对突发事件应急机制和能力建设的思考

【领导论坛】 对突发事件应急机制和能力建设的思考

中共天水市委常委、宣传部部长　王光庆

当前，我国正处于社会的转型期，各种矛盾日益复杂，突发、急发性事件不断增多，已成为影响社会和谐稳定的主要因素。从近些年来全国一些城市对突发事件的应对和处置来看，一旦对突发事件处置不当、应对不力，都必然会给地方的社会稳定、经济发展甚至是人民群众的生命财产安全带来巨大的影响，成为潜在的隐患。现阶段，及时有效地做好应对和处置突发事件新闻宣传工作对更好地提高突发事件的预防和处置水平，有效避免和降低突发事件造成的负面舆论影响，维护社会的和谐稳定，都有着非常重要的现实意义，同时也是各级坚持以人为本、执政为民和全面履行职能的重要体现。因此，科学应对和处置突发事件新闻宣传工作是当前各级党委、政府应当下大力抓好的一件大事、要事，在实现跨越式科学发展的关键现阶段显得尤为重要和迫切。

一、把握规律、分析形势，充分认清抓好应对处置突发事件新闻宣传工作的重要性和必要性

突发事件由于其“突发性”和“灾难性”，并伴随着时效性强、变动性大、不确定性大、影响面广等的特点，往往会迅速产生巨大的冲击力和震撼力，在极短的时间内成为社会舆论关注的焦点和热点。这些突发事件因其事起骤然，短时间内各方力量交集，各种新闻媒体密切关注，对党委、政府的管理应对提出了很大的挑战。近年来，在对类似事件的具体应对中，有的因及时果断，“早说话、说实话、会说话”，为政府的后续处置赢得了先机；有的则因处置不善，甚至引发了新闻次生灾害，一度使工作陷入被动。

下面，我们就一同分析研究一下在应对及时、处置得当方面表现得较为突出的几个事例。在“3·28”山西王家岭煤矿透水事故发生后，媒体及时公布被困人员数量和事故的初步原因判断，并对救援全过程进行跟踪报道，相关管理部门也及时召开新闻发布会，使得真实信息在互联网上广泛传播，有效地预防了网络流言恐慌的出现。又如：2009年6月5日8时左右，成都市一辆公交车在川陕立交桥处起火燃烧，造成25人当场死亡的重大事故。10时40分，成都市政府在事故现场附近召开第一次新闻发布会，公布遇难人数，回应公众舆论对人员伤亡情况迫切知情的诉求。下午2时50分，市政府召开第二次新闻发布会，强调驾驶员曾“号召附近群众参与救援”，回应了公众舆论对驾驶员是否逃离现场的质疑。晚上11时20分，市政府召开第三次新闻发布会，认为“车内燃烧的汽油并非来自公交车”，回应了公众舆论对起火原因的质疑。6日下午5时市政府召开第四次新闻发布会，详细通报了燃烧公交车和驾驶员信息，回应了公众对驾驶员背景的质疑。6月7号晚上11时召开第五次新闻发布会，公布事故初步调查结果，回应了其他一些质疑。成都市政府通过五次新闻发布会，及时有针对性地发布信息，回应公众的质疑，发布的信息在网上广泛传播后，有效驳斥了流言，稳定网民情绪，掌控住舆论，稳定了事态。在“拉萨3·14打砸抢烧事件”、“5·12汶川大地震”中各级政府和媒体坚持信息发布“及时、全面、开放”的原则，将抗震救灾作为媒体报道的重中之重，政府部门及时发布最新信息，各级媒体通过多种形式大面积报道，让民众及时了解事态进展，有效驳斥了外部的虚假宣传，牢牢掌控住舆论主动权，赢得了国内外的广泛赞誉。由此可见，能够及时、充分地满足公众的需求，积极回应外界质疑，满足公众的知情权，消解流言、变堵为疏是做好突发事件舆论引导，消除谣言传播的一个非常有效的手段。

