国外电信运营业协同发展的经验与借鉴

(一) 统筹部署行业应用、注重广泛合作

国外电信运营商已经从满足个人用户的需求向为行业提供解决方案服务转变，行业应用逐步成为全业务运营商提升核心竞争力的关键。同时，加强行业应用的对外合作，以开放的姿态引入更多的合作伙伴，建立健康的价值链，真正做好行业应用。

Telstra和新加坡电信高度重视行业应用的拓展力度，在采用集中部署方式搭建平台的同时，十分注重与各种SP的合作，例如: Telstra不仅和微软、思科等大企业合作，还将合作范围扩大到我国，目前他们已经和搜房网、泡泡网、汽车之家、讯捷英翔等SP进行了合作; 新加坡电信从2005年开始向行业应用拓展，定期进行推出不同专题策划的应用组合，推出应用主题，树立标杆中小企业进行SME应用的经验交流等。

Telstra终端的定制模式是采用批量采购的方式。由于采用了批量采购模式，Telstra必须参与到终端的研发、设计、规范以及功能等多个环节，从而有效降低了厂商在研发方面的投入。Telstra根据自身的需求，制定了系统的终端UI评估方法，按照定制终端满足澳电业务规范的程度，将终端分为金、银、铜三级。

Telstra降低手机成本的方式值得我们借鉴。我们应尽快开展终端深度定制方法的系统研究，加强终端与包括中国电信基础业务和重点业务在内的自身业务的紧密结合。注重控制定制终端数量，综合考虑终端在不同客户群间比例的平衡，同时终端定制应尽可能与操作系统平台而不是具体的终端厂家挂钩，尽量避免硬件上的定制化。

网络整合需要建立与之相适应的长效机制，业务平台整合是Telstra实施网络转型一个重要举措，Telstra成立了专门转型办公室，负责决策需要关闭、迁移和整合的业务，同时要求在旧网络内不再建设新系统，新系统统一在NEXTG网络中建设。中国电信运营商网络数量庞大、结构复杂，仅业务平台数量就是Telstra的几十倍，对如此复杂庞大的业务网络进行整合是一项长期的系统工程。为此，中国电信运营业应建立业务退出的长效机制，将用户少、使用率低的业务及时退出或整合，为简化业务网络结构、实现资源最有效利用、统一用户体验奠定基础。

(二) 注重流量经营，做好数据流量的优化配置

现在谈起流量经营，几乎所有人都把目光聚焦在“智能管道”的概念上，打造平台、识别客户、开发应用、进行产业链整合等。同时，我们也要看到，流量经营还有一个重要的环节常常被运营商所忽略，那就是解决数据流量的优化配置问题。目前，高速的4G网络普及还需要等待，现有网络扩容需要大量成本，将现有流量资源整理好，让其发挥更大的价值，是目前运营商迫切要做的事情，也是流量经营的基础。流量资源的优化配置主要分为“面向运营商”和“面向客户”两个层面，面向运营商的流量优化配置关键在于解决“1%超耗用户”的问题，而面向客户的流量优化配置可以由“家庭数据共享计划”来实现。[1]

1. 面向运营商的流量优化配置——解决“1%超耗用户”问题

什么是“1%超耗用户”? 根据著名网络技术公司Arieso发布的分析报告显示，目前全球范围内50%的移动网络数据流量被最前面的1%用户所消耗。在Cisco发布的《Global Mobile Data Traffic Forecast Update，2011～2016》中也有类似的数据，最前面1%用户的移动数据消耗量占移动数据总流量的24%。Deloitte最新发布的《TMTPredictions2012》一文里有这样的数据，25%的有线宽带数据流量是被前1%的用户所消耗的。

“1%”直接反映出流量正被一小部分用户过度消耗。这“1%超耗用户”是什么人呢? 根据Arieso的研究数据，这部分客户中64%是通过笔记本电脑上网或使用USBmodem进行热点分享的，33%是智能手机使用者，其余的3%是平板电脑用户。“1%超耗用户”是基于不限流量的套餐才得以存在的。不限流量的套餐是运营商在2G向3G发展及3G向4G发展的开始阶段，为了引导用户迁移至容量更大的网络而采用的营销策略，从目前情况看，这样的策略无疑会直接导致网络容量的透支。

那么，该如何解决“1%超耗用户”这个问题呢? 目前海外运营商主要有两种应对策略: 一是为套餐设定流量上限值，约束“1%超耗用户”; 二是以资费作为调节杠杆，对流量进行分层分级管理。[2]

