上海自由贸易试验区的历史沿革

从历史的角度看，上海自由贸易试验区起源于我国海关特殊监管区域^[1]的探索。1990年6月，国务院批准设立第1个海关特殊监管区域——上海外高桥保税区。它目前已经成为全国15个保税区中经济总量最大的保税区，并被商务部授予全国第一个“国家进口贸易促进创新示范区”，成为上海重要的国际贸易基地。2004年4月，外高桥保税物流园区正式通过验收，成为全国第1家保税物流园区，它与外高桥港区连成一片，距离外高桥保税区只有3公里，现已成为跨国公司面向东北亚的出口采购中心和有色金属、IT零部件进口分拨基地。浦东机场综合保税区于2010年9月28日投入运营，借助于亚太航空复合枢纽港的优势，引进了包括电子产品、医疗器械、高档消费品等全球著名跨国公司空运分拨中心以及相关融资租赁项目，逐步构建起空运亚太分拨中心、融资租赁、快件转运中心、高端消费品保税展销等临空功能服务产业链。

启用于2005年12月的洋山保税港区则是我国第一个保税港区，作为上海建设“国际航运发展综合试验区”的核心功能区域，它集聚了包括通信及电子产品、汽车及零部件、高档食品、品牌服装等产品的分拨配送中心，基本形成了面向欧美的分拨配送基地、大宗商品产业基地、面向国内的进口贸易基地以及航运龙头企业集聚地，是全国保税港区中发展最快、产出效益最高的海关特殊监管区域。从法律性质上看，上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、浦东机场综合保税区及洋山保税港区等均是海关特殊监管区域，但都不是真正意义上的自由贸易区。

商务部与海关总署在2008年5月9日联合发布的《关于规范“自由贸易区”表述的函》（商国际函〔2008〕15号）中明确指出：所谓“自由贸易区”（Free Trade Area，FTA），是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成实现贸易和投资自由化的特定区域。它所涵盖的范围是签署自由贸易协定的所有成员的全部关税领土，而非其中的某一部分。“自由贸易园区”（Free Trade Zone，FTZ）则是指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，而我国现存的经济特区、保税区、出口加工区、保税港、经济技术开发区等特殊经济功能区都具有自由贸易园区的某些特征，但尚无与之完全对应的区域。

2007年的全球金融危机爆发后，我国外向型经济发展的传统模式难以为继。尽管国家采取种种宏观调控措施，但经济运行仍面临着不少困难和挑战，经济下行压力较大，结构调整阵痛显现，企业生产经营困难增多，部分经济风险显现。我国经济开始步入“新常态”发展阶段，认识新常态，适应新常态，引领新常态，这是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。党的十八届五中全会没有为“十三五”时期经济增长速度给出具体的数量目标，而是提出“经济保持中高速增长”的要求。实际上，这个“中高速”的表述是一个把定性和定量融为一体的目标。换言之，能够实现2020年国内生产总值（GDP）和城乡居民收入在2010年基础上分别翻一番的速度，就是中高速。“十三五”时期只需略高一点的平均增长率——6．55%，即可实现翻番的要求。在“十三五”时期实现这个不低于6．5%的增长速度，需要适应和引领新常态，在潜在增长率基础上获取必要的改革红利^[2]。因此，大力推进结构调整，以提高全要素生产率为核心，培育新的发展动能，增强持续增长动力，积极发现培育新增长点，优化经济发展空间格局成为摆在我国面前的迫切任务。

另一方面，海关特殊监管区域本身所蕴含的制度红利逐步被不断降低的关税所稀释，“低税率，宽税基”的税率发展趋势愈发明显，原先各种政策优惠渐渐淡化，而它们内在的一些制度缺陷却一直未能得到根本解决。以保税区为例，我国海关正面临着如下挑战：第一，“境内关内”的区域定性难以继续发挥保税区的开放优势；第二，“多头管理”的管理体制难以提高保税区的运作效率；第三，“名实不符”的功能定位难以适应保税区的产业发展要求；第四，“区港分离”的现实难以实现保税区的发展目标^[3]。为此，李力认为，外高桥保税区在形象开发与功能开发方面已具备自由贸易区的雏形，已脱离保税仓库形态向着具有综合功能的通用型自由贸易区形态发展^[4]。有人甚至提出，我国保税区要开创新局面，进行第二次创业，必须参照WTO制定相关原则，将发展模式定位为按国际惯例运作的自由贸易区，将其定性为由目前的“境内关内”变为“境内关外”^[5]。