从近几年负面舆论影响较大的几个事例来看，究其主要原因是由于部分地方政府对重大突发事件缺乏主动公开的意识，并把突发事件舆论中的批评视为诽谤，使用删帖、封堵IP，甚至动用警力抓发帖人等不当方式处理社会舆论意见，使公众对政府处理突发事件的手法形成了负面“刻板印象”，对全社会造成了很大的不稳定因素。如2009年6月7日凌晨2时，杞县一辐照厂辐照装置在运行中发生货物意外倒塌，压住了放射源保护罩，使其发生倾斜，导致钴-60放射源卡住，不能回到水井中的安全位置。7月17日，“放射源将爆炸”的谣言出现，大批群众奔向周边县市“避难”，杞县县城一度几成空城。在这起事件中，表面看起来谣言是大规模社会恐慌的诱因，但背后隐含的是公共行政事务透明度低和政府公信力的缺失。事后，杞县政府不但没有反躬自省，反而迁怒于网民，抓了5名在互联网上夸大事故危险性的“造谣者”和转帖者，使地方政府公信力受到极大影响和损害。在2008年6月21日，贵州省瓮安县中学女生李树芬跳河自杀，这本是一件单纯的民事案件，由于没有及时做好舆论引导工作，导致一件单纯的民事案件在短短一周时间内发展成为“打砸抢烧”的恶性群体性事件。以上事件告诉我们，在互联网高度发达的今天，对突发公共事件封锁消息、不予回应的做法，可能造成非常严重的后果。在2010年10月16日晚，河北大学校园内发生了一起车祸，肇事者李启铭系醉酒驾车，撞死撞伤各一名女生后逃逸，被拦下后嚣张地宣称“我爸是李刚”。李刚是事发地河北保定市某公安分局副局长。只因这一句话，点燃了网民积郁的心火。猫扑网发起“我爸是李刚”造句大赛，应者云集，一周内涌现出36万条造句，唐诗、宋词、流行歌曲乃至广告语，无一不被网友们改成“李刚版”，此事终于成为社会群体泄愤事件。2010年3月福建南平市发生的屠童惨案，迅速波及南平官场。南平市委书记在医院慰问受伤儿童时，一名中年妇女下跪喊冤而被工作人员架开带走，女书记表情淡定，引起网友不满。很快，一篇题为《福建公选出史上最年轻的县长——市委书记的儿子》的帖文在网上流传开来，推测共青团福州市委副书记27岁就被选为副处级干部，或与其母亲的背景有关。再拿今年发生的“7·23”甬温线高速动车事故来说，社会舆论的焦点在第一时间就集中在死亡人数、救援进程、事故原因等一系列关键的信息上，而涉事单位在事故发生24小时内却出现集体失语，调查处理结果不公开、不透明，从而为民间传言、谣言和微博披露等“民间舆论场”提供了空间，不少群众借助网络特别是微博，在公共平台上就事故发生时间、死伤人数等问题展开各种“草根式”试查，引发大量网民讨论，使得整个事故处理和善后工作相当被动，也暴露出有关部门在应对突发事件和重大安全事故方面的不足和漏洞。

从以上事例可以看出，突发事件发生后，如果相关管理部门和主流声音保持沉默，那么非主流、非正常的“谣言”和小道消息就会传播开来，使舆论向非理性化的方向发展，积聚一定时间后集中爆发，再次形成突发事件。因此，研究和解决突发公共事件舆论引导，及时、充分、准确地宣传好法律、政策和有效信息，更好地掌握舆情动态，积极引导社会舆论，抑制谣言和猜疑，开展舆论监督，做到事实准确，结论正确，是新形势下宣传思想工作亟待加强和改进的重大课题。

二、多措并举、狠抓关键，切实有效地做好各种应对处置措施

近年来，我市在应对和处置突发事件时，积极借鉴和吸引国内一些好的经验和做法，应对处置过程中做到了及时、客观、公正、准确地公布和报道突发事件事实真相和详细信息，最大限度地消除外界质疑和群众顾虑，有效化解了社会矛盾，降低了负面舆论的影响，为我市经济社会的快速发展营造了良好的氛围环境，同时也摸索出了附和自身实际、快速科学有效应对的措施，积累了行之有效的做法经验。