2. 面向客户的流量优化配置—— “家庭数据共享计划”

解决“1%超耗用户”是面向运营商层面的流量优化配置的问题，那面向客户层面如何进行流量优化配置呢? 海外运营商目前所采取的策略主要是“家庭数据共享计划”。“家庭数据共享计划”有别于以往的家庭语音通话时长共享和文本信息共享，“家庭数据共享计划”可以让家庭内不同成员的智能手机或者其他的智能终端设备共同使用一个账户中的数据流量。目前，在欧洲，“家庭数据共享计划”已经在很多运营商的计划中，一些运营商甚至已经开始实施这个计划，如法国电信Orange在奥地利给i Pad的用户提供数据计划，实现i Pad和手机数据共享。另外，在英国、西班牙，类似的数据共享计划也在酝酿当中，并逐步拉开序幕。同样，美国运营商也积极部署，AT＆T、Verizon、Sprint都纷纷透露类似的数据共享计划正在酝酿中。

对于运营商来说，“家庭数据共享计划”让用户更合理、更充分地使用数据流量，但在运营商的管理上却面临着更多的考验。首先，运营商的目标是提供跨越用户和跨越终端的无缝连接及高品质体验，这就需要实现跨多个设备类型的网络可扩展性和灵活性，其中涉及业务流程的梳理再造、系统平台的建设或改造等一系列复杂的问题。其次，如果“家庭数据共享计划”得到广泛推行，那么以后运营商面对的客户将不是一个人而是一个家庭，目前的客户管理模式显然不再适合，客户数据的收集、客户特性的分析、客户偏好的挖掘、客户标签化，以及与之相关的渠道调整、变革和营销工作等都需要重新分析，这又是一项庞大而复杂的工作。

运营商一直倡导“以客户需求为中心”，“家庭数据共享计划”就是“以客户为中心”的一个很好的体现。目前，国内运营商已经在家庭资费计划、家庭语音计划方面进行尝试，并取得不错的反响，在移动数据流量需求爆炸式增长的背景下，“家庭数据共享计划”亦应进入国内运营商的时间表。[3]

(三) 三网融合的现状分析与经验借鉴

1. 国内外三网融合现状分析

(1) 典型国家和地区三网融合现状

①美国三网融合现状

20世纪70年代～90年代期间，为保护新兴产业——有线电视业，避免电信运营商采用不公平竞争手段排挤有线电视公司，联邦电信委员会禁止电信公司经营有线电视业务。在信息技术的促进下，有线电视业得到了快速发展。1996年，美国出台的《电信法》打破了信息产业之间相互进入的限制，允许电信业通过无线通信方式、有线电视系统以及开放的视频系统提供广播电视服务。同时，有线电视运营商及其附属机构可以从事电信服务，不必申请获取特许权，使电信、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗透，提供了一个自由竞争的法律环境。2009年，美国第一大有线电视公司Comcast开始提供一种将高速移动上网、网络电话与有线电视三种业务进行捆绑销售的WIMAX移动无线上网服务，同时还推出可使移动终端连接到3G/4G网络，并可在3G网络与移动WIMAX网络上自动转换的双模数据卡。Comcast和时代华纳公司已表示，双方已开始进行测试工作，让人们通过Web去观看更多电视节目。从规制管理政策角度，目前，美国己对电信网、计算机网和广播电视网实行三网统一的规制体制，这三种信息传播网络都已纳入美国联邦通信委员会的统一规制范围。高清IPTV是目前各大运营商发展超宽带业务的主要驱动，2010年，70%以上出售的IPTVSTB都带HD功能，全球HD内容频道已超过500个，高清终端价格大幅下滑。