站在海关监管制度的角度看，我国确实需要与时俱进，对此做出重大改革。例如，目前海关加工贸易监管模式主要是电子化手册和电子账册模式。就当前大部分加工贸易企业使用的电子化手册而言，在经济全球化的今天，逐个合同、逐级审批的手册模式，其理念仍然停留在“计划什么，生产什么”的计划经济时代，而如今企业早已进入了“市场需要什么，生产什么”的市场经济时代，这种矛盾必然导致企业向海关申请设立合同的虚拟化，其在形式上的意义远大于实际意义，使海关监管只是建立在与企业实际生产、库存管理并无实质关联的虚拟化手册基础之上，造成海关监管区域形式化。因此，这种将有限的海关监管资源放在形式手册设立、变更与核销的局面亟待改进^[6]。

2005年，上海、深圳、天津等地都向国务院及各部委提交了保税区向自由贸易（园）区转型的建议，国家发改委、国务院发展研究中心等部门也对这些地区进行了调研。2008年3月，国务院下发《关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》（国函〔2008〕26号），要求“以建设东疆保税港区为重点，加快建设北方国际航运中心和国际物流中心”，“条件成熟时，在东疆保税港区进行建立自由贸易港区的改革探索”。这是我国第一次在官方文件中正式地提出从海关特殊监管区域向自由贸易区的转型设想。2009年，中国生产力学会完成《上海浦东新区建立自由贸易区研究》课题，并起草一篇《关于在上海浦东建立自由贸易区的建议》报告上报国务院。同年，上海成立上海综合保税区管委会，统一管理外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）、浦东机场综合保税区、洋山保税港区三个海关特殊监管区域（以下简称“三区”）的行政事务，发挥“三区”与“三港”（洋山深水港、外高桥港和浦东国际机场空港）的联动优势。从表面上看，首次将不同种类的海关特殊监管区域统一管理是为了充分发挥“区港联动”、“区区联动”的优势，但客观上是为它们在将来升级为自由贸易园区积累经验与创造条件。

2012年10月，《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发〔2012〕58号）（以下简称《促进指导意见》）正式下发，目的是为了解决海关特殊监管区域中“存在种类过多、功能单一、重申请设立轻建设发展”等问题，它被认为是对当前和今后一段时期内海关特殊监管区域建设与发展的一项长期战略部署和要求。新一届中央领导集体成立后，明显加快了调整的步伐。在2013年1月17日正式发布的《浙江舟山群岛新区发展规划》第二节中，我们又一次看到了“不断创新体制机制，探索建立自由贸易园区”的表述。

2013年3月2日，商务部、上海市政府联名向国务院报送了《商务部上海市人民政府关于试点建立上海自由贸易园区的请示》，海关总署就上海试点建立自由贸易园区意见征求事项回复商务部，表态将积极支持上海探索建立“自由贸易园区”。同年3月28日，李克强总理在上海外高桥保税区考察调研时明确指出，支持上海积极探索，在综合保税区基础上，研究如何试点先行，建立自由贸易园区，积累经验，推动完善开放型经济的体制机制。7月3日，国务院召开常务会议原则通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《上海自贸区总体方案》），明确将在上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区及浦东机场综合保税区等28．78平方公里的4个海关特殊监管区域内建设中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）。它是我国大陆地区第一个法律意义上的“自由贸易园区”。9月29日，上海自贸区正式挂牌成立。11月12日，中共十八届三中全会通过《关于深化改革若干重大问题的决定》，提出要加快海关特殊监管区域整合优化，建立上海自贸区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探讨新途径、积累新经验。在推进现有试点的基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区。

