中国的廉政建设历史和机制

中国的廉政建设

1949年以来，党和国家一直重视廉政建设，特别是20世纪80年代以来鉴于各种腐败现象的大量滋生蔓延，我国加快了廉政建设的步伐。

（一）完善反腐败机构

我国原有的反腐体制由纪检、监察、检察部门组成，三者分别负责监督党纪、政纪和法律的执行情况。20世纪末，原有的反腐体制发生了重要变动，反腐工作向专门化、正规化方向发展。1989年7月，最高人民检察院经济检察厅率先改名为反贪污贿赂局。1989年8月18日，全国第一个反贪局在广东省人民检察院成立，随后，全国各级检察院成立了这一专门机构。1995年11月10日，最高人民检察院将反贪污贿赂检察厅更名为反贪污贿赂总局。作为高检内设的惩治贪污贿赂等经济犯罪的职能机构，该局担负着对依法应由检察机关管辖的贪污贿赂等经济犯罪案件的初查和侦查，以及收集信息，预防犯罪等工作任务。成立反贪总局，有利于强化高检院管辖的贪污贿赂案件的侦破工作，有利于指挥各地检察机关协调作战，充分发挥检察机关打击贪污贿赂等经济犯罪的整体效能。同时，该局的成立，标志着检察机关惩治贪污贿赂犯罪工作进入专业化、正规化轨道。

之后，检察院系统还不断设立新的机构，如湖南省检察院于1997年3月正式成立渎职犯罪侦察局，这是我国省一级检察机关惩治职务犯罪的首家专门侦察局。其主要职责是严肃查处徇私舞弊、玩忽职守、侵权犯罪，突出查办发生在党政机关、司法机关、行政执法机关和经济管理部门中的大案要案。

除检察系统外，行政系统的反腐败机构也不断完善，2007年9月，国家预防腐败局成立。这意味着作为副部级单位直接隶属于国务院的国家预防腐败局已经开始正式进入政府职能部门并积极运作。此外，审计机关、公安部打击商业贿赂领导小组及其办事机构也是具有廉政功能的机构。

上述反腐败机构的设立，为廉政建设持续、深入发展提供了组织保证。在今后的组织体系建设中，应当克服以往反腐败体制方面的缺陷，建立统一的反腐败网络，协调各反腐败机构，明确规定并根据需要调整各机构的权限和受案范围，增强反腐机构的独立性和权威性，在侦查取证和惩治腐败人员方面赋予其更大的权力。同时，为反腐败机构配备先进的侦查、办公、通讯设备，提高其迅速查处案件的能力。

（二）健全廉政建设的法律、党纪和政规

如前所述，世界各国在反腐败过程中，几乎都采取了惩治腐败的法律战略，我国也是如此。在反腐倡廉实践中，国家根据不同时期腐败行为的特点颁发了一系列的法律法规，党组织和政府组织也制定了相应的党规和政纪。2003年12月10日，为与国际联手合作，共同打击腐败犯罪，我国政府签署了《联合国反腐败公约》，并经全国人大常委会的批准已生效。这些逐渐完善起来的各种规范有效地保证了我国反腐败斗争持久、深入地开展。

我国反腐败法律由刑法、其他相关法律和单行法律中的有关条款构成。在1979年7月通过的刑法中，就设置了受贿、玩忽职守、徇私舞弊等渎职罪及其对之的刑罚。在1997年3月修订后的刑法中，单设贪污、挪用公款、受贿等贪污贿赂罪。从该法对贪污贿赂罪以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等渎职罪的规定来看，其内容更详细、具体，而且打击的力度，尤其是对贪污贿赂罪打击的力度明显加大。我国反腐败的其他相关法律主要有由全国人大常委会制定的有关严惩严重破坏经济的罪犯，以及惩治走私罪、贪污贿赂罪、泄露国家秘密罪等方面的决定和补充规定。这些在反腐败过程中制定的规定曾在惩治腐败方面发挥了重要作用，并为修改刑法提供了经验，其内容现已纳入修订后的刑法，自1997年10月1日新刑法生效之后不再适用。

除了上述法律之外，我国还在一些单行法律中设置了反腐败条款。例如《行政处罚法》第五十八条第二款规定，“执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物，收缴罚款据为己有，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微不构成犯罪的，依法给予行政处分”。这些单行法律中的有关条款，也是我国反腐败法律体系的组成内容。

