税务稽查案卷管理与思考

徐　斌　熊　宁　李晋红

2012年，安庆市国税局稽查局为全面了解全市近年来税务稽查案卷管理工作，进一步提高全市国税系统稽查案卷质量，提高税务稽查案卷管理水平，对全市近五年的1867个税务稽查案卷进行了专项检查。此次检查的主要内容是执法程序、依据是否合法，文书制作、归档是否规范。具体包括：稽查报告、审理报告、执行报告、决定书、告知书、缴款书、送达回证、稽查底稿、证据材料、卷宗装订等十项内容。检查中暴漏的问题，值得我们深入分析与思考。

通过市、区案卷检查，发现有230个案卷存在不同性质的问题或瑕疵，占全部被检查案卷的64%。在案卷资料方面，存在的共性问题集中在八个方面：一是各种执法文书的字轨号不规范、不统一；二是内部文书有的加盖部门印章，有的未加盖部门印章；三是内部报告、送达文回证等报告人、经办人、部门负责人或局长漏签名；四是汇总类证据资料只在封面加盖印章；五是案卷资料的纸张、文书字体不规范；六是稽查报告内容不全面；七是稽查工作底稿未按规定注明账簿名称、凭证号码及纳税人的意见；八是工作底稿记载的问题的相关证据资料排列顺序混乱随意。

通过对市、区及各县（市）稽查局推荐上报的42个优秀案卷检查发现，全部案卷多少都存在瑕疵，主要是案卷质量不高，卷宗装订形式不统一。归纳起来有以下五点：一是案卷封面填写不符合要求，案卷装订线孔裸露，边缘未作包装；二是卷内资料归类不够，资料倒装现象普遍；三是案卷编号随意，页码手工填写，未使用页码章；四是税务稽查文书字轨号不规范；五是案卷目录编排顺序混乱。

在执法程序方面，有的案件未通过立案就实施了检查；有的案件行政处罚未听取被查对象的陈述申辩；有的案件稽查文书使用或制作随意，在处罚告知中告知追加税款；有的案件在处罚决定中加入责令缴纳税款的内容；有的案件在行政处罚决定中告知纳税人可向本级申请复议；有的案件询问通知书、询问笔录制作不符合要求。

在案卷归档时间、保管场所和借阅制度方面，有的县局税务稽查案卷多年没有按时归档；有的县局稽查局案卷保管场所环境十分恶劣，没有专用的档案柜，历年的案卷资料可以随意翻阅；有的县稽查局未能严格执行案卷借阅制度。

税务稽查工作可以高度概括为八个字，即：案源、案件、案例、案卷。其中，案源、案件、案例三方面工作是动态的，只有案卷工作是相对静态的。案卷管理工作是税务稽查工作的重要组成部分。

税务稽查案卷是税务稽查选案、检查、审理、执行等环节工作过程中使用的文书、证据、底稿等所有材料。按照统一标准装订成册的税务稽查档案，是反映案件稽查全过程的信息载体。税务稽查案卷的规范化、标准化管理是一项长期的细致的复杂的系统工作。分析案卷检查暴漏的问题，主要是因为以下几点：

1．认识水平有待提高。缺乏对案卷工作重要性的认识是问题产生的主要原因。因此，我们必须进一步提高对案卷管理工作的认识。

（1）案卷是稽查工作的重要内容。税务稽查工作的根本任务是查处各类税收违法案件。各级稽查局工作的落脚点都与税务案件的查处相关。每年数千万查补收入的成绩也都是由一个个实在的案件（卷）组成。税务稽查案卷收集了一定时期内税务稽查的内外资料，客观真实地反映税务稽查的开展情况和税务稽查成果，是税务稽查活动征纳双方的历史记录，有些案卷本身就是永久的历史文献。透过一本本税务案卷，我们可以了解到各地稽查局的发展历程。可以说，税务稽查案卷是稽查工作的重要内容。

（2）案卷是执法检查的重点对象。回顾历年税收综合执法检查，无论是由哪一级组织的综合执法检查，都离不开对税务稽查案卷的检查。2011年，除公、检、法等相关部门调阅税务稽查案卷外，涉及到税务稽查案卷的检查就有三次：一是年初由省局组织的税收综合执法检查；二是由市法制办组织的行政处罚自由裁量权检查；三是市局组织的近三年涉税违法案件移送情况专项检查。

（3）案卷是展示稽查质量的平台。税务稽查案卷主要由各种报告、内部文书、证据资料、决定文书等组成。每项工作，各种文书的制作都有它基本的要求，在稽查的每个环节，每一个参与案件查处的人员都会在案卷里留下记录。报告内容是否全面、文书制作是否规范、请示汇报是否及时、证据资料是否翔实、处理决定依据是否正确、处罚决定是否合理公正等等。透过案卷，我们可以清晰地分辨每个参与者的业务水平或工作态度。税务稽查案卷是展示稽查工作质量、检测稽查人员综合业务素质的重要平台。

2．各项制度有待落实。案卷制作要求不统一、不规范是案卷问题较多的重要原因。检查中发现，在案卷装订上，在封面设计上，在案卷目录的安排上，每个县稽查局均有自己的特点或做法。所以，我们有必要明确，现行的《税务稽查工作规程》是制定税务稽查案卷管理制度的主要依据。国家税务总局2012年3月1日公布的对外执法文书和内部文书样式及要求是指导稽查人员制作税务文书的主要依据。同时，我们还应做到：

（1）领导重视，上下联动。案卷工作离不开各级领导的高度重视。①邀请档案部门的专业人员上门做辅导，并及时解决实际工作中遇到的问题；②部门领导要经常过问，不仅要在会上反复强调，而且还要在会后督促检查，必要时还要疏通协调各部门之间的合作关系。