一是快速反应，及时报道。即要在第一时间了解突发事件的起因、进展和事件的详细数据以及基本细节，掌握突发事件的发展态势、特点和规律，从公众关心的热点问题入手，发布第一手资料信息，最大限度地满足群众知情权。如去年我市公交车停运事件，互联网上一度出现各种质疑，公交车司机对遭遇的不公平表示强烈不满，群众对公交车随意罢工影响正常出行进行声讨。为及时妥善处理好事件公交车罢工事件带来的负面影响，正确回应外界的质疑和猜测，次日下午我市迅速召开市直新闻媒体、网站和驻市各记者站负责人参加的停运事件查处新闻通气会，就部分公交车停运事件及事件处理情况进行了通报。新闻通气会后，甘肃经济日报、西部商报、兰州晨报等省、市内外媒体、网站纷纷刊登题为《果断处理地迅速查办，天水市公交车运营秩序已完全恢复正常》的新闻报道，对我市在应对部分公交车停运事件中积极作为，主动出击，在最短时间内化解消除矛盾，确保正常交通运行，维护广大人民群众利益的做法给予了充分肯定。事件调查公布后，多数网民在网贴后进行了留言跟帖，对我市市委、市政府及时处理公交车停运事件，化解矛盾，解决问题，想群众所想，急群众所急的做法表示赞赏，并希望地方党委、政府继续加强行业监管，切实提高突发事件的应对能力，减少各类事件的发生，维护好社会稳定和人民群众的根本利益。由此可见，在第一时间公布突发事件的基本信息，主动回应质疑声和不满情绪，有效解决公众关心的问题，是应对和处置突发事件新闻工作的根本所在。

二是真实准确，客观公正。必须坚持真实准确的原则，即要坚持以客观事实为依据，实事求是，深入一线及时开展调查，叙述事件时不能随意添枝加叶，妄加评论，发布的消息不但要及时，而且要实事求是、真实可靠、客观公正，发布的信息要让公众信服，提高信息的权威性和可信度，提升舆论引导能力。如去年在我市境内发生的8.18特大交通事故致7人死亡19人受伤，我市一方面指导事故处置和伤员救治工作，一方面做好媒体应对工作，客观准确把握对外报道口径，并于当天下午组织召开“8.18特大交通事故”新闻发布会，就有关信息通过媒体予以发布，争取对外宣传的主动性，通过及时准确的报道事实真象，公布救援措施，减少了外界质疑，遏制了负面舆论的产生和传播。又如：“最牛作弊考生”事件中，我市参加甘肃省三支一扶、进村进社某一考生发生作弊现象，纷纷被网络媒体报道并转载转帖，西部商报等新闻媒体记者追踪采访，受到社会广泛关注。在市有关单位调查处理的同时，我们将处理情况说明在“市委书记、市长留言板”第一时间发出，让公众了解实情和处理结果，并对社会舆论进行研判，有针对性地提出了具体的意见和建议，为市委、市政府的后续工作提供了决策参考，有力地防止媒体的继续炒作，防止扩大事态，减少负面舆论的影响和蔓延。

