廉政风险内控机制建设的思考与实践

廉政风险内控机制建设的思考与实践

■　刘思斌　杜满弟

内控机制是指现代企业管理层为保证经营目标的充分实现而制定并组织实施的对内部人员从事的业务活动进行风险控制管理的一种制度措施。把这种内部控制模式引入行政执法部门实施内部管理和监控具有科学性、实用性和可操作性。其内涵是通过自我发现、自我检测、自我纠正、自我完善、自我控制，保证各项执法管理活动按照规定的程序和流程规范准确运行。就税务部门而言，是对税收执法权和行政管理权“两权”运行的监督控制，通过实施内部监控防范和化解“两权”运行过程中可能存在的廉政风险，用制度的约束和机制建设预防腐败的产生，最大限度地警示保护干部，确保各项税收执法和行政管理工作科学健康发展，达到“权力运行不出轨，干部队伍不出事”。

一、内控机制建设的总体思路：查、控、建、纠、防

查：就是查风险。认真排查税收执法权和行政管理权“两权”运行中存在廉政风险点。风险排查采取横向排查岗位风险，纵向排查环节风险的思路，通过岗位自查、部门互查和集体排查的方式，瞄准工作程序和业务流程链条上的控制重点，深入查找和剖析在制度机制、岗位职责、业务操作等方面存在或可能发生的廉政风险，找准实施内控的风险项目。税收执法方面的重点是许可、审批的项目，如减免税审批、一般纳税人资格认定等；行政管理方面的重点是人、财、物项目。如干部选拔任用、大宗物品采购、基本建设等。

控：就是控权力。围绕权力运行这一主线，通过内部控制，使税收执法权、行政管理权的运行以及重点部门、重点岗位、重点事项、重要环节的权力运行有序可循、有规可依、有制可控，达到防大事、控小事、不出事。

建：就是建制度。建立健全内控机制的基本规范、操作规范和评价规范。切实做到针对一个权力事项，建立一项流程，规范一套制度，将每项制度内化成工作依据和刚性规则。同时要针对内部管理漏洞和薄弱环节，进一步完善现有的内部管理制度，形成制度体系。

纠：就是纠过错。通过内部控制，及时发现每一项权力事项在运行过程中有意或无意中发生的不规范、不到位甚至过错行为，纠偏纠错，保证每项权力都在正确的轨道上运行。

防：就是防不廉。内控机制建设的最终目的就是通过对管理风险、执法风险、责任风险以及廉政风险的控制和化解，超前防范，杜绝违纪违法和不廉洁问题的发生，真正使内控机制成为违纪违法的“高压线”，遵廉守廉的“保险闸”。

二、内控机制建设的基本原则：权责明晰、重点突出、便于操作、注重实效

权责明晰：明确权责分配、正确行使职权是内控机制的核心思想，按照权力和责任对等的关系，要进一步分解细化部门职责，通过对岗位职责的规范和完善，明确各岗位在处理有关业务时所具有的权力和责任，实现岗位、权力、责任、制度的有机结合。

重点突出：只要有执法和管理活动的存在，权力就会随之产生，就会形成执法或管理风险。权力越大风险越高，一旦权力失控造成的后果就越严重。因此，内控机制建设要突出重点，抓住关键，抓重点部位，重点岗位和关键环节，力戒面面俱到，没有主次。

便于操作：要把复杂的理论转化为实践，就需要一个简单明了的方式，内控机制建设既要科学管用，更要简便易行，使各部门各岗位的工作人员操作简单，一目了然，尽量避免因设计过于复杂，不便执行并增加基层工作负担。

注重实效：就是能用、好用、管用，能够从制度机制上解决问题，真正达到内控的效果，并形成长效机制。防止搞形式、走过场，华而不实。

三、内控机制建设的内容方法：一本手册、一张表格、一个办法

一本手册：编制廉政内控手册。编制好廉政内控手册是推行内控机制的前提和基础，是对权力运行实施监督控制的范本和蓝图。内控手册的主体是对通过查找筛选并实施监控的风险项目进行细目编写。每个项目由内控项目、监控内容、风险评估、业务流程（工作程序）、监控措施、监控方法六要素组成，每个要素的具体内容分别是：

