浅析内控机制建设中的几个关键性问题

于　波

近年来，随着新征管体系正式运行，同步建立内控预防机制，对权力进行有效制约，是积极应对税收执法和行政管理中的各类风险，确保新征管体系长效运行的关键性举措。本文试图从基层税务机关内控机制建设的实际出发，对笔者认为比较关键的几个问题进行分析和探讨，确保能在一定程度上有益于推进青岛市国税系统的内控机制建设。

理论上，内控机制应包括自控（干部队伍建设）和他控（制度措施建设）两部分。但归根结底，工作人员的思想素质和业务素质所决定的自控环节是内控机制能否顺利运行的根本所在。在依法治税和创建服务型政府机关的大背景下，内控管理的实施，既是有效保护一线干部权益的预防针，也是促进服务质量与水平不断提升的强心剂。税务机关内控机制不同于其他行业之处，在于它不只是为了实现组织整体的利益目标，更主要的是为了让每个税务干部在工作中受到合法的保护，规避执法风险，创建良好的廉洁执法环境，进而实现自己的社会价值。

1．思想教育是前提。内控机制建设作为一种内部管理手段虽然不是什么全新的概念，但在国税系统提出加强内控机制建设还是第一次，对于广大干部职工讲，“内控机制”还显得比较抽象，接受它还需要一个过程。对此，一方面要大力开展内控机制的宣传活动，在系统内部形成一种人人学习内控、熟悉内控、理解内控、掌握内控的良好氛围；另一方面要大力加强干部职工的思想教育。领导干部要高度重视，一般干部要认真学习，并作为一项长期任务，常抓不懈。

2．增强自律意识是根本。增强全体干部的自律意识，就是要每位干部强化按规章制度办事的观念，不再是凭“经验”操作；要树立制度面前人人平等的信念，不再是惟命是从；要树立内部控制人人有责，从我做起的思想，不再有“事不关己，高高挂起”的心态。增强自律意识应该从学习教育、剖析典型、调整人员等方面入手，通过学习，让每位税务干部知道自己该做什么不该做什么，从而使开展的各项业务有的放失。增强自律意识要注重剖析正反两方面典型，使全体干部在学习经验上有标杆，吸取教训上有对象。增强自律意识还要做到顶住一切压力，对那些置内控制度于不顾的我行我素者，果敢地进行调整，进行必要的处罚，彻底搬除“绊脚石”。

3．技能培训是关键。对所从事的工作有深入的理解和熟练的操作技巧是内控机制建设的必然要求。查找执法和廉政风险点为规避风险、保护干部指明了方向，之后就需要通过培训让干部职工熟练掌握处理风险难题的方式方法。一是要全面开展业务技能培训。可以是上级处室针对某一岗位或某一事项全面业务辅导的培训班，也可以是针对查找的风险点进行逐一讲解的说明会；可以是各单位内部组织的工作总结交流会，也可以是深入具体案例进行操作实践的“传帮带”活动。培训内容从税收执法风险到廉政建设风险，甚至对容易疏忽大意造成的风险都要进行培训。二是要注重开展礼仪沟通类讲座。经常组织干部观看礼仪沟通类的视频讲座，或是聘请相关专家专门进行咨询辅导，既有利于各项业务的顺利开展，有效降低执法风险，又有利于干部素质的快速提升和内部环境、组织文化的持续改善。

1．岗位自查，不留死角。每位干部对照自己的岗位职责、工作规程，对权力运行的每个步骤可能存在的潜在风险逐一列出。无论是局领导岗位还是户籍管理、发票发售岗位，无论是执法岗位还是行政管理岗位，无论是机关科室的岗位还是基层单位岗位，无一遗漏，都要认真排查并填写《廉政风险点自查工作表》，然后再统一汇总，以待界定。

2．部门联查，梳理重点。在岗位自查的基础上，各部门按照对口业务链条，对照相关的法律法规、规章制度，对照以前发现的突出问题，全面梳理每个岗位、每个工作环节上的潜在风险，明确重点部位、重点环节上的高危风险点。如：税源管理岗位上滥用自由裁量权，对纳税人执法尺度不统一，执法的随意性大的潜在风险；一般纳税人资格认定岗位上对新办企业认定审批未严格执行验审程序的潜在风险；发票管理岗位上代开发票不按规定征收税款的潜在风险；等等。