在我国的反腐败规范中，除法律之外，还包括执政党制定的党纪和政府制定的法规。在这些党纪和法规中，包含着对党员和公职人员的一系列强制性规定。2000年以前，上述规定主要有:

（1）关于接受礼品的规定:在对外公务活动中，接受的礼物价值按我国市价折合人民币不满200元的，归受礼者本人或其所在单位，超过200元的，必须按规定时间和程序上缴。行政人员不得私相授受礼品，不得以明示或者暗示的方式索取礼品。在国内交往中，党和国家机关工作人员不得收受可能影响公正执行公务的礼品馈赠，因各种原因未能拒收的礼品，必须登记上交，其他非亲友之间交往中收受的礼品，除价值不大的以外，均须登记。

（2）关于不得经商的规定:《国家公务员暂行条例》规定，公务员不准“经商、办企业以及参与其他营利性活动”。之后，党中央和国务院在1993年10月作出的《关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》中具体规定为“不准经商办企业；不准从事有偿的中介活动；不准利用职权为配偶、子女和其他亲友经商办企业提供任何优惠条件”，“不准买卖股票”。

（3）关于兼职的规定:《国家公务员暂行条例》规定“国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务”。上述决定进一步规定为“不准在各类经济实体中兼职(包括名誉职务)；个别经批准兼职的，不得领取任何报酬。不准到下属单位和其他企业事业单位报销应由个人支付的各种费用”。

（4）关于禁止公款消费的规定:这方面的规定有不准用公款参与高消费的娱乐活动，不准把本单位用公款办理的信用卡归个人使用，不准用公款取得各种形式的俱乐部会员的资格，严禁在国内公务活动中用公款宴请等。

（5）关于建房购房的规定:党政干部一律不准在城镇自筹自建私人住房，确因住房困难需要建私房的，必须经有关部门和领导批准，且须履行有关审批手续。不准用国家和单位留成外汇购买商品房分给个人和利用职权多占房，不准为领导干部建造和购买超标准的或独门独院的住宅，不准利用公款公物超标准装修住房等。

（6）关于党政机关汽车配备和使用管理的规定:不准违反规定购买和更换进口豪华小汽车；不准利用职权向企业、下属单位换车、借车和摊派款项买车；不准用贷款、集资款和专项资金购买供领导干部使用的小汽车；县(市)党政领导机关和单位，凡拖欠职工工资的不准购买小汽车。中央政治局、书记处成员和国务院常务会议组成人员一律使用国产车，正部级干部要根据实际情况逐步换用国产车。坚持因私用车收费制度。

进入新世纪以来，对党政机关工作人员，特别是对领导干部的强制性规范的制定工作在不断发展。例如2004年2月通过了《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》，2007年6月，中纪委出台了《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》。该规定根据中央纪委第七次全会精神，为贯彻落实标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针，针对当前查办违纪案件工作中发现的新情况、新问题，对国家工作人员中的共产党员提出并重申八项纪律要求:①严格禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益，以交易形式收受请托人财物；②严格禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益，收受请托人提供的干股；③严格禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益，由请托人出资，“合作”开办公司或者进行其他“合作”投资；④严格禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益，以委托请托人投资证券、期货或者其他委托理财的名义，未实际出资而获取“收益”，或者虽然实际出资，但获取“收益”明显高于出资应得收益；⑤严格禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益，通过赌博方式收受请托人财物；⑥严格禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益，要求或者接受请托人以给特定关系人安排工作为名，使特定关系人不实际工作却获取所谓“薪酬”；⑦严格禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益，授意请托人以本规定所列形式，将有关财物给予特定关系人；⑧严格禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益之前或者之后，约定在其离职后收受请托人财物，并在离职后收受。

2010年2月，中央修订发布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，其中廉洁从政行为规范部分明确了党员领导干部禁止性行为规范:①禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益；②禁止私自从事营利性活动；③禁止违反公共财物管理和使用的规定，假公济私，化公为私；④禁止违反规定选拔任用干部；⑤禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益；⑥禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费；⑦禁止违反规定干预和插手市场经济活动，谋取私利；⑧禁止脱离实际，弄虚作假，损害群众利益和党群干群关系。