内控项目：实施监控的风险项目名称。如干部选拔任用。

监控内容：明确重点监控的基本内容和要求。

风险评估：按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度、制度机制漏洞、危害损失程度对内控项目进行风险等级评估。风险等级分一级风险和二级风险两个等次，高风险为一级，低风险为二级。

业务流程（工作程序）：按照税收执法权的运行过程绘制业务流程图，按照行政管理权的运行过程，绘制工作程序图。

监控措施：按照流程图分环节明确该项业务在本环节所要遵循的法律法规、政策制度、廉政规定等。

监控方法：分流程（程序）控制、岗责控制、层级控制三个层次，形成点、线、面全方位约束权力、防范风险的内控机制。

（一）流程（程序）控制。针对不同部门的权力事项和用权方式，优化运行程序，制定作业标准，明确具体权力事项的业务程序，做到下一道程序对上一道程序进行控制，每道程序或每个环节之间相互制衡。在具体操作中，每个环节工作完成后，承办本环节业务者要对履行职责情况进行简要概述并签字确认，如发现上一个环节存在问题，下一个环节可以拒绝接受。自下而上，层层衔接，环环相扣，使每项权力的行使过程都做到可视、可防、可控。

（二）岗责控制。即落实“一岗两责”。按照“谁主管谁负责”的要求，把党风廉政建设责任制和“一岗两责”制度与内控机制紧密结合起来，把一岗两责制度贯穿到内控机制运行的全过程。在具体操作中，每个权力事项运行完成后，部门负责人要对整个过程进行一次回头看，并对结果进行自我评价，主管领导最终审核签字，把一岗两责制度真正落到实处。

（三）层级控制。市局内控机制领导小组办公室结合半年或年度绩效考核，对县（区）局及机关各部门、县（区）局对股室和基层分局、分局对职工的内控机制落实情况、内控项目是否按要求、程序运行以及执行效果进行督查审核，及时发现和解决存在的问题，防止流于形式。

一张表格：科学设计税收执法和行政管理廉政风险内控表。内控表是内控机制运行的主要载体，没有载体内控机制就失去了抓手。内控表要依据业务流程、工作程序设计，满足流程（程序）控制、岗责控制、层级控制三个层次控制的需要。内控表在税收执法项目中随业务流程运转，在行政管理项目中随工作程序流转，在项目业务完成后一同归档。

一个办法：制定内控机制运行管理办法。对内控机制运行中组织领导、运行方式、监督考核、责任追究等，用制度的形式进一步明确，保证内控机制科学、规范、有序运行。

总之，推行内控机制建设是当前党风廉政建设工作的新举措，是落实中央《实施纲要》和《工作规划》的新要求，是有效防范化解税务工作廉政风险的新需要，是对反腐倡廉制度机制建设的新探索。通过不断学习、总结、完善、提高，一定能够形成一套科学严密的内部管理制度，达到防控的目的。

附：内控项目编制样本。

1.1内控项目：干部选拔任用

1.2风险评估：一级

1.3监控内容：干部任用管理是否严格执行《党员领导干部选拔任用工作条例》，是否符合法定程序，是否坚持公开、平等、竞争、择优和民主集中制原则，是否存在违纪现象。

1.4工作程序

竞争上岗：

1.5控制措施

依据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公务员法》、《税务系统领导班子和领导干部监督管理办法》实施监控。

