试行养管分离组建养护企业的实践

试行养管分离组建养护企业的实践

黄雅杭

（宁夏公路管理局　宁夏　银川　750004）

摘要：在推进养护运行机制改革中，宁夏对组建养护企业进行了规划，主要从制定试点方案、管养分离改革、剥离和处置资产、公司的股权结构、公司的设立和法人治理结构、公司的用工和分配制度等方面进行了探索，试点成立了养护公司，积极探索养管分离，同时制定了一些改革的配套政策和措施。

关键词：公路；养管分离；机制改革

为建立适应社会主义市场经济要求和符合现阶段宁夏公路事业发展实际的新型公路养护运行机制，从1999年开始，宁夏公路管理局本着“态度积极、措施得力、步子稳妥”的原则，按照交通部“事企分开、管养分离”的改革思路，积极稳妥地进行养护运行机制改革。在交通厅的正确领导下，通过多年的探索与实践，按照“三步走”的改革策略，在顺利走过了前两步的基础上，从2004年开始了第三步——分离养护生产单位、组建养护企业的探索实践。

1组建养护企业的规划

按照“规模适度、功能齐全、生产方便、管理科学”的企业组建原则，根据地域特点和路线分布及辐射情况，我局组建了25个养护中心，在此基础上，规划未来组建13个养护企业。养护企业实行独立法人治理结构，按照“产权清晰、责权分明、政企分开、管理科学”的现代企业制度，组建成产权多元化的股份有限公司，逐步培育成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体。考虑到企业进入养护市场的资质、从业范围、施工能力和参与市场竞争等因素，规划养护企业的规模应满足管养200km里程的要求。同时按照交通部《公路养护工程市场准入暂行规定》，养护企业应具备从事二级以上公路大中修工程和小修保养的资质，即达到二类甲级或二类乙级资质要求。为了拓展生存空间，增强企业参与市场竞争的能力，部分实力较强的企业还可同时申报公路工程施工资质，既能参与公路养护市场的竞争，从事公路养护大中修和小修保养工程，又能参与公路建设市场的投标，承揽公路建设工程。

2组建养护企业的步骤

（1）制定试点方案。建立符合市场经济运行规律的公路管理机构和公路养护企业，是一项政策性极强的系统工程，涉及到管理机构改革、国有资产处置、职工身份置换、养老保险的缴纳、养老金的计发等一系列复杂棘手的问题。这些问题又都涉及职工的切身利益，如果处理不好，不但会影响改革的顺利推进，而且会影响职工队伍的稳定和社会的安定。为了使改革有章可循，我们在广泛调研、征求各方意见的基础上，起草了《宁夏公路管理局分离养护生产单位组建养护企业试点方案》。《方案》对改革的指导思想和目标、组建养护企业的程序及步骤、配套政策和措施等方面作了明确规定。该《方案》报经自治区人民政府批准。围绕批准的《方案》，按照“先试点、后推开”的原则，2004年底在中卫分局和吴忠分局金积养护中心率先进行了养管分离、转企改制的试点。

（2）管养分离（试点）改革。围绕建立精干高效，适应养护市场化的公路职工队伍，我局对试点的两个分局进行了机构改革，将公路分局的职工一分为二，一部分管理人员和路政执法人员留在事业性质的分局，大部分职工剥离到养护企业。分局管理人员实行定编、定岗、定责。中卫分局原有职工175人，其中在职职工157人，包括机关管理人员46人。改革后，分局只保留管理人员36人（包括路政人员15人），其余121人全部剥离到养护企业，分局原有的10个科室也合减为4个科室。吴忠分局原有职工600人，其中在职职工414人，包括机关管理人员66人。改革后，分局只保留管理人员39人（包括路政人员19人）。由于吴忠分局管养分离改革只进行了一部分，目前实行“一局两制”，因此机关科室改革待下一步进行。

（3）剥离和处置资产。在对人员进行剥离后，对试点的两个分局的资产进行了剥离、界定和处置。首先对两个分局的资产进行了全面清查和清产核资，在摸清家底后，将全部生产经营性资产，包括施工和养护机械、沥青拌和站、生产经营场站等进行了剥离和产权界定。分局作为管理机构，除保留部分办公场地和行政车辆外，其余资产全部划拨到养护企业。在此基础上，委托具有相应资质的中介机构对划拨到养护企业的资产进行了评估，并向自治区财政厅、国资委上报了国有资产的处置方案。依据相关法律和政策，两个试点单位对剥离后的资产从三个方面进行了处置。一是核销了全部不良资产，使企业能够轻装上阵。二是对剥离到养护企业的职工，按照不高于企业所在地上年社会年平均工资的3倍进行经济补偿（以职工个人股的形式出现），完成职工身份置换。经济补偿后，职工身份由全民事业性质转为劳动合同制。三是对净资产剩余部分进行处置。剥离到企业中的总资产扣除核销不良资产和职工经济补偿后，净资产剩余部分，按照《方案》规定，由养护企业职工以享受25%的折扣优惠，分期出资购买。