三是把握大局，统筹安排。突发事件一般会造成严重的财产和生命损失，所以此类的信息传播过度，会导致谣言四起，人心振荡，危害社会秩序。所以应对和处置此害突发事件要从大局着眼，积极引导舆论，使得每个人都能够在第一时间获知正确资讯，有力地抑制谣言和猜疑，稳定人心，激发群众爱心，为更好地应对和处置突发事件提供更加便利的外部条件。如2010年8月11至12日我市部分地区遭受暴雨洪涝灾害,造成我市人民群众生命、财产和经济重大损失。灾情发生后,我市主动出击，积极应对，广泛联系，加强沟通，切实做好对外宣传和信息发布工作，组织中央、省内外新闻媒体、网站进行及时和强势宣传报道。中新社、中央电视台、光明日报、农民日报等二十余家中央、省内外媒体及时报道了天水市受灾情况。共发我市灾情和抗灾救灾工作新闻宣传报道稿件500多篇（件）。并先后两次召开新闻发布会，第一时间向外通报我市汛情及暴洪灾害和积极组织抗灾救灾工作情况，就我市筹集救灾物资、资金情况，对转运伤病员开展医疗救治、抗灾救灾的应对措施，灾后卫生系统做好医疗救治和卫生防疫工作等问题回答了记者的现场提问。这两场新闻发布会，引起中央、境外和省内外新闻媒体、网站对我市的广泛关注。国务院新闻办门户网站、国际在线、人民网、新华网、中国甘肃网第一时间载发了“天水市暴雨洪涝灾害及支援舟曲、陇南抗灾救灾工作新闻发布会”实录。8月16日，光明日报刊发了题为《天水组织自救不忘支援灾区》长篇文字组图报道，经济日报刊发《天水市积极支援陇南抗灾救灾》，香港商报刊发《天水市积极组织救治接收舟曲、陇南及本市伤员进行救治》等报道。同时，及时编发《网络舆情》、《外宣快报》和《对外宣传口径》，印发《网络舆情》6期，搜索反映我市积极参与舟区救援以及我市应对洪涝灾害和抗灾救灾网络新闻、消息等23条，摘选“天水市委书记、市长留言板”群众反映关于抗灾救灾以及受灾情况和汛期隐患等各类问题24条，收集反映全省抗救灾救、灾情通报以及全国支援灾区信息80余条。编发《外宣快报》4期，积极为市委、市政府提供了科学翔实的决策参考，有力地引导了媒体的正面宣传和报道，激发了群众万众一心抵御自然灾害的热情。

三、立足实际、找准症结，准确分析判断存在的不足和问题

虽然我市在近几年中应对突发事件取得了一定的成绩，也及时妥善地应对和处置了很多突发事件，消除和降低了负面舆论对我市带来的不良影响，在积极应对处置的同时，也出台了一系列应对突发事件的制度和规定，使应对和处置突发事件新闻宣传工作也逐步步入了规范化和制度化，但纵观全市应对处置突发事件新闻宣传工作现状，仍然存在大量矛盾和问题。

一是重视程度明显不足。由于认识上的偏差，各级对应对和处置突发事件新闻宣传工作的重要性认识不到位，个别领导甚至把应对处置突发事件和经济建设发展对立起来，缺乏足够的理解和支持，对突发事件只是一味地躲避，不敢正确面对和应对，推脱责任、寻求不当借口等情况时有发生。制度化、规范化的应对和处置突发事件的制度和措施还没有完善和建立，处置措施和处置机制还不健全，以至于突发事件发生后无所适从，盲目应付。

二是主流媒体建设滞后。以往我们只重视以党报党刊、电视台电台为核心的体传统主流媒体建设。然而在当前信息时代，相对于传统媒体建设，长期以来对网络、手机短信、音像制品等新兴传播媒体的建设是滞后的。一些政府网站和官方论坛，忽视了网络舆论及时性、公开性的特点，议题设置滞后，语言呆板，报道互动性差，引导简单粗暴，使得很多官方网站无人问津，日见式微。现在舆论引导需要报刊、电台、电视台和网络等新媒体的通力合作，立体引导，而传统主流媒体和新兴媒体发展的不平衡，导致在舆论引导时传统媒体和新兴媒体各自为战，无法形成舆论合力，造成舆论引导有效性差。

三是舆论引导理念落后。当前，我们传统的舆论引导的理念和工作方式、方法明显滞后于时代发展的要求。对人民群众关心的问题涉及较少，宣传报道官话套话过多，宣传形式千篇一律，简单的灌输式的宣传和陈旧文风使舆论宣传毫无生动性和可读性；缺乏调查研究，忽视舆论引导的规律，不能准确地反映人民的心声，不能及时抓住社会生活中的难点疑点和热点，对于涉及社会敏感话题诸如住房、医疗改革、用人制度改革等问题时，不能直面问题，讨论起来常常欲言又止，舆论宣传和群众需求南辕北辙，无法产生共振与共鸣，舆论引导自然效果不佳。

四是突发事件舆论引导能力薄弱。突发事件有着社会影响大、社会舆论关注程度高的特点。对突发事件舆论引导不好，就会造成人民群众不满，社会动荡，出现各种过激行为。当前我们正处于“黄金发展期”和“矛盾凸显”期，突发事件的数量呈上升趋势。然而就我市情况来看，最大的问题就是缺乏应对媒体的训练，在现代语境条件下，面对新闻媒体常常“失语”、“妄语”，词不达意，不知所措。