1.5.1制定方案：

（1）人事管理部门按照有关规定制定干部选拔方案，明确组织领导、方法步骤、选拔程序、职位职数、资格条件等，方案要科学严密。

（2）依据《税务系统领导班子和领导干部监督管理办法》，同级纪检组长应担任干部选拔领导小组副组长，监察室主任为领导小组办公室成员。

（3）《干部选拔方案》要经党组会议研究通过并在一定范围内公开。

1.5.2资格审查

（1）政治业务素质、年龄学历、身体状况等符合任职资格条件。

（2）由副职提任正职的，应当在副职岗位上工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位上工作三年以上（破格提拔除外）。

（3）提任领导班子成员一般应当在后备干部中选拔。

1.5.3民主推荐

（1）参加民主推荐的范围包括：单位领导班子成员、内设机构和直属部门负责人及需要参加的其它人员。根据需要可以由全体人员参加。

（2）召开推荐会，公布推荐职务、任职条件、推荐范围、推荐要求，参加会议人员填写推荐表。

（3）对不同职务层次人员的推荐票分别统计，《民主推荐汇总表》统票人、监票人分别由人事、监察部门负责人签字确认。

1.5.4考试

（1）笔试、面试考场布置、试卷印制密封、考试组织、试卷评阅、成绩统计等环节由人事部门组织实施，纪检监察部门全程监督。

（2）成绩汇总表分别由统计人员、人事部门和监察部门负责人签字确认。

1.5.5确定考察人选：

（1）考察人选必须是所在单位多数群众拥护的，并在一定范围内公示。

（2）考察对象人数一般应当多于拟任职人数。

1.5.6组织考察：

（1）制定考察方案，考察组必须由2人以上组成。

（2）发布考察预告、公布考察组联络方式。

（3）考察可采取个别谈话、发放征求意见表、民主测评等方式，参加民主测评人数不得少于应参加范围的80%。

（4）对拟任下级领导班子成员对象的考察还应征求同级纪检监察部门意见。

（5）必须形成书面考察材料，考察材料必须务实、全面、准确反映被考察对象的情况。

1.5.7党组研究

（1）坚持党组集体讨论决定，参加会议党组成员不得少于三分之二。

（2）由人事部门介绍领导职务拟任人选的提名、推荐、考察和任职理由等情况，参会人员充分讨论并表明态度，讨论干部任免时涉及与会人员本人及其亲属的，本人必须回避。

（3）研究表决可采取口头、举手或无记名投票等表决方式，以党组应到会成员过半数同意形成决定。

1.5.8任职

（1）下发任职通知前应当在一定范围内公示，公示期为七至十五天，并公布人事、监察部门举报电话。

（2）公示期间如接到举报，要认真调查核实，调查结果不影响任职的，方可办理任职手续。

（3）落实干部试用期，试用期限一般为一年，试用期满后，经考核胜任现职的，才能正式任职。

（4）对任职干部进行任职前廉政谈话，提出廉洁从政的具体要求及在反腐倡廉工作所承担的责任。

1.6监控方法

（1）程序控制：重点对于部选拔任用工作程序实施监督。《干部选拔任用内控表》与干部选拔任用程序同步运行。当一个环节工作结束后，承办本环节工作的负责人要对本环节工作落实情况进行简要概述，并签字确认。上一环节未填写或未按规定填写，下一环节工作人员可以拒绝接收，确保程序到位，链条不断。

（2）岗责控制：按照“谁主管，谁负责”的原则，把内控机制建设与落实“一岗两责”制度结合起来，使“一岗两责”贯穿和渗透到干部选拔任用工作的各个环节和全过程。干部选拔任用工作结束后，人事教育科长要对整个工作程序回头看，并进行自我评价，主管局领导进行全面审核，在内控表加注意见并签名。

（3）层级控制：部门负责人根据工作进展随时检查工作人员履行职责情况；部门按月召开例会进行自我评估；市局内控机制领导小组每半年进行一次重点抽查，对抽查发现的问题要及时纠正，对有关责任人要进行追究。

干部选拔任用项目内控表

干部选拔任用项目内控表（竞争上岗）

（作者单位：庆阳市国税局）