（4）公司的股权结构。经过认真调研，我局将两个试点单位组建成股份有限公司，转企和改制同步进行。为体现“利益共享、风险共担”，使职工个人利益与企业整体利益有机地融合在一起，按照《公司法》的规定，企业职工在得到经济补偿后，还应按不低于经济补偿金额的30%增资入股。组建成立的股份有限公司的股份全部由职工个人股构成。职工个人股由经济补偿股、剩余净资产购买股和增资入股三部分构成。按照规定，申请注册股份有限公司和申报公路工程三级施工资质，公司注册资本金不得低于1000万元。按每股1元计算，公司总股本不得少于1000万股。如果职工个人股未达到1000万股时，职工还需再次进行增资扩股，直至总股本达到1000万股。

以中卫分局为例，截至资产评估基准日，剥离到养护企业的总资产为803.6650万元。对资产的处置，首先是核销不良资产0.6575万元。其次是对职工进行经济补偿。按照不高于企业所在地上年社会年平均工资（2003年我区职工人均年平均工资为1.3056万元）的3倍进行补偿，人均补偿金额为3.9168万元，养护企业共有职工121人，经济补偿总额为473.9328万元。剥离到企业中的总资产扣除核销不良资产和职工经济补偿后，剩余净资产为329.0747万元。按照《方案》规定，职工以享受25%的折扣优惠共出资246.8060万元购买。公司成立后，为满足申请注册股份有限公司和申报公路工程三级施工资质的要求，公司注册资本金不得低于1000万元。为凑足1000万元的注册资本金，除经济补偿金473.9328万元、购买剩余净资产329.0747万元和职工按不低于经济补偿金额的30%增资，即增加资金142.1798万元外，企业职工还需至少增加资金54.8127万元，人均增资0.4530万元。

（5）公司的设立和法人治理结构。按照《公司法》和《公司登记管理条例》的规定，两个拟组建的养护公司经过职工民主推荐，产生了3名公司发起人。发起人具体负责公司的组建事宜，并制定《养护企业改制实施方案》、《公司章程》、《经济补偿细则》等有关制度。按照《公司法》和现代企业制度的要求，组建以股份有限公司为形式的法人治理结构，必须成立股东大会、董事会和监事会。股东大会是公司的最高权力机构，由全体股东组成，负责决定公司的重大事项。董事会是公司的决策机构，向股东大会负责，董事长是公司的法定代表人。监事会是公司的监督机构，向股东大会负责，对董事会和生产经营行使监督职能。负责公司日常经营管理的总经理，由董事长提名，董事会聘任（或解聘），向董事长负责。按照《中国共产党章程》和《工会法》，公司还应设立党组织和工会组织，以保证党的各项方针政策得以贯彻落实。

（6）公司的用工和分配制度。养护企业实行全员劳动合同制，竞争上岗，持股者优先，员工依法与企业签订劳动合同，用劳动合同契约方式，确定用人单位与劳动者的劳动关系。同时，取消干部与工人、固定工与合同工的身份界线，职工身份由全民事业性质转为劳动合同制。依据《劳动法》和国家有关法规，企业有权招聘和辞退经营管理人员和职工。养护企业实行按劳分配和按资取酬相结合的分配制度，封存原档案工资，执行岗位、技能、业绩、效益相结合的工资分配制。

3改革配套政策和措施

在改革过程中得到了自治区政府和交通厅的高度重视和大力支持，除在资金、设备、人员等方面给予了帮助和扶持外，还相继制定了一些优惠和扶持政策。

（1）对转企改制前已经离退休的人员和遗属，继续留在各级公路管理机构中管理，退休基本养老金、医疗保险、住房等仍执行事业单位有关政策，所需经费在养路费中列支。

（2）转企改制的养护公司，参加单位所在地基本养老保险，并按照国家和自治区政府规定的单位和个人缴费比例，缴纳保险金。对转企改制前或参加社会养老保险统筹前的干部和原固定职工的连续工龄视同为缴费年限，不再补缴社会养老保险金。