3．请人帮查，掌握动态。仅仅依靠税务机关独立查找风险点，很难做到全面细致，有必要邀请社会上相关人员帮助税务机关查找风险点，特别是执法过程和廉政建设方面的风险点。通过邀请纪检部门和税务行政相对人协助查找风险点，积极听取他们的建议，全面掌握各种潜在隐患，增强内控机制建设的针对性。

4．纪检督查，不走过场。各单位的政策法规部门和监察部门是纪检督查的主要责任部门。纪检督查部门在查找风险点的过程中要加强监督检查，坚持真抓实干，务求实效，严防形式主义。对于实际查找过程中存在的问题，要坚持“走出去”和“请进来”相结合的方法，积极帮助各单位提高认识，理清思路，重点解决“为什么要查找”“怎么查找”“查找后怎么办”等问题，保证查找工作落实到位。对查找不力、故意遗漏权力事项、风险点查控不到位的部门和个人，要实施严格问责，不能姑息迁就。

5．组织审查，公开运行。内控机制建设领导小组要最后把关，审查风险点和风险等级，不管是政策风险、权力运行风险、管理机制风险还是环境风险和人员素质风险，都要进行严格的审查，做到“有疑问就重查，有分歧就重查，有反映就重查”。经过反复审查确定的风险点要编制成册印发到每名干部职工的手中，同时通过内外网站、新闻媒介等机构进行公开，自觉接受广泛监督。

内控机制要真正对各项税务、行政工作的开展情况发挥全面、细致的控管作用，就必然充分调动整个制度体系的制约和度量作用，来实现对每个风险点、权力点指标的量化和对每个工作环节、岗位人员的普遍约束。

1．协调好内控制度体系与现有制度体系之间的关系。内控机制的建设，涉及税务工作的方方面面，要求对权力运用实施有效监督、规范、约束和评价，引导部门之间、部门内部之间各行为主体的互动，促进各项管理制度在不同层次、不同侧面的相互呼应和相互补充，使内部控管的要求与税收征管和其他工作的各种制度规范相适应、相融合，从而形成全面覆盖、关联制约、有效控制、协调顺畅的内控制度体系。在此过程中，要对原有的制度进行整合，既要从中把握基本制度的适用范围、廉政制度的监察内容、处罚制度的标准尺度，又要以内控制度为中心改造“制度环境”，不断完善全局范围内的岗责体系。对能够很好地防范风险、保护干部的管理制度要继续执行，而对不适时宜的规定和办法，该废止的废止，该补充的补充，该修订的修订，以适应新的制度建设的需要。其次，内控制度建设要注重解决国税系统制度建设中的“真空地带”，对原有制度存在的管理空缺及时要求相关部门进行补充和修订，真正做到“针对一个权力事项，建立一项流程，规范一套制度”的目的，用制度规范权力运作操作行为。

2．将内控机制的制度建设与新征管体系建设统筹结合。专业化征管体系的建立为内控机制的制度建设提供了与新征管模式共同起步、紧密融合的契机。内控制度的制定，一是要以新征管工作规程为依据，依附于具体的工作业务流程中的风险点来执行新征管体系，为内控制度的标准设定和实施细则都提供了详细的参考。二是要将制度执行方式融入日常工作之中，例如通过内控督查表随业务流转表一起流转，贯穿业务流程的始末，通过“多签一个姓名，明确一分责任”的形式对每一个流转环节的工作人员进行职责确认和风险提醒。三是制度要根据工作的变化和程序的推进适应调整，目前新征管体系和内控机制的建设都尚处于试点摸索阶段，只有将制度建设作为一个在实践工作中不断进行检验和完善的动态过程，建立完善的持续改进机制，分期实现内控制度建设的阶段管理目标，才能使二者相互促进、共同发展。

