税务内控机制建设的思考

张元礼

加强内控预防体系建设，是实施依法治税、促进反腐倡廉建设的有效途径，也是构建法治、效能机关的必然要求。国家税务总局把“着力完善部门内控机制”作为今后一个时期全国税务系统党风廉政建设和反腐败工作的四项主要工作任务之一。如何全面加强内控机制建设，构筑廉政建设预防体系，推进税收事业科学和谐发展，是国税机关急需解决的问题。

近年来，税收工作发生了深刻变化，特别是在当前经济形势复杂多变的情况下，推进部门内控机制建设，加强权力运行的监控制约，对于积极应对税收管理、税收执法和行政管理中的各类风险，保证权力的正确行使，具有重要的作用和意义。

1．内控机制建设，是防范税收执法风险的需要。基层国税局处在执法一线，直接面对纳税人，是人民群众重点关注的部门，特别是对有税收执法权和行政管理权的职能科室和税收管理人员，需要有一套内控机制规范其行为，确保权力运行有序，提升工作效率。

2．内控机制建设，是“两权”监督制约的需要。税收执法权和行政管理权的失控是导致腐败的一个重要源头。在税收执法权中的定额核定、增值税一般纳税人资格认定、发票管理、减免税审批、所得税税前列支审批、税务稽查等领域均存在风险点；在行政管理权中的干部提拔、干部调配、经费收支、经费审批、财务审计、政府采购、基本建设等重大事项也存在风险点。这些风险点的存在，客观上需要通过内控机制建设，以最大限度地减少和防止在行使“两权”过程中发生以权谋私等腐败行为，有效降低和化解税务廉政风险。

3．内控机制建设，是保护干部队伍的需要。国税部门干部队伍主流是好的，但受一些不良因素的影响，个别干部的思想不够稳定，一些干部对自己的业务水平、工作能力、工作作风不能正确评价，对岗位责任和廉政风险没有充分认识与自我约束，缺乏应有的岗位责任感与危机感。2012年8月1日实施的三部委下发的《税收违法违纪行为处分规定》，推进内控机制建设，通过岗位设置、流程设计、合理分权，必将促使干部不断增强责任意识和风险意识，是保护好税务干部的一项有力措施。

4．内控机制建设，是构建和谐税收的需要。带好队、执好法、服好务、收好税是税收工作的基本要求，也是内控机制建设的目标和关键所在。在基层实际工作中，有些机制还不健全，缺乏科学性、合理性和可操作性；有的单位虽有完备的制度，但执行不严格，造成制度形同虚设。建立健全内控机制，明确岗位职责、操作流程、严格绩效考核和责任追究，有利于实现监督管理的科学化、制度化和日常化，推动税收管理工作高效有序开展。

要推进内控机制建设，首先要准确把握我们工作风险的主要来源，通过认真分析，才能构建完善的防范体系。税收工作的风险主要来源于内部和外部两大方面。

在内部，主要来源于三个方面：

1．主观思想方面。一是思想道德不端正。极少数干部价值观取向不良，法纪观念淡薄，经受不住物质利益考验，以致造成不廉行为发生。二是讲人情不讲法纪。干部在管理中感情用事，放弃原则和法律底线。三是责任心不强。有的干部责任心差，工作麻痹大意，往往导致管理漏洞。

2．制度规定方面。一是监督制约机制不完善。尤其对基层税收管理员的监督制约不足，有的税收管理员把自己管的户当成“自留地”，税收管理员岗位成为案件多发地带。二是制度规定不统一。有些基层国税部门在国家既定的政策下制定一些具体的管理制度，从表面看好像是强化管理，但实际是画蛇添足，无形中给干部套上了更多的枷锁，无法规避风险却增加了风险，最终自己挖坑给自己跳。三是执法标准不统一。政策法规运用不一致，自由裁量随意性大，容易导致执法不公平。四是信息公开内容和力度不到位。出现公开工作不及时，或虽公开了但只注意公开结果，公开政策和过程不够。特别是工作中对一些重要政策依据宣传辅导不到位，易产生不稳定因素。

3．执行操作方面。一是程序手续不规范。有的干部有制度不执行，随意作为和不作为的现象仍然存在。二是凭习惯和经验办事。有的干部依法办事能力不强，工作不规范、不严谨。

在外部，所面临的风险主要是纳税人不遵从导致的税收流失。从动机上来看，不遵从的纳税人分为三类：一是故意不遵从，主观上不愿意纳税，个别纳税人千方百计拉拢腐蚀税务干部，这部分人数量少，但风险最大，需要严厉打击、重点防范。二是选择性不遵从，主观上有侥幸心理，执法严了就趋向遵从，执法松了就趋向不遵从，这部分人数量最多，税收流失风险高低与税收执法力度直接相关，需要从控制内部风险入手，约束其趋向遵从。三是过失性不遵从，主观上愿意纳税，但由于不了解政策、核算偏差等原因少缴税款，这部分人也导致了一定程度的税收流失风险。

分析税收工作面临的内外部风险，均存在于上自领导、中层干部，下至一般干部，尽管工作岗位不同，但岗位都承担职责，对内是履行工作职责的基本元素，对外是管理纳税人的基本载体，都不同程度地存在风险。控制住每个岗位的风险，既能构筑内部风险“防火墙”，也能辐射控制外部风险。因此，必须把税收风险控制着力点定位在“岗位”上，建立税收执法权和行政管理权的风险控制机制，做到以内促外，内外结合，对内规范“两权”运行，约束和保护好国税干部；对外消除违法分子可乘之机，防范税收流失。