（3）转企改制后，对距国家法定退休年龄5岁退休的职工，实行5年过渡期退休优惠政策，退休时按企业基本养老金计发办法计发养老金，如低于按原事业单位退休金计发办法计发的养老金差额部分，采用加发补贴的办法解决，所需经费从社保基本养老保险统筹基金中支付。具体补贴标准为，转企改制后第一年退休的，发给待遇差的90%；第二年退休的，发给待遇差的70%；第三年退休的，发给待遇差的50%；第四年退休的，发给待遇差的30%；第五年退休的，发给待遇差的10%；第六年及以后退休的，不再享受该项补贴。

转企改制后的退休人员基本养老金计发和调整办法按照企业职工基本养老保险制度的规定执行。

（4）在分离养护生产单位、组建养护企业过程中人员分流、养老保险等问题，按照自治区人民政府规定，适当放宽年限。即：在2004年6月30日前，男年满55周岁，女满50周岁，且工作年限满20年或工龄满30年的职工（特岗工人按国家有关规定办理），经本人申请，报有关部门批准后，可以提前办理退休，与改制前已经离退休的人员同等对待。

（5）在转企改制中，职工有自愿辞职的，经本人申请，单位同意，报经上级主管部门批准，可享受3年全额工资待遇，一次性发给辞职补偿金。其人事档案转交人才交流服务机构保管，与单位彻底脱离关系。

（6）转企改制养护企业经过评估的资产在剥离出非经营性资产，进行各项必要扣除，置换国有职工身份后净资产为负值时，可将国有土地评估作价以出让方式计入企业净资产予以弥补，并免交土地出让金。

（7）组建养护企业，从2004年1月1日至2008年12月31日，可享受国家和自治区有关税收减免、免征的政策。

（8）为使养护企业拓展生存空间，允许其申办工程建设资质，进入公路建设市场，在公司成立3～5年内采取内部招标方式，给养护企业一些非重点公路建设工程项目，以锻炼养护企业队伍，增强参与市场竞争的活力。

（9）由于宁夏高速公路建设历史较短，养护单位没有从事高速公路养护作业的经历。在养护企业未达到交通部《公路养护工程市场准入暂行规定》的二类甲级资质前，允许其承担一级公路和高速公路的中修、大修养护工程。

4取得的初步成效

组建的两个养护企业在厅局部门的大力支持和自身的不懈努力下，经过近3年的运行基本平稳，达到了改革的预期目标。一是实现了“管养分离”，管理机构（公路分局）由生产型向管理型转变，生产单位（养护中心）由事业型向企业型转变，有利于各类资源的优化配置，有利于发挥资源的最大效能，符合社会主义市场经济的要求。二是养护企业自身的民主管理和企业凝聚力明显增强。改制后，两个企业都按照现代企业制度的要求，成立了董事会和监事会，建立了党组织和工会组织，实行总经理负责制和股东代表大会制度，企业内部进行了各项改革，初步建立了科学民主的决策机制，完善的分配奖惩机制和自我约束机制，职工的思想观念发生了根本转变。三是竞争意识、质量意识和效益意识明显增强，有效促进了生产力的解放，工作效率和养护质量明显提高，养护成本得到有效控制，更加注重社会形象和信誉，严格认真履行合同。四是企业的竞争力不断提升，取得了一定的经济效益。以中通公司为例，2005年公司经营总产值为1860万元，实现净利润153万元；2006年经营总产值为3228万元，实现净利润213万元；2007年经营总产值为2270万元，预计可以实现利润150万元。3年来，公司增加固定资产172万元，职工收入都有增加。

5存在的问题

一是养护工程的纳税问题。原来的公路养护生产单位均是事业单位性质，从事的养护生产工作均是按公益事业来操作，所安排的经费不包含国家税收部分，税务机关也不向养护单位征税。转为企业后，按照《税法》的规定必须纳税，这无疑增加了养护成本。二是改制企业部分职工目前还没有参加社会养老保险，因为这部分原属事业单位固定职工转企改制养老保险在我区还没有相关政策。三是公路管理机构和养护企业作为合同双方，各自的权利义务还不够明确。

注：论文曾在2004年全国第十八次公路局长工作研讨会上交流，并收入论文集，此次表，作者作了部分修改。

作者简介：黄雅杭　1959年7月出生　男　大学学历　工程硕士学位　正高职高级工程师