3．突出制度创新，提高制度可行性。首先，要将工作实际作为培育制度创新性的土壤，使创新更多地表现为各项制度的具体化和本单位化，本着谁负责谁提议、谁执行谁梳理、逐层汇总、权责一致、条块结合的原则，做到研究新情况、解决新问题、总结新经验，让每个税务干部都成为“创新型人才”，每个风险点都变为“创意点”。同时也不能将创新和继承、借鉴相对立，对兄弟局与其他行业的优秀制度措施组织调研学习，坚持继承与创新相结合。其次，要将可执行程度作为建立制度的第一标准，好的制度创新首先应该是满足日常工作需求、合理、简洁、高效的。可以考虑将企业内控方法与税收工作特点相结合，既不脱离原来行之有效的业务操作规程和管理制度，又在实践的基础上积极创新和完善，使内控机制既符合理论原则又便于实际操作。

4．多项措施强化制度执行力度。执行力是内控预防体系的灵魂，要将内控制度的落实穿插在日常实际工作的开展中。一是制定内控落实督查表对一项流程内全部权力事项进行全程跟踪式的职责确认和廉政提醒，实时避免执法风险和廉政风险。二是通过信息化手段进行业务监控和权力限制，对不符合审批标准和操作规范的执法行为设定自动识别，不准流入下一环节。三是制定详尽的考核方法和指标，融入全局绩效考核体系，严格落实奖惩制度，并作为重点项目进行自我评价和公开测评，并按月度或季度在讲评会上进行实岗实名讲评，要更注重问题的解决方法和警示作用，真正起到举一反三的效果。四是实行奖惩通报制，对未按内控制度要求进行操作，在社会造成不良影响的除对责任人进行违规处罚外，更要在全系统内进行实名通报，对长期表现优秀的单位和个人也要进行通报表扬并给予物质奖励，做到奖罚明确。

1．职责分工控制。根据税务机关的职能任务，设计并配置合理高效运转的内部职能机构，适度分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，合理设置职能部门和工作岗位，明确各部门、各岗位的职责权限，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制，真正做到征收、管理、稽查的分离，避免某些部门和岗位既当“导演”，又当“演员”，还当“评委”的现象。

2．授权控制。形成了明确的职责分工体系之后，接下来的工作就是授权，要想把内控机制落实到岗、到人，就必须建立起一整套的授权控制制度。授权控制必须坚持“统一授权”“授权有限”的原则，严防“多头授权”“重复授权”“无限授权”。根据税务系统业务特点和职责分工，明确各部门、各岗位办理经济业务与事项的权限范围、审批程序和相应责任。

3．人员素质控制。一是针对干部年龄、能力不一的情况，要根据不同人员的品德和业务能力来委派工作，使他们能够胜任各自工作。二是要建立业务考核制度，对于不能胜任现有工作的人员应及早调离，三是进一步完善职业道德和技术轮训制度，提高干部的职业道德素质和技术业务素质。四是要建立奖惩制度，提高干部工作的责任心。五是要不断完善内部轮岗制度，定期调换干部的工作岗位，调动干部职工的积极性，防止岗位固化滋生的执法风险。

4．内部报告控制。内部报告控制主要是指对于影响国税系统运行的重大信息实行内部报告工作，保证内部重大信息的快速传递、归集和有效管理，及时、真实、准确、完整、公平地披露信息，进行持续改进和规避风险。一是税务部门必须明确内部报告责任人，各单位负责人是内部报告的第一责任人。二是要设立内部报告联络员，各单位应该设置专门的内部报告联络员，对于内部信息及时整理，及时报送。三是加强对内部报告的审核和保密工作。各单位在进行内部信息报送的同时，要加强对内部信息的审核，确保信息的正确性，对于未经局长办公会或者分管局领导批准的内部重大信息不得随意披露，实施严格的保密管理制度。