从战略角度看，建设上海自贸区的战略出发点是主动顺应全球经济治理新趋势新格局，对接国际贸易投资新规则新要求，塑造我国以开放促改革促发展新红利新优势以及承担全国开放先行先试新使命新战略^[7]。2014年12月5日，习近平总书记在主持中共中央政治局第19次集体学习时强调，加快实施自由贸易区战略，是我国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者，善于通过自由贸易区建设增强我国国际竞争力，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益^[8]。12月12日，国务院决定依托现有新区、园区，在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区。12月26日，商务部部长高虎城表示，扩展上海自贸区区域范围，可以在较大空间范围内更好地测试外商投资管理、服务业开放、事中事后监管等改革开放创新措施的效果，对政府管理制度改革进行更为充分的试验，并充分发挥浦东新区创新基础好、开放度高的优势。2015年1月29日，国务院发布《国务院关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，对上海自贸区可复制改革试点经验在全国范围内的推广工作进行了全面部署，其中，在全国其他海关特殊监管复制推广的改革事项包括期货保税交割、境内外维修、融资租赁等创新制度。2月16日，国务院建立由国务院领导同志牵头负责的国务院自由贸易试验区工作部际联系会议制度，统筹协调全国自由贸易试验区试点工作。3月24日，中共中央政治局审议通过广东、天津、福建自贸区总体方案，以及进一步深化上海自贸区改革开放方案。3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出贸易畅通，积极同沿线国家和地区共同商建自由贸易区，激发释放合作潜力。

2015年4月8日，国务院发布《关于印发进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》（国发〔2015〕21号）（以下简称《深化上海自贸区方案》），上海自贸区于4月27日正式扩展版图，一举纳入陆家嘴金融片区（34．26平方公里）、金桥开发片区（20．48平方公里）、张江高科技片区（37．2平方公里），从原先的28．78平方公里扩张至约120．72平方公里，面积比原来扩大了近四倍，全部区域都位于浦东新区。该方案明确扩展区域后的上海自贸区要当好改革开放排头兵、创新发展先行者，继续以制度创新为核心，贯彻长江经济带发展等国家战略，在构建开放型经济新体制、探索区域经济合作新模式、建设法治化营商环境等方面，率先挖掘改革潜力，破解改革难题。要积极探索外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，深化行政管理体制改革，提升事中事后监管能力和水平。《深化上海自贸区方案》明确了上海自贸区的主要发展目标是：按照党中央、国务院对自贸区“继续积极大胆闯、大胆试、自主改”、“探索不停步、深耕试验区”的要求，深化完善以负面清单管理为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，充分发挥金融贸易、先进制造、科技创新等重点功能承载区的辐射带动作用，力争建设成为开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区。11月25日，李克强总理在第三次视察上海自贸区时，特别指出：“自贸区要勇于承担先行先试的职责，当好推进改革的掘进机、扩大开放的破冰船，用更高水平的改革开放释放经济发展的潜力。要砍掉束缚发展的荆棘，继续努力跑出改革开放加速度”^[9]。

从1990年上海外高桥保税区到2013年上海自贸区，从海关特殊监管区域转变为自由贸易园区时间跨度了整整23个年头。客观地说，我国海关特殊监管区域在建立之初借鉴了世界上自由贸易园区的经验，在发展中又结合中国国情形成自身的特色，应属于自由贸易园区的一种类型。我国海关特殊监管区域向自由贸易园区转型的实质，不是简单换个名称，而是要从实际出发解决我国海关特殊监管区域面临的发展难题^[10]。因此，上海自贸区海关制度创新对于海关来说也是一个自身改革的重要契机。与此同时，2016年2月4日，美国、日本、澳大利亚、文莱、加拿大、智利、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡和越南12个国家正式签署跨太平洋伙伴关系协定（Trans－Pacific Partnership Agreement，TPP）协议，我国正在持续推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补供给的供给测结构性改革，上海科创中心建设的提出意味着上海自贸区从原来服务“四个中心”变成了服务“五个中心”的目标，上海自贸区建设所承载的国家战略要求、服务目标都在扩大、深化。从这些意义上说，如何探索建立起适应上海自贸试验区发展的新型海关监管制度，形成可复制可推广的改革成果，助推建立高水平的开放型经济新体制，这也成为我国海关在国家发展战略与地方经济建设中践行使命的迫切要求。