对完善内控机制增强预防风险能力的思考

孟　宾

加强内控机制建设是建立健全惩防体系的重要组成部分，也是落实党风廉政建设责任制的具体措施，应当坚持“聚财为国，执法为民”的宗旨，以统一思想认识为基础，以强化组织领导为关键，以落实工作制度为重点，以加强队伍建设为保障，进一步加强“两权”监督，落实党风廉政建设责任制，把对权力的制约贯穿于部门权力运行的全过程，扎实有效地推进内控机制建设，保证权力规范、透明、高效运行。加强内控机制建设就是通过深入分析查找税收执法和行政管理中容易发生问题的风险隐患，有针对性地制定防范措施，加大管理力度，完善内部控制，在日常管理中做好预防工作，从而最大限度地预防和减少工作过错以及违纪违法行为的发生。

自20世纪90年代初，各级税务机关就开始注重内控机制的建设，不断完善征、管、查相分离的征管模式，征收、管理、稽查专业化分工，分权制衡。随后，总局制定开展了《关于加强对税收执法权和行政管理权监督制约的决定》的“两权”监督制约机制，在全国税务系统全面推行行政执法责任制，全面推行全国税务系统“两个办法”和“两个范本”，建立了明晰的执法岗责体系和工作流程体系，并对税收执法责任制评议考核和过错责任追究进行了明确，构建了较为完备的执法监控制度。2006年出台的《税务系统领导班子和领导干部监督管理办法（试行）》，对各级领导班子和领导干部行政和执法行为的内控监督进行了明确。“税收执法管理信息系统”对税收执法行为实施计算机科学监控，初步实践“人机结合”监控新模式。《税收违法案件一案双查办法（试行）》，密切税务稽查和行政监察部门在内控上的协调配合。经过多年努力，全国税务系统建成了初具规模的内控制度体系，取得了一定成效，在提高税务工作质效、防范税务管理风险等方面发挥了积极的作用。

近年来，各级国税系统按照合理划分权限、规范工作流程和定岗、定职、定责的要求，将“两权”运行过程中的风险防范责任落实到具体岗位和具体人。坚持以“规范流程为基础，明确责任为核心，排查风险为手段，完善制度为保障，努力推进了由被动接受监督向主动防控的转变，增强了广大税务干部自我发现、自我纠正、自我完善、自我提高的能力，有效地预防和减少了腐败现象的发生。坚持推行“基层税务分局（所）每月一次、县级局每季一次、市级局每半年一次、省级局每年一次”的分析评估体制，认真排查税收执法风险点，严格按照依法行政要求不断规范税收征管执法行为，在保障国税系统队伍的平安、和谐方面取得了良好的成效。

围绕岗位设置、职责定位，开展有针对性的岗位自查、不同岗位互查、领导帮助查找、集体排查的风险点排查。为了突出对高风险岗位的重点防范，通过综合分析评估，将这些风险环节和风险点，从高到低划分为一、二、三和普通四个级别，按照不同的风险级别，采取不同的防范措施，做到高风险环节重点监控，普通风险定期检查，使风险防范工作更加切合税收工作实际。

根据现有的内控机制风险分析评估办法，对存在风险的各个岗位、环节，实行定期分析评估，并注重评估结果的应用。通过一系列防控措施的落实，有效地提高了广大干部的风险防范意识，增强了自我查找风险、自我预防风险的主动性，为强化税收征收管理、规范税收执法，发挥了积极的作用。

结合每年的执法监察和执法检查、专项治理、专项检查、巡视检查、内部审计、税收工作绩效考核等工作，对高风险环节、高风险岗位进行重点检查。通过效能监察，开展对税收执法权的检查监督和对行政管理权的检查监督；通过“一案双查”，认真分析税收管理工作中的漏洞和存在的问题，在出具税务稽查报告时，同时向监察部门提交税收管理分析报告，对稽查部门分析报告涉及到的税源管理问题及时进行预警；通过对稽查案件抽复查，对证据是否充分、引用法规是否恰当、定性是否准确等情况进行检查；通过调查测评，了解和掌握国税部门税务执法和办税服务情况，对测评中纳税人反映有问题的税收管理员和稽查人员，如实反馈给相关县（区）局，责成其对这些人员进行廉政谈话和责任追究等；通过税收工作绩效考核，对税收管理、税务稽查等方面存在的问题，进行认真分析，剖根问底，将责任落实到具体岗位和具体人，确保了规范执法，有效降低了执法风险。

在内控机制各项制度的制定和执行中发现，内控机制建设还存在一些问题和不足：

1．内部控制意识不强。一方面，机关内部存在个别部门对内部控制存在误解，认为内控就是找别部门的麻烦或被别部门找麻烦，既不愿意履行内部控制职责，又不愿意被内部控制；另一方面，部分税务工作人员不理解内控机制的意义所在，认为内控是单位、部门领导的事情或是纪检监察、督察内审、巡视等部门的事情，与己无关，未能在工作发挥好内控作用。