5．绩效考核控制。随着内控机制建设的不断推进，绩效考核在各项工作中的促进和保障作用显得尤为重要。一是要进一步量化考核指标，结合内控机制的要求对现有考核指标进行必要的调整，该添加的添加，该修改的修改，该删除的删除，建立起一套适合内控机制要求的考核指标体系，充分发挥绩效考核的激励约束作用。二是绩效考核要更加注重廉政，更加注重实效。在绩效考核中凡是不符合内控机制要求，触及执法风险和廉政风险的要坚决予以披露，对当事人要进行必要的惩处，真正起到保障和监督的作用。三是绩效考核要软硬结合，既要强调绩效的硬质量，也要强调指标的软质量，在进行考核的同时加强教育，积极引导我们的干部认真履行职责，规避廉政风险，使绩效考核真正达到“惩前毖后，治病救人”的目的，提高整个干部队伍的业务水平和廉政意识。

6．信息技术控制。税务系统信息化建设基础较好，完全可以以现代信息技术为依托，推动内控机制的建设。一方面，应结合金税三期工程，依托“CTAIS2.0”征管信息系统，组织开发部门权力运行和监控辅助软件，将纳税人文书申请至税务文书终审的全过程纳入税务审批系统，并对每项业务的办理流程、每个审核审批程序的办理时间都进行限定，强化对业务办理人员的内部约束，加强对审批过程的监控，规范税收执法行为，减少执法风险发生的可能性。另一方面，进一步解决当前税务系统行政管理事务信息管理系统“各自为阵”的问题，将行政管理、人事管理、教育培训管理、财务管理等全部纳入信息化管理系统，并对这些系统进行整合，使各类信息资源互融互通，有效提高管理质量、效率和水平。

1．事前监督，提前预警。在实施税收执法行为之前，对执法人员进行规范指引和预警提示，于事前规避执法风险和廉政风险。主要的做法有：一是完善岗责体系，合理设置执法岗位，科学分解执法权力，明确各岗位的执法内容、责任和要求，为执法人员的执法制定规范统一的标准，达到规范、约束和指引作用。二是提升人员素质，促进税务干部廉政勤政。通过加强对税务人员的理想信念、职业道德和价值观的教育，促使干部职工树立正确的执法观；通过业务培训、典型案例、专家讲座和干部自学的形式，加强对业务规程和政策法规的学习，督促每名执法人员清实体、明程序、晓规章，规范执法技能和执法风险意识。三是加强信息预警。积极利用现有的信息化管理技术平台，最大限度地发挥预警监控的功能，对可能存在的执法风险进行预警提示。

2．事中监督，及时纠正。在办理税收业务的过程中对税收执法人员的执法行为进行监控，对税收执法过错在税收业务办结之前及时纠正，一方面保护干部规避执法风险，另一方面为税务行政相对人节约成本，提高办税效率。事中监督的主要方法就是流程控制，将自由裁量权大、容易产生执法风险的环节纳入监控的重点，根据业务规程和相关政策的要求，确定监控内容，既要监控程序是否合规，也要监控内容是否真实，更要监控人员是否廉政。

3．事后监督，复核复查，查漏补缺修偏差。一是规范税收执法检查，由法规部门牵头对具有调查管理权、审批核查权、行政许可权、检查权、行政处罚权等自由裁量权较大的岗位和人员进行专项税收执法检查，复核复查业务的办理情况。二是健全“督查制”，由监察部门牵头定期组织事后督查，既督查干部“工作圈”，又督查“生活圈”和“社交圈”，检验风险防范措施制定的成效性，对为税不廉问题给予相应的诫勉谈话、通报批评，直至党纪政纪处分，进一步完善预防、监控、处置的各项工作措施。

内控机制是一项复杂的系统工程，是一个动态的、发展的推进过程，我们要按照“从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线”的总体要求，分阶段狠抓干部思想教育、风险指标梳理、制度体系建设、内控措施管理和完善流程监督五个关键方面的执行落实，探索有效控制权力运行的途径方法，保证权力规范、透明、高效运行，帮助干部规避执法和廉政风险，防止决策失误、权力失衡，努力从源头上有效防范和遏制违纪违法行为，为国税事业科学和谐发展提供有力支持。

（作者单位：山东省青岛市国家税务局稽查局）