面对三网融合的竞争局面，美国的电信运营商分别采取了不同的市场策略来应对用户的需求和对手竞争。一是以语音业务换取数据业务增长。美国最大的移动运营商Verizon允许用户使用Skype网络电话，此举一方面与AT＆T形成差异化语音服务，另一方面则是基于无线数据业务占收比日益增大。二是多业务捆绑，强调移动业务。以多业务捆绑增强用户黏性，采取兼并收购或联合众多互联网企业开展新的移动互联网增值服务。Verizon对上网、电话、IPTV进行捆绑销售; AT＆T做到TV屏幕上共享PC多媒体内容，从TV屏幕访问PC上的多媒体内容，增强客厅体验，用户客户端软件和业务免费。Verizon和AT＆T运营商引入Widget应用，目前Widget主要为免费应用，包括信息类、社交网络类、体育类、天气预报等，作为差异化吸引用户的手段。三是成立内容研发基地，改善内容资源短板。AT＆T已计划在洛杉矶建立原创内容发展和生产基地，服务于其IPTV品牌U－verse，以及其他一些在线视频服务。Verizon与内容商紧密合作 (ABC、CBS、NBC、Fox、迪斯尼、ESPN、Discovery、CNN……)，与SNS网站合作，推出了支持Facebook和Twitter的电视窗件 (Widget)，用户可以一边看电视，一边阅读有关它的社区消息。

②英国三网融合现状

英国的电信业发展比较早，存在一大批二三十年前建造的老的电话网，同时应用了许多技术标准不同的设备，因此，必须统一技术标准才能完成基础设施的融合，直到2000年，这些网络才逐渐统一到一个主干网上。英国2003年推出了新《通信法》，并依据该法成立新管制机构——OFCOM，彻底打破了信息领域中存在的各种壁垒，融合了原有电信、电视、广播、无线通信等多个管理机构的职能，极大地促进了网络融合的产业发展。管理机构的融合，是网络融合发展到一定程度的必然要求。

英国三网融合的合作方式有三个特点: 一是广电运营商与移动运营商合作进入手机电视; 二是互联网服务提供商也提供IPTV服务; 三是电信运营商和广电运营商分别经营融合业务。如: 英国电信作为英国最大的网络运营商，通过结盟微软、惠普以及收购全球领先的语音和数据网络服务提供商infonet，建立了由自己负责网络平台，由专业的互联网公司提供增值业务，以联合品牌为客户服务的合作模式。现在，它不仅同时提供互联网、电话等通信服务，也开办了自己的网络电视频道。而著名的英国广播公司 (BBC) 也进军网络，一年前推出在线电视服务，凭借内容优势吸引了大批网络用户。

③法国三网融合现状

法国电信把IPTV业务作为重要的战略任务，明确提出要通过IPTV业务，完成从网络接入到服务接入的角色转变，最终目标是将用户接入全新的服务世界。

现阶段，法国电信主要与传统的电视业务提供商合作，通过联合运营的方式开展IPTV服务。从2005年第四季度开始，法国电信推出了“一站式”IPTV服务，用户可以通过ADSL接入法国电信的合作伙伴的数字电视节目以及数字地面电视频道。同时，采用内容提供商、设备提供商等与用户隔离的方式，所有的IPTV用户只与法国电信签合同，而其他的内容提供商只是法国电信的合作伙伴，不直接面对用户。这使价值链上的最终用户不外流，是电信运营商控制整个价值链的基础。同时，这种“一站式”服务套餐价格优惠，服务便捷，消费者只要面对一家运营商，就可以看电视、打电话、下载文件，甚至同时进行，而且运营商还为消费者提供交叉服务。因此，三网融合在法国快速发展。

④亚洲国家 (地区) 三网融合现状

亚洲运营商应对三网融合的举措也具有政策特色和市场特点，本文分别以中国大陆、日本和香港为例加以说明。

第一，中国大陆三网融合现状。

三网融合最早在民间提出是在1998年，当时主要是针对“三网合一”还是“三网融合”的一个讨论。1999年，国办发［1999］82号文曾明确规定:“继续遵守电信部门与广播电视部门的分工，电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行。”2001年3月15日，我国第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出: 以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展，推动信息产业与有关文化产业结合; 大力发展高速宽带信息网，重点建设宽带接入网，促进电信、电视、计算机三网融合。这是我国首次以国家最高权力机关决议的形式明确提出。随后，《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中强调: “加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息、基础设施建设，推进三网融合，健全信息安全保障体系。”2008年，国办发［2008］1号文中提出: “在确保广播电视安全传输的前提下，建立和完善适应三网融合发展要求的运营服务机制。鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务。”2009年国家再次提出，要实现广电和电信企业双向进入，但当时并未对双方进入的具体内容进行规定，同时提出要向下一代广电网 (NGB) 演进，实现全程全网，互联互通，宽带双向，可管可控。以上对于三网融合从严格控制到鼓励尝试，是一个有益的探索过渡阶段，但仅限于讨论和宏观战略上。