上述规定为党政工作人员规定了明确的规范，为其行为的循规蹈矩提供了前提。应当指出，我国社会正经历着转型，从改革开放到社会主义市场经济的建立和发展，社会各领域的异质性明显，而且，市场经济及其与之相适应的政治体制和行政管理体制的完善是一个发展过程，因此，决定了党政工作人员行为规范的健全也必然是一个渐进过程。

在今后的规范发展、建设中，首先，应当加强超前性的理论研究，根据市场经济浪潮中有可能出现的新的腐败行为预先立章建制加以防范，争取反腐败斗争的主动性。其次，注意不同形式的反腐败规范在相关内容方面的一致性、协调性和连贯性，防止相互矛盾和冲突，同时，保证各规范的系统性、完整性，防止遗漏和空缺，时机适宜时可以考虑制定统一的国家公职人员行为规范或者反腐败法。最后，在制定规范时应当具体、明确、严格，在这方面，不妨来点形而上学，防止人们钻空子。联合国在向各国提出的反腐败实际措施中建议，制定职业道德准则应明确、干脆，不要拐弯抹角，最好是制定允许雇员只能接受食品或饮料这种形式的款待或干脆禁止接受任何款待这样的规定，以免被人巧妙运用。我国在这方面有成功的先例，针对公款吃喝这一所谓“不治之症”，江苏省某镇1997年春节前召开党员干部大会，向全镇五万人民承诺，镇机关工作人员下村工作不花村里一分钱的招待费，不抽村里的一支烟，全镇23个村里用来招待客人的锅灶全部拆除。其结果是，仅春节前后一个多月，这个镇就比1996年同期节省村级招待费用三十多万元。因此，严格、明确的规范加上严格的监督，可以有效地阻止有些人业已驾轻就熟的“上有政策，下有对策”这一规避政策的做法继续蔓延。

（三）对腐败行为的防范和惩治

应当承认，制定规范，本身就是对腐败行为的一种预防措施。除此之外，我国反腐败斗争中，还建立起一些专门预防腐败的制度。这些制度有:

1.回避制度

针对以往许多单位和部门亲属密集，干部长期在本地任职造成的弊端，我国于1986年在中央组织部的指导下，开始在部分省实行回避制，其内容主要有任职、公务和地区回避。有的地方在实施回避制度中还确定了较为合理和易于操作的原则，例如对于任职回避，实行低职务服从高职务、专业不对口的职务服从对口的职务、调整后易补充的职务服从不易补充的职务等。1993年10月，《国家公务员暂行条例》以行政法规的形式对任职、公务和地区这三项回避制度予以明确规定，并随其他公务员制度一起在全国范围内实施。在2006年实施的《公务员法》中，进一步明确了回避制度的有关规定，提升了回避制度的法律层次。

在我国，实行回避制度是非常必要的。因为从我国历史上看，亲属关系一直在社会关系中占有重要地位。即使是到了现代，由于市场经济还没有充分发展，物质文明还不够发达，亲属关系依然在社会关系中发挥着重要作用。如果不在干部任职方面对其进行限制，势必会带来严重的危害。建立回避制度，一方面，有利于公务员摆脱复杂的亲属关系的影响，秉公办事，顺利地执行公务；另一方面，有利于防止公务员利用职权为亲属谋求不当利益。

2.报告制度

在我国，报告制度也是随着廉政建设的深入发展而逐渐建立起来的一项重要的防范腐败行为的制度。20世纪90年代以来，在国家作出统一部署之前，地方上有的地区就已经开始尝试，对领导干部个人财产、重大事宜等规定报告制度。1995年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，要求党政领导干部分别于每年7月1日至20日和次年1月1日至20日向其组织人事部门申报上、下半年的工资，各类奖金、津贴、补贴及福利费等，以及从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得。申报人不申报或者不如实申报收入的，所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。

1997年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，规定报告人应报告的重大事项包括:①本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租私房和参加集资建房的情况；②本人参与操办的本人及近亲属婚丧喜庆事宜的办理情况(不含仅在近亲属范围内办理的上述事宜)；③本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国(境)定居的情况；④本人因私出国(境)和在国(境)外活动的情况；⑤配偶、子女受到执法执纪机关查处或涉嫌犯罪的情况；⑥配偶、子女经营个体、私营工商业，或承包、租赁国有、集体工商企业的情况，受聘于三资企业担任企业主管人员或受聘于外国企业驻华、港澳台企业驻境内代办机构担任主管人员的情况。报告人所报告事项，应由报告人在事后一个月内以书面形式报告。对于需要答复的请示，受理报告的党委〈党组)或组织人事部门应认真研究，及时答复报告人。领导干部不按本规定报告或不如实报告个人重大事项的，其所在组织应视情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、在一定范围内通报批评等处理。