2．内部控制建设未成体系。虽然近年来各级税务机关就内控机制建设制定了大量的规章制度，但部分制度的制定存在头痛医头、脚痛医脚的弊端，制度间相互脱节或重复，缺乏科学性、连贯性和可操作性，还没有形成一个立体交叉、多角度、全方位的风险防范监控体系。

3．内部控制监管效果仍不理想。多年来，虽然各级税务机关均努力强化内部控制，但是，税收工作中的一些领域和环节仍然存在消极腐败现象，违纪违法案件仍时有发生。这些案件的发生，显示在“两权”运行过程中的某些岗位、某些环节的风险隐患明显存在，内部控制监管的效果不尽如人意。

建立税务系统内控机制是一个系统工程，关系到上下、内外、左右各部门的协调和衔接，涉及到不少工作内容的调整甚至是变革。当前，应当以找准“两权”运行中的风险点为切入点，从系统、全局的角度整合已有内部控制制度，从而进一步完善税务系统内控机制的建设。

加强培训和教育，让干部熟悉税务管理中每个环节的责任及不按程序办事的后果，促使干部不断提高“两权”行使的责任感。同时，强化税务管理理念。税务工作坚持依法治税思想，税收征管实施科学化、专业化、精细化管理，这是开展各项税收工作的指针，也是税务人员的工作理念，更是开展内控活动的根本依据。将这种治税思想和管理理念贯穿于税收工作始终，引导全体税务人员加强对治税思想和管理理念的认知，牢固树立依法行政、行为规范的观念，在工作实践中不断修正自己的行为模式，营造良好的内控氛围。

当前，我国税收法制体系仍不完善，难以保证税务管理工作真正规范、有序地开展，也严重制约着内控活动的质效。要对“两权”运行进行全面有效监督控制，单凭个别部门的力量，或者仅靠制定并实施几项制度、办法很难实现目标。“两权”运行是一个系统工程，要在不断完善的执法和行政岗责、流程、制度、标准体系基础上，完善事前、事中、事后监控管理办法，强化内控信息流转分析和运用，加强对“两权”运行全方位全过程监控，建立一个科学完备的内部控制制度体系，才能达到规避执法风险、提高执法和行政水平、实现税收职能的作用。在完善内部控制制度过程中，特别要充分考虑新旧制度的衔接，并注重操作性和稳定性，让内控机制建立在一个相对稳定、有序的基础之上。

加强对“两权”进行监督控制的职责实施，明确其监控内容、重点、方法以及结果应用的规定，对部门监控实施统筹管理，形成监控合力。加强各业务部门之间平时工作的及时沟通，在任务下达、流程设计、标准设定、业务衔接、资料流转等方面进行统筹规范，使执法监控得到有效实施。落实专门监督检查机构，明确对各个岗位、环节内控制约情况监督检查；明确各职能部门监控职责，建立分层闭合监督的内控组织体系，梳理部门各项业务流程，明确各个岗位、环节的业务权力和操作规程，建立原始业务操作台账，以备监督检查；确定需要重点监督检查的环节点，或关键点、风险点，定期监督检查重点环节的每个业务流程的反映情况，发现问题再延伸检查其他环节；监督检查机构也要实行内控制约机制，适度分权，相互制约。各部门主要领导、分管领导要定期监督检查专门监督检查机构的工作情况。

内控机制的有效建设，必须建立有效的内控评价体系。通过建立有效的评估体系，衡量内部控制机制的建立健全程度和有效性，寻找内部控制的薄弱环节，提出强化内部控制建设的措施，以防范化解管理风险，提高整体监控管理水平。对被评价单位或部门及时贯彻上级方针、政策和有关规章制度进行有效评价，对履行岗位责任制的情况进行有效监控，以及对各部门履行自律监管职能情况进行评价。通过评价可以准确评估被评价单位内控状况，发现存在的薄弱环节，强化内控制度建设。要充分利用评价结果，通过评价增强干部职工的制度意识、责任意识和风险防范意识，鼓励先进，鞭策后进。

加强监督检查是确保内控机制建设取得实效的关键。纪检监察部门要加强监督检查，促进各部门真抓实干，防止任务不落实、推诿塞责等现象发生。分解内控机制建设任务，确定每个项目的牵头负责人，明确要求和时限，实行目标管理；采取定期督查、综合考核、适时点评等办法，加大落实力度，追究有关责任，切实提高内控机制的执行力、遵从度和落实度；对内控机制建设推进不力的部门，要严格问责，确保部门权力事项应控尽控，保证部门内控机制建设工作真正落到实处。

（工作单位：宁夏回族自治区固原市国家税务局）