四、着眼长远、科学应对，全力以赴抓好各类突发事件新闻宣传的应对处置工作

进一步抓好应对和处置突发事件的新闻宣传工作，完善健全各种应急机制是当前各级党委、政府应当下大力抓好的一项重要工作，各单位、各部门必须全力做好突发事件新闻宣传的应对和处置工作，坚持以科学发展观为指导，认真学习贯彻胡锦涛总书记“七一”讲话的重要精神，正视自身的不足，认真总结和分析存在的问题，探索应对和处置的特点和规律，切实提高应对意识，完善处置措施，科学规范应对和处置的制度和规定，做到遇事不乱、应对得当、处置有力，从而得到新闻媒体和广大人民群众的一致认可，最大限度地降低和消除负面舆论产生的消极影响，为我市经济社会跨越式科学发展提供良好的舆论环境。

（一）要着手制定应对策略，完善处置措施，积极正确地做好社会舆论引导

一要全程主动提供全面信息。突发事件时有发生，媒体前往现场采访，目的是获取信息，及时提供信息就有可能引导舆论。但是，要改变“我提供信息媒体就会客观全面报道”的简单认识，做好全程的新闻发布，主动提供全面信息，以满足新闻媒体的更高要求。从时间上来看，可将突发事件的新闻处置分成三个阶段。第一阶段是在突发事件刚发生情况并不明朗，新闻发布的重点是抢时间，要在第一时间内简明扼要地讲清事态状况，消除公众的困惑和恐慌。第二阶段是突发事件的处理阶段，新闻发布的重点是与各类谣言做斗争，要动态跟进及时进行新闻发布，平息社会质疑。第三阶段是突发事件的善后阶段，新闻发布的重点是讲清各项善后措施，争取群众支持。在这三个阶段，可灵活采用发布新闻通稿、召开新闻发布会、组织媒体专访等形式，主动详尽将党委、政府想讲的、媒体关注的和群众想知道的说出来，修复和树立政府形象，争取群众支持理解。

二要高度重视网络舆论引导。网络舆论远比其他舆论复杂和多变，具有传播快、影响大、互动性强、管理困难的特点。在突发事件的新闻处置中，一定要高度重视网络舆论引导。一是及时抢占主导权。以往新闻发布的顺序是先在传统媒体发，后在网络媒体发。现在要有所改变，新闻通稿形成后应立即在热门和重点网站和传统媒体进行同时报道。二是开展言论引导。发挥网络评论员队伍的作用，及时在主流网站运用“网言”“网语”进行引导，正面回应社会质疑和错误信息。三是联合有关部门，及时删除各种歪曲事实、煽动矛盾、影响突发事件处置的有害信息。

三要开展舆情搜集与研判。舆情搜集与研判是开展有效舆论引导的前提。一是平时注意研究不同类型的突发事件传播规律，分析走向和影响，形成不同的处置预案；研究不同媒体的报道特点，掌握侧重点与喜好。二是突发事件发生后搜集掌握媒体、网络、群众三个舆论场的信息，分析研判舆论焦点和发展趋势。从现实情况看，媒体舆论场的可信度较高，易受宣传部门的引导；网络舆论场可信度较低，虚假消息流行；群众舆论场传播能力较强，易受主流媒体的影响。因而我们要有针对性地用主流媒体的声音去消除网络和群众中的各类谣言。

四要加强记者的服务与媒体的管理。一是做好信息服务，明确告知记者新闻发布的人员、时间和地点，满足记者合理的采访要求，让记者远离谣言。二是做好采访服务。对于重点媒体的记者，要提供良好工作生活的环境，争取记者的理解和支持，实现报道的客观公正。三是加强现场媒体管理。一起突发事件发生后，通常有多个现场，在每个现场媒体都可能到，要安排人员引导媒体采访。