加强内控机制建设就是通过深入分析查找税收执法和行政管理中容易发生问题的风险隐患，有针对性地制订防范措施，加大管理力度，完善内部控制，在日常管理中做好预防工作，从而最大限度地预防和减少工作过错以及违纪违法行为的发生。这是建立健全惩防体系的重要组成部分，也是落实党风廉政建设责任制的深化和具体化。加强税务部门内控机制建设，必须全面落实科学发展观，坚持“聚财为国，执法为民”的宗旨，以统一思想认识为基础，以强化组织领导为关键，以落实工作制度为重点，以加强队伍建设为保障，进一步加强“两权”监督，落实党风廉政建设责任制，把对权力的制约贯穿于部门权力运行的全过程，扎实有效地推进内控机制建设，保证权力规范、透明、高效运行。

1．统一思想认识，树立风险防范理念。思想是行动的先导。要进一步统一思想，让全系统干部职工充分认识加强内控机制建设对防范风险、强化源头治理、推进惩防体系建设的重要意义，树立“防风险、抓管理、促规范、上水平”的工作理念，强调认真履行职责，把对权力运行的监督制约融入业务线条管理工作中，把监督贯穿于税收管理工作的过程中，牢牢把握行政执法风险和廉政风险这两个加强内控机制建设的重点开展工作，积极探索，构筑各种违法违纪“不能为”的堤防，努力形成大监督的管理格局。同时，创新内容，不断丰富预防教育的内涵，把法纪教育作为预防教育的基础内容，通过培训班、辅导报告会、编印《廉政手册》、组织廉政知识考试等方式，增强广大干部职工的风险意识、纪律观念和党员权利保障意识。各县（区）局和各基层分局要建立廉政文化活动室，把廉政文化素养教育作为预防教育的拓展内容，积极探索预防教育和廉政文化的联姻，重视发掘和弘扬优秀廉政文化，坚持用科学的理论武装人，用文化的力量培育人。

2．强化组织领导，为内控机制建设提供组织保障。要抓住加强内控机制建设、防范执法风险点的关键环节，在全局建立起“坚持党组统一领导，齐抓共管，纪检组织协调，部门各负其责”的工作运行机制，把风险防范工作提上党组的重要议程。要明确具体组织牵头部门和各相关业务部门的职责，对内控机制建设各项具体工作任务做好部署和安排；要落实岗位责任，确保该项工作有专人落实；要把好查找风险点和制订防范措施的审核关，保证风险点找得准，制定的措施能切实解决问题。基层要把内控机制建设贯穿于税收工作的全过程，科学制定工作方案，明确工作目标和工作要求，强化落实措施，使工作有序推进，确保取得实实在在的效果。

3．规范权力运行，全面执行内控机制建设工作制度。一要贯彻落实加强内控机制建设的各项工作制度。继续对照有关法律、法规和相关文件精神，结合机构改革，对各部门的权力事项，特别是税收业务管理权，人、财、物管理权，税收执法权等进行全面梳理，进一步健全内控制度。着力规范权力运行机制，抓好各项工作制度的贯彻落实，优化权力运行机制，明确具体权力事项的业务操作程序，坚持制权与增效相结合，简化办事程序，减少不必要的环节，建立起职权清楚、责任明确，既相互制约又相互协调的权力制衡机制。二要科学实施风险管理。从分析权力运行风险入手，对税收管理、税收执法和行政管理中可能引发风险的各种信息进行识别，并根据不同风险度和风险成因，采取相应的风险应对策略和措施，实现风险的有效防范、控制和化解。三要加强对权力运行的信息化监督管理。将权力行使过程变为信息处理过程，增强程序的严密性，弱化人为因素。依托CTAIS征管信息系统，逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理，实现实时监督、控制和综合分析；进一步整合行政管理、人事管理、财务管理等管理系统，使各类信息互融互通，便于沟通和监控；进一步运用好现有的执法管理信息系统，切实掌握各类事项的受理、承办、审核、批准、办结等信息，做到实时监控，全程制约。四要不断深化政务公开。认真落实自治区局关于政务公开的部署和要求，严格执行公开办事制度，不断提高权力运行的透明度和公信力。建立健全网上政务公开平台，把部门权力事项的执行主体、执行依据、执行程序等内容向内部和社会公布，让权力在阳光下运行。

4．严格监督检查，保证内控机制建设工作任务的顺利完成。纪检监察部门要加强监督检查，促进各部门真抓实干，防止任务不落实、推诿塞责等现象发生。一是分解内控机制建设任务，确定每个项目的牵头负责人，明确要求和时限，实行目标管理。二是采取定期督查、综合考核、适时点评等办法，加大落实力度，切实提高内控机制的执行力、遵从度和落实度。三是对对内控机制建设推进不力的部门，要严格问责，确保部门权力事项应控尽控，保证部门内控机制建设工作真正落到实处。

5．加强基层纪检监察队伍建设，提高内部控制监管的效果。一是充实力量。基层局（市、县局）在现有配置的基础上，充实人员，进一步明确监察人员的工作职责。二是加强培训，提高专职纪检监察人员综合素质。三是加强考核。要加强对纪检监察干部工作的考核，对认真履行职责、成绩突出的，给予表彰和奖励；对未能履行职责、工作不力的及时提出批评或调整；对造成工作失误的要追究其相应的责任。

总之，全面开展部门内控机制建设重在真抓实干、贵在实践检验、难在坚持不懈，我们只有摒弃消极观望、被动应付思想，立足实际，狠抓当前，统一规划、分步实施、分项突破，在不同的阶段，选择恰当的重点，逐步推进，不断完善，才能构建好以内控机制为主体的廉政建设大预防格局。

（作者单位：宁夏回族自治区中卫市国家税务局）