类广告法规，掌握必要的广告专业知识与技能，对广告活动的本质特点与发展变化趋势比较了解。否则，随便从其他岗位抽调的既不懂广告法规、又没有一定广告专业知识的人去监管广告，肯定做不好。要么不作为，要么不断犯错误，既损害了管理部门的权威性以及广告主、广告经营者或广告发布者的利益，又影响了广告业的健康发展。另外，为提高执法决策的科学性与准确性，充实执法队伍，建议整合当地一些从事广告专业和法律专业教育的高校教师、科研人员及知名广告公司的广告创意总监、媒介总监等资源，共同参与虚假广告的查处工作。

为提高广告监管的效率，建议广告监管机构一定要抓住监管的关键——对大众媒体的广告发布动态监管，因为它们占了虚假广告发布总量的80%以上，只要堵住这个出口，绝大多数虚假广告就不会出台；同时还要抓住重点——对医疗服务广告、药品广告、医疗器械广告、保健品广告、房地产广告、化妆品广告的监管与查处，因为它们占了虚假广告的70%以上，只要降低了这些品类的虚假广告，就能遏制住虚假广告的泛滥，然后再逐渐治理其他品类虚假广告，从而取得显著成效。

3.健全广告法规，完善广告监管体制，尤其要抓好广告审查，构建较为高效的广告监管体系，提高广告监管的效率

影响虚假广告治理的一大难点与关键点就是我国广告法制化建设长期滞后于广告业发展。尽管我国颁布的广告相关法律法规已有30余部之多，形成了以《广告法》等法律、《广告管理条例》等行政法规和《药品广告管理办法》《食品广告管理办法》等部门进行广告管理的行政规章三个效力不同、分层次构成的广告法规体系，但从总体上来说，法规体系与执法体制还不十分健全和完善，存在一些突出的问题，影响了广告业的健康发展，影响了对违法虚假广告的监管处理。所以，要想从根本上治理好虚假广告，必须健全、完善广告法规，组织一些知名法律专家、业界广告专家及有着丰富广告监管经验的专家等，深入调查研究现行广告法规中存在的一系列问题，然后逐渐完善广告法规体系与相关法律条款。

制约广告监管不力、效率低下的另一个原因是广告监管体制存在诸多问题，包括“多头管理”并存，政令多出，行政执法不作为与违法现象严重，行业自律性较差，社会监管形同虚设等。因此，要想更好地治理虚假广告，必须改革、完善现行的广告监管体制，构建较为高效的广告监管体系。其中，要重点做好以下几方面工作:

(1)明确、强化工商行政管理部门广告监督机构对广告的监管职能，逐渐收回其他一些行政管理机构对广告的审查权、监督管理权，避免政出多头。

(2)剥离广告监督机构对广告行业的指导职能，将其交给广告行业协会，使其尽力做好广告监管工作。

(3)健全广告审查制度，制定严格的广告审查标准，规定严格的广告审查程序，不断强化审查员培训，赋予广告审查机构更大的权威性与法律责任，同时强化对广告发布前的审查工作与责任追究机制。

(4)建立和健全广告行业自律组织的相关制度体系，充分发挥、强化广告行业协会的自律功能，彻底改变广告行业在广告监管方面的“缺位”现象，逐步将政府承担的部分广告监管职能让渡给广告行业自律组织，同时积极创造条件，加强对广告行业组织发展的培育与支持，使其步入规范化运作的轨道，最终实现国外发达国家实行的“弱政府行政管理，强司法管理和行业自律”的广告管理模式。

(5)完善我国的广告社会监督体系，以法律的形式确立消费者对广告的社会监督主体地位和社会监督权的内涵，充分保障最广泛的社会主体参与社会的广告监督；健全广告社会监督机制，成立由多方参与的非政府组织，授权负责广告的社会监督工作；“制定一套完善的工作流程，使之程序化、规范化，提高广告的监管效果和工作效率；社会监督与政府部门监管、行业自律、新闻媒介监督之间要信息共享，建立畅通、有效的沟通机制。”^［3］

(6)借鉴国外尤其是欧美国家先进的广告监管经验，加大对虚假广告的处罚力度，建立媒体广告监管机制，“实行对新闻媒体领导责任追究制、广告活动场所主体退出广告市场制度，实行信用分类监管制度、媒体约谈制度，倡导广告媒体签订自律公约，评选激励优秀广告媒体制度”^［4］等；建立由多部门参加的整治虚假广告联席会议制度与虚假广告警示、公示、上报制度；成立虚假广告鉴定咨询专家组，建立虚假广告权威认定机制，从而更加准确、合理地界定、查处虚假广告，增加执法的权威性。

总之，虚假广告的治理是一个长期的系统工程，任何“头痛医头，脚疼医脚”的做法都不能从根本上遏制虚假广告的泛滥，必须将上文提到的各方面工作都下工夫做好，彻底解决治理的每一个难点与关键点，才可能取得明显的治理效果。

［参考文献］

［1］虚假广告的种类［OL］.慧聪网/广告信息网，2006.04.19

［2］蒋嘉柠，王嵛.名人虚假广告的寻租经济学分析［J］.特区经济，2006，(2).

［3］张金海.论我国广告监管体制的合理性建构［J］.现代广告，2006，(学刊).

［4］张健康.严格的政府管理，强势的行业自律——国际广告监管体制的研究［J］.现代广告，2006，(学刊).

【注释】

(1)作者简介:樊传果，徐州师范大学信息传播学院副院长，副教授。