2010年1月13日，国务院常务会议指出: 推进电信网、广播电视网和互联网融合发展，实现三网互联互通、资源共享，为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务，对于促进信息和文化产业发展，提高国民经济和社会信息化水平，满足人民群众日益多样的生产、生活服务需求，拉动国内消费，形成新的经济增长点，具有重要意义。同时，会议还明确了中国三网融合工作将分两个阶段进行，即: 2010年至2012年为试点阶段，2013年至2015年为推广阶段。本次会议国务院专门出台政策，并提出阶段性目标，对于三网融合而言，迈出了实质性的一步。

由于中国目前在三网融合方面缺乏统一的监管框架和配套政策制度，三个网络分别划归不同的部门和系统管理，是属于“分业监管”，融合不可避免要触动某些部门利益。

第二，日本三网融合现状。

在日本，三网融合也在快速发展。占据日本移动通信市场60%市场份额的NTT为了满足人们日益增加的对移动上网的需求，通过开发多种新业务来促进收入增长。用户终端融合方面，在信息家电体现的最为全面，如2008年底，东芝公司推出的液晶电视机具双画面功能，保证看电视和上网的同时进行。目前，日本正在三网融合的催生下着手开发下一代网络——NGN，其是以互联网技术为基础，集聚电信、广电网络和互联网的优长，使其既具备传统电信网的可靠性和稳定性，又具备互联网的灵活性、普及性及优惠性的优点，努力实现各种服务的融合。

日本三网融合面临的困境仍然是法律规制的融合。通信业的规制办法与广电业的规制办法不同，两者划分不明确。由于三网融合的发展，现行《广播法》和通信领域相关法律己经不能解决三网融合产生的新问题、新业务。而日本的通信产业和广电产业分属独立的法律体系，通信产业和广电产业一直是“井水不犯河水”。因此，若使三网融合健康、快速地发展，势必要进行法律规制融合，以创造一个自由竞争的环境。

第三，香港PCCW三网融合发展。

一是香港PCCW的“四网合一”战略。近年，PCCW已经由一家传统运营商，成功转变为提供媒体内容、应用软件以及交易服务的新一代运营商。PCCW成功建立了“四网合一”平台，向用户提供一系列跨固网、宽带互联网、电视及移动通讯四个平台的创新媒体内容及服务。在“四网合一”的平台上，用户可以根据自己的喜好及生活模式，安排享用内容的方式。二是香港PCCW的三网融合业务创新。PCCW旗下的“NOW宽频电视”是全球最成功的商用IPTV服务之一。2003年9月PCCW推出“NOW宽频电视”业务，刚推出时共有23个频道，与内容提供商合作为主。2006年11月PCCW击败了有线电视竞争对手有线宽频 (i－Cable)，获得了2007～2010年度英超联赛在香港的转播权。同年PCCW推出了自制节目“NOW财经台”。独家的内容资源是吸引用户的利器，同时跨平台的播放“NOW宽频电视”内容亦可惠及移动通讯、宽带及固网等其他业务。

2. 三网融合的原因与途径

三网融合目前主要指电信网、互联网和广播电视网融合发展，表现为技术、网络上趋向统一标准，使用统一的IP通信协议，实现互联互通; 业务层上互相渗透和交叉，最终导致行业监管政策和法律的融合。三网融合并非意味着电信网、互联网和广播电视网最终融合为物理上的一个网络，实现物理合一，其实质是电信、广电业务利用互联网这一平台实现双向进入的问题。同时，为用户提供语音、数据和广播电视等“一站购齐”服务，即通过一根管线同时提供音频、视频和数据资讯的一揽子信息服务，而用户只需一个账户就能得到多项成套信息服务。

(1) 三网融合的原因

一是需求变化。人们需求的不断变化和消费偏好的多样性是三网融合的外在动力。对于个人来说，传统电信需求正在向视频需求、网络需求和多媒体需求等方向延伸和拓展; 对于企业用户来说，传统电信服务正在向专业化和综合化的信息集成服务需求方面发展，尤其是近年来呈现的电子商务、电子政务、企业信息化等，使传统的语音服务、宽带上网和增值业务等服务领域已远远不能满足消费者的需求。消费者个性需求的释放，特别是互联网应用的出现，将巅覆传统的电信运营模式，综合化、数字化、智能化、个性化将成为电信业未来发展的趋势，这客观上要求三网融合进程的加速发展。