（2）部门配合共同参与。案卷工作突出的特点是流水作业，不能信拈来，一蹴而就，而是一项认真细致、全方位的汇集整理工作，容不得半点粗心和懈怠。因此，稽查局各个职能部门要分别做好各自的案头事务，这一点尤为重要和关键。在具体操作上，还需把握三方面的内容：

一是稽查局各个职能部门对本部门应当掌握的文书资料应严格把关。第一，制作文书时，格式要符合规定，文号要统一；第二，稽查工作底稿计算要准确无误，要有纳税人对违法事实的签字确认；第三，证据资料要完整准确，摆放要有次序，不能残缺不全，错乱颠倒；第四，除询问笔录以及特殊规定外，税务文书要用电脑统一制作，避免出现手工与机打相混合，随意涂改的现象；第五，及时收集汇总和移交资料。

二是稽查工作的上下环节文书流转须畅通，资料交接手续要完备。若发现移交过来的资料短少或需要纠正，应当及时要求补充完整。要从源头抓起，从形成卷宗的各个工作环节抓起，按照法定的程序和案卷制作标准去做。电子文档、纸质资料要清晰可辨，不能残缺不全，要确保案卷资料的整体质量。

三是案件结案后，所有的稽查事项已履行完毕，应当及时进行案卷的整理、归类、装订、入挡，并将案卷存放在固定的档案室内，以便备查。

3．基础投入有待加大。基础投入不足是造成案卷归档时间迟、保管场所条件差、缺少专用档案柜问题的重要原因。检查发现，给基层增设必要的稽查案卷保管场所和箱柜，要求上级加大基础投入的愿望十分迫切。

一是稽查案卷规范化、专业化管理，在装订和存放上都需要有相应的配套设备保障，需要资金方面的支持。部门领导要舍得投入，有投入才会有回报，才能达到预期的效果。

二是稽查案卷规范化、专业化管理，在档案业务水平上亟待提升。现有的案卷管理人员多是兼职人员，他们的案卷管理知识仅限于《税务稽查工作规程》和各级税务机关制定的规范要求，一般没有接受过专业的知识培训，一定程度上影响了税务稽查案卷的工作质量。

为加强全市国税系统税务稽查案卷管理工作，实现对国税稽查案卷的规范化、标准化、科学化管理，全面提升税务稽查案卷质量及管理工作水平，使其更好地发挥税务稽查的职能作用，2012年8月，安庆市国税局稽查局依照国家税务总局相关规定，针对以前年度案卷检查中发现的突出问题，结合本局的工作实践，先后研究制定了《安庆市国家税务局稽查局税务稽查案卷管理办法》《税务稽查案卷资料排列顺序》《税务稽查文书及案卷制作要求》《案卷封面、目录、备考表制作要求及参考模板》。新的案卷管理制度突出表现在以下几方面：

一是案卷管理，遵循统一规范、真实完整、科学实用、安全集中、信息共享的原则。全市各级国税局稽查局实行统一的税务稽查案卷管理办法。

二是资料收集，遵循统一样式、统一标准、各负其责、相互监督、及时交接的原则。稽查局案件审理部门负责将收集的稽查各环节的资料整理成税务稽查案卷。

三是案卷归档，遵循一案一卷、目录清晰、资料齐全、分类规范、装订整齐的原则。所有案卷封面、卷内资料目录和备考表都必须按规定的格式、字体和字号使用计算机打印。

四是案卷装订，遵循封面统一、目录统一、纸张统一、顺序统一、装订统一的原则。全市按照统一标准和工艺流程制作并装订案卷，案卷左侧端面必须使用同一材质纸张整齐粘贴包裹，做到不漏线孔。

五是明确责任，全市国税系统税务稽查案卷管理实行统一领导，分级管理。市国税局稽查局对稽查案卷管理工作进行督导、考核；各县稽查局负责本局的稽查案卷管理工作。

（作者单位：安徽省安庆市国家税务局稽查局）

[1]如美国联邦税务局税务稽查人员4万人，占总人数的35%；加州税务局稽查部的人数占总人数的比例更高达60%，并且这些人都具备大学毕业或商务学士资格。加拿大的税务部门投放在审计方面的力量也很强，有将近三分之一的人专门从事税务稽查审计工作。日本在全国11个国税局内部均单独设有稽查部，其税务检查官人数占33％以上。

[2]2010年，宁夏地税控管企业35814户，全区各级稽查部门配备的检查科干部116人。每年实际工作日为246天（不考虑各类法定节假日）来计算，再除去固定的每周半天学习时间合计26天，有效查账工作日仅为220天。按每个检查人员按照60天四环节完毕2人检查一户计算，查完全区所有企业大概需要168年，并且不包括上级交办、协查与举报案件的检查工作。如以5年轮查一遍计算，查完全区所有企业需配备检查干部3903人；如以4年轮查一遍计算，查完全区所有企业需配备检查干部4879人；如以3年轮查一遍计算，查完全区所有企业需配备检查干部6505人。数据显示，宁夏地税稽查力量人员配备严重不足，稽查工作效率有待进一步提高。

[3]仍以宁夏地税为例，稽查人员均已达到大专以上学历水平，具备一定的查账经验技巧，但专业多集中于财会、税法方面。

[4]据统计，目前全国税务系统至少有数10套征管软件在运行，大部分不可兼容。如宁夏地税稽查局，因征管系统稽查模块软件功能的实用性不强，自行又不得不开发专门的稽查查账软件和稽查工作底稿软件。

[5]稽查选案是比较典型的事例，为尽可能有针对性地选好、选准检查对象，稽查部门往往要通过调阅征管资料来寻找线索。而事实上，目前征管部门在这个环节没有为稽查提供良好的工作衔接与配合，至今选案仍然是稽查业务的一个难点。