五要加强新闻发言人队伍的培训。新闻发言人是新闻发布的执行者，水平与能力直接决定突发事件新闻处置的效果。一是定期邀请专家对新闻发言人进行培训；二是组织新闻发言人召开新闻发布会，提高实战能力；三是主动减压，宣传部门提前掌握热点问题商定回答口径，鼓励新闻发言人勇敢面对媒体。

（二）进一步明确职责，各部门通力协作，形成良性互动的突发事件新闻宣传机制

一要建立常态机制。这些年，中央和省市出台了一系列政策文件。中办、国办联合下发了《关于进一步做好国内突发事件新闻报道工作的通知》，中宣部下发了《实施意见》，省委政府下发的《甘肃省突发公共事件新闻报道应急办法》。这些文件既对突发事件的处置提出了应对要求，又对突发事件新闻宣传工作提出了明确意见；在突发事件新闻宣传工作中，既强调了突发事件新闻宣传部门的职责，也对突发事件处置部门共同做好新闻宣传工作提出了明确要求。我们要按照相关文件精神，进一步明确工作职责，加强协调沟通，努力做到各司其职、各负其责，确保中央和省市关于做好突发事件新闻宣传工作的各项措施和要求落到实处。

二要健全信息报告制度。各部门、各单位一定要高度重视信息舆情，建立专门机构，落实专人负责掌握舆情动态。一旦突发事件发生，负责处置事件的有关部门和单位，要把新闻宣传纳入处置突发事件的整体工作方案，及时向宣传部门通报情况。各县区宣传部，要启动突发事件新闻宣传预案，按照要求做好新闻发布、媒体接待、现场采访管理、审阅新闻稿件等工作，努力与媒体建立一种和谐互动的良性关系。同时还要切实担负起组织协调职责，及时掌握信息，分析舆情，会同事件处置部门提出新闻报道意见，组织指导新闻报道工作，协调解决新闻报道中遇到的问题。

三要畅通信息发布渠道。要在第一时间发出党委、政府的声音，牢牢把握舆论的主动权、事件处理的主导权。对于群体性事件，要切实改变简单地不报或封堵的做法，注意区别不同情况，本着有助于事件的妥善处置、有助于维护社会稳定和人心安定、有助于事件平息和问题解决的原则，及时、主动、准确地对外发布信息，避免因权威信息缺失而引发谣言和媒体炒作，损害党和政府形象。

（三）进一步规范措施、不断创新，着力提升突发事件新闻宣传的质量和水平

一要事实准确，权威发布。对待各类突发事件，一定要头脑清醒、正确分析、准确把握、妥善引导。不隐瞒，不粉饰，客观披露事实真相。要一个声音对外，避免形成不同的“舆论场”，造成人们思想的混乱。要尊重新闻发布的规律，既讲清基本情况，满足受众对突发事件的信息需求，又要从天水发展大局、从对广大人民群众高度负责出发，切实把好新闻宣传的舆论导向，积极应对、权威发布、正面引领。

二要讲究技巧，睿智应对。要根据突发事件事态发展和变化，因势利导，把握舆论引导的“火候”，该热的要热，该冷的要冷，该稳的要稳。对一些比较敏感的问题，我们要善于把握。怎么讲，什么时候讲，谁来讲等，都要做到心中有数。不能以为讲一次就可以了，讲过了就可以不管了。要通过动态发布和引导，澄清事实，消除疑虑。通过动态的发布，就像电视和网络上的游动字幕新闻，把受众的眼球吸引过来，不间断地向民众传递党和政府在应对突发事件时采取的措施，以及事态的进展和社会反响，向公众展示了一个负责任党委、政府的良好形象。

三要科学分析、理性反思。在以往的突发事件的舆论引导中，我们只重视对事件过程的报道，忽视了对事件后续的深入分析，理性反思，忽视了受众对事件报道的深入要求，对一些错误思想苗头引导不够，影响了社会稳定。我们在今后宣传引导工作中要从单纯的新闻报道到建立“监控——报道——评论”这一复合式引导流程，达到引导舆论、平息谣言、理顺公众情绪和调控社会舆情的作用，把维持社会稳定和谐作为我们突发事件舆论引导的终极目标。

（本文是2011年9月21日为秋季学期各班所作的报告）