二是技术创新。技术创新是推动三网融合的内在动力。信息技术创新使视频技术、语音技术和计算机技术相互融合，形成了大量的综合性信息技术，是电信网、广播电视网与互联网融合发展的基础。20世纪70年代以来，随着数字技术、信息技术、网络技术的革新，无线通讯、光缆、宇宙卫星等的发展及其广泛运用，进一步推进了三网融合进程。

三是规制改革。规制改革是产业融合的制度原因。20世纪70年代，由于新自由主义兴起，西方国家掀起了国有企业私有化浪潮。在此背景下，开始了对电信行业放松规制、引人竞争、打破垄断的改革，通过实施政企分开、市场重组、开放竞争等改革措施，力求达到有效竞争。1984年，英国将电信公司私有化。同年，美国将AT＆T拆分为多个互相独立的公司。1996年，美国实施了新《电信法》，新《电信法》的诞生表明电信业规制改革进入一个新的阶段。由此，美国电信业进入三网融合的新时代。而后，许多国家效仿美国，对电信行业进行了大规模改革。

(2) 三网融合的途径

一是技术、网络融合。在工业经济发展的历史进程中，技术创新在不同产业之间的扩散导致了技术融合，三网融合最早表现为技术融合，同时技术融合也是信息技术发展的核心，是电信网与互联网融合发展的基础，消除了电信业与计算机业、有线电视业之间的技术性进入壁垒，并使不同产业形成了共同的技术基础，产业间的边界趋于模糊，最终导致三网融合现象产生。近几年，由于计算机与通信线路相结合，电信业逐渐经营在线通信处理业务，利用电话线传送文字信息，电子交换机可以进行数据的存储、转化、加工，计算机也开始引入通讯功能，电信业与信息业出现了产业融合趋势。这使企业客户可以方便、快捷地获得自己所需要的信息、产品与服务。网络融合正是利用先进的技术，把电信网、广播电视网和计算机网融合，即三网融合。这使得一个网络可以充分兼顾网融合发展的优势，经营多种信息业务，降低运营成本、提高效率。由此可见，技术融合是推动三网融合过程的主要因素之一，技术进步与技术创新使三网融合成为可能。

二是市场、业务融合。在传媒、信息通讯产业融合的进程中，固定化业务边界和市场边界的产业相互交叉与渗透，形成一个更大的市场领域，产业之间的非竞争关系转变为竞争关系，使越来越多的服务产品通过同一平台传递到消费者手中，促进了市场融合。传统产业内的企业，很难再固守自己原有的市场领域，市场融合也在逐渐形成，对于促进技术创新、优化资源配置起到重要作用。业务的融合一般分为业务捆绑、业务综合和业务融合。业务捆绑是一种浅层次的业务融合，如对客户进行固定语音、数据和移动业务捆绑。业务综合是在业务捆绑的基础上，增加智能呼叫、统一的语音邮件、消息，但设备之间仍然保持独立。业务融合是指原有的业务可以借助不同的网络或是出现了新的可以在广电网上和电信网上提供的业务形态。如IPTV、手机电视等这些新的业务形态的出现。

三是规制、法律融合。在技术、网络、市场、业务融合的同时，制度的创新，规制、法律的融合成为产业融合的根本保障。施蒂格勒认为，不同产业进入性壁垒的主要原因在于政府的经济性规制。这个观点在理论界和实务界逐渐得到认同，放松经济性规制已成全球电信业改革的趋势。世界各国放松对电信业的经济性规制，促进了三网融合的发展。

在三网融合的过程中，以上三种融合途径并非孤立进行，而是相互渗透、相互促进的。

3. 三网融合的对策建议

(1) 制定统一的产业标准、促进技术融合

三网融合对标准化提出了更高的要求，电信业和广电业的双向接入首先涉及的就是一个产业标准，由于广电、电信一直以来是“井水不犯河水”，许多技术标准是完全不同的，因此，必须统一技术标准、才能完成技术的融合。而产业标准的统一需要通过市场的实践来检验到底哪种技术更适合我国的实际情况，但是市场不是万能的，有时也会产生产业被锁定在一种特定的标准，并且这个标准可能不是最好的。这时政府的公共政策需要发挥作用，对参与双方进行协调，通过正式的协议产生统一的标准，促使产业技术融合。