以上两项规定，统一了各地在领导干部个人财产和重大问题报告方面的制度，为全国县(处)级以上的领导干部报告的内容、程序、责任等确定了统一的依据。实践证明，这两项规定在党风廉政建设中发挥了一定作用。例如据新华社1993年9月15日电，陕西省渭南地委1991年开始实行领导干部重大问题请示报告制以来，领导干部以权谋私搞特殊化的问题逐年减少。1991年比1990年减少了17.1%，1992年比1991年减少41.8%，1993年上半年又比1992年同期减少21.3%。但是毋庸讳言，在执行中也还存在一定的问题。一是个人重大事项报告规定没能得到很好的坚持，在有些地方这一规定形同虚设，甚至已被遗忘。二是没有严格按照规定的要求上报个人的重大事项，一些领导干部对重大事项报告的内容敷衍了事，不报、少报和瞒报的情况相当严重。三是对不按规定报告的领导干部缺乏监督检查和必要的惩戒力度，规定缺乏刚性。四是对领导干部个人重大事项报告的答复与审批操作性不强，有的受理机构对上报事项久拖不决，对上报人不置可否。五是没有发挥出其在预防不正之风和腐败方面应有的作用。对此，2006年9月，中央颁布了新的《党员领导干部报告个人事项的规定》，并于2010年7月，再次修订颁布《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。该规定针对当前领导干部廉洁自律方面出现的新情况、新问题，进一步完善了领导干部报告个人有关事项的制度。这是贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神，推进惩治和预防腐败体系建设的重要体现，是促进领导干部廉洁自律、回应社会关切的重要举措和制度创新，对加强领导班子和干部队伍建设，推进反腐倡廉制度建设特别是健全党内监督制度具有十分重要的意义。

除回避和报告制度之外，在预防腐败行为方面，我国各地方还制定了其他一些制度。主要有:同人民群众的切身利益密切相关事项的公开制度；制定量化指标，定期检查的廉政责任制度；组织各界对政府机关及其工作人员的评议制度；对掌握实权又与群众打交道的重点岗位的轮换制度；对易于诱发腐败行为的人、物、财等权力予以适度分解的制度以及收支两条线制度和基建工程张榜招标制度等。以上制度如果与回避和报告制度结合起来，将有助于使预防机制更为完善化、系统化。

此外，预防腐败，不仅要在某些专项制度上动脑筋，同时还应于体制上消除腐败滋生的土壤。对于后者，国内学术界一般倾向于进行官商区分，将政治权力和市场活动区别开来，党政机关不能从事任何营利性活动，各种官商一体的公司或者翻牌公司必须脱钩，从而切断权钱互通的渠道。为了防范各类寻租活动，必须取消不必要的行政管制，扩大市场自由化的范围，使经济单位按照市场规则而非在政府的不适当的干预管制下进行经济活动。不过，这里涉及的不是一个纯粹的廉政问题，而且也是一个政治哲学问题。究竟应当如何合理地确定行政管制的事项和范围，有待于进一步探讨。

至于对腐败行为的惩治，我国存在着党纪、政纪处分和法律制裁三种方式。就法律对贪污贿赂的制裁规定来看，我国1979年7月制定的刑法对贪污罪的制裁比较严厉，1988年1月，《全国人大常委会关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》更为制裁该罪规定了可操作性的标准。而1979年的刑法对贿赂罪规定的处罚则明显偏轻，鉴于20世纪80年代以来行贿受贿犯罪日益猖獗，全国人大常委会分别于1982年3月和1988年1月颁布《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》和《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》，对行贿和受贿犯罪行为加大了惩罚力度。应当承认这种举措是非常必要的，因为如果惩罚机制不强而有力，客观上会降低行贿受贿双方的风险与成本，使其无太大顾忌地从事权钱交易，中饱私囊，长此下去，后果将不堪设想。

1997年3月至2011年5月，我国的刑法经历多次修订，有关反腐败的规定不断完善，它们在预防和惩治腐败行为方面发挥着重要作用。