(2) 强化体制改革，促进法律融合

我国电信业与广电业“分业监管”的规制政策和规制体制阻碍了三网融合发展和融合效果。目前，我国在建立融合、有效的监管体制方面可以循序渐进。短期内，以公共政策的方式成立国家协调机构，以国家干预的行政方式推进三网融合，接着建立独立的符合三网融合要求的专业规制的实体执行机构，从制度上降低行政性垄断所形成的进入壁垒，使其责权明确，承担监管产业融合的职责。从长远发展的角度，政府行政干预应少一点，要利用市场机制，提高国际竞争力，促进真正意义上的产业融合。同时，从法律的角度为产业融合提供良好的制度环境，出台配套的、科学的、明晰的法律法规作为监管依据。我国急需如美国《1996年电信法》这样的一份基石性文件，为三网融合扫清法律障碍。

(3) 鼓励业务创新，促进业务融合

我国的广电网、电信网分属不同的部门，而且网络上、技术上也存在差异，完全一致的业务模式不现实。目前，三网融合应以移动业务为突破口开展业务、产品创新，政府应该加大力度营造推进三网融合的软环境，鼓励电信、广电、互联网企业进行业务创新，探索新的商业模式及合作模式，打造出更具吸引力的产品。同时，不同类型的服务集中在统一的服务平台上，提供“一站式”服务。[4]

(四) 规范和完善电信运营业的规制与监管

1. 发达国家电信业规制比较分析

虽然不同国家的社会背景、法律制度不同，电信产业的发展水平、规制改革出发点千差万别，但是，世界各国电信规制改革的目标却是基本相同的:通过打破垄断、放松规制促进竞争，使电信产业得到快速发展。保持规制者的高度独立性，避免规制者与被规制者的利益趋同，将是电信规制成功的关键因素之一。下面对主要国家电信业规制的相关内容进行比较，以期对中国的电信规制改革提供有益的参考。

一是价格规制方面。英国电信办公室采取了零售价格指数与生产效率结合的价格上限管制法，是一种高强度激励，其最大的优点在于激励企业提高效率、降低成本，同时使消费者从企业效率增长中享受较低的电信服务价格。美国联邦通信委员会在价格方面首先采取投资回报率规制法，是一种低强度激励。经过规制实践，美国联邦通信委员会发现这种规制方式缺乏激励机制，企业没有降低成本的动力，会将高成本通过价格的方式直接转嫁给消费者，因此，他们开始采用制定价格上限的方式来进行价格管制。无论哪种规制方法都涉及到对成本节约、质量保证、消费者剩余等方面的权衡。

二是电信法律体系建设方面。纵观发达国家电信业规制的经验，首先是“立法先行”。这些国家拥有较为健全的电信法律体系，其电信管制机构的产生和权力授予必须以法律为依据，确保了电信业的公正与高效。

三是规制机构职能方面。从发达国家电信业规制的成功经验看，其电信政策制定机构和规制机构是相互分离，体现立法、司法与行政三权分立、相互制约监督的思想。秉承责权利明确，互不干涉他方的决策，其相互分离的方式保证了电信政策制定和执行的独立性、透明度和公正性。例如英国电信政策的制定主要是由贸易产业部 (DIT) 负责，而具体的规制工作则由英国电信办公室 (OFTEL) 来负责。[5]

2. 国外电信业规制对我国电信业改革的启示

(1) 国外电信业规制新动向

一是规制思路的转变。即: 最大程度地发挥市场作用，最低限度地利用规制作用，使市场竞争和政府规制在各自的机制范围内发挥作用，实现竞争与规制的有机协调。

二是规制重点的突显。随着世界电信市场竞争程度的不断提高，一些电信业发达国家相应将规制重点放在对主导运营商的规制和加强普遍服务这两方面，以此来促进市场有效竞争、维护社会公平。

三是规制机构的重构。一方面，以往根据技术或业务性质建立起来的单一职能的规制机构已经不能适应融合变化，一些西方发达国家开始逐步对原有的规制机构进行重构。另一方面，随着市场竞争环境日益复杂化，出现了规制机构与其他经济管理机构加强协调的动向。

四是规制法律的调整。为了适应急剧变化的电信市场，许多国家纷纷制定新电信法或调整原有法律中不适应市场的地方。如: 英国通过了《2003通信法》，其主要的内容就是成立新的符合融合趋势的通信规制机构OFCOM (刘戒骄，2002)。德国出台了新的《电信法》来促进以德国电信为主导运营商的电信市场向竞争者开放的转变。

(2) 国外电信业规制改革对中国电信业协同发展的启示

一是正确处理规制和市场的关系。

从发达国家规制改革的思路来看，其电信业规制改革的实质是政府和市场的关系问题，或者更进一步讲是规制和竞争协同问题。发达国家电信业逐步市场化竞争的演进趋势，以及所奉行的“规制最低原则”表明了其是将电信资源纳入市场竞争框架内，以达到“最大市场、最小规制”。我国电信规制改革是在不完善的政府和不完美的市场结合中进行的，暂时还不宜像西方发达国家那样把电信资源全部纳入到市场竞争框架。在电信规制过程中，要尽快把电信业中的竞争性业务推向市场，垄断性业务在确保普遍性服务得到落实的基础上，最大程度、更大范围发挥市场的作用。从某种意义上说，能否正确界定好规制机构和市场的边界，从而在规制和市场功能各自的作用范围内配置电信资源关系到电信规制改革的成败。

二是积极完善规制内容以适应变化的电信市场。

随着对自然垄断理论认识的加深以及电信业技术、需求、市场的变化，电信市场逐步演化为竞争性市场，相应的规制必须进行调整。根据中国电信市场发育情况，结合世界电信市场发展趋势，要积极完善规制的内容以适应变化的电信市场。一要逐步实现由政府定价和政府指导价为主的定价体系向以成本为基础的市场定价转变，实现由市场机制来配置电信资源。二是随着电信业内生性融合程度的不断提高，电信业规制当局应放松规制政策，允许电信企业根据自身的实际情况开拓新的业务领域。三要重新调整“互联互通”的规制思路。要把对主导运营商规制约束和激励机制统一起来，实现责任和收益的对等，纠正新兴主导运营商在互联互通中的机会主义行为，不断调整其激励和约束力度。四要根据中国实际情况，尽快建立普遍服务基金，保障我国市场经济条件下的普遍服务。

三是加强电信规制机构建设和改进规制职能。

根据国外市场发展特点和我国目前的实际情况，我国电信规制机构建设主要面临着以下任务: 一是建立权威、独立的规制机构。电信业规制职能的分散必然导致规制机构无法独立性开展规制活动，相应行为会受到其他部门的制约。特别是在《电信法》缺失的情况下，由于规制电信业的职能未能从法律上给予权威性认可，从而其权威性会在与其他部门的“博弈”中丧失。二是电信规制机构与其他管理机构的协同分工问题。从发达国家规制经验来看，从法律上明确职责范围是防止不同部门间发生冲突的较好方式。三是电信规制机构要与市场变化相适应。电信市场因技术的持续变革出现了迅速的变化，产业融合不断加快，从而使以往的电信规制机构无法与市场变化同步。发达国家规制机构的调整和规制方式的变化都表明，只有建立与市场变化相适应的规制机构才能更好地履行规制机构的规制职责。

四是积极完善电信规制法律框架。

发达国家对电信业规制之所以取得预期的效果，一个重要的原因就是电信法律、法规先行，并建立相应的独立规制机构在法律授权范围内开展活动，从而使电信业的规制始终运行在法制轨道之上。当前中国电信业规制的主要依据是国务院颁布的《电信条例》，从而造成规制机构依法规制电信业的权威性不足等一系列问题。因此，今后一段时期，我国电信业规制法律法规的不断完善应该从以下两方面入手: 一方面，解决“有的”问题。要尽快出台一部既符合国情又与国际接轨的《电信法》，将电信业建设、发展、市场竞争和政府监管纳入到法制化轨道，从而在打破垄断、公平竞争、优化配制、加强监管方面有法可依。另一方面，协调好与其他法律的关系。从目前来看，我国已经初步建立起具有一般性监管性质的法律体系，这其中包括《价格法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等重要的法律，这些法律从不同的角度对电信企业的市场行为进行约束。因此，将要出台的《电信法》可能与这些法律产生一定程度的重叠或冲突，这就要求在制订《电信法》时处理好一般性法律和涉及行业性特殊法律之间的关系，准确、清晰地界定不同法律的效应范围，尽可能避免引发实际操作中出现不同机构职能的冲突问题。[6]

3. 国外电信监管机构变迁与经验借鉴

(1) 国外电信监管机构变迁

很多国家对电信行业的监管都经历了政府直接运作公共事业、政府管制企业、成立独立监管部门等阶段。在这一系列的改革过程中，政府对管制松紧程度的理解、政府与产业的关系、政府与被管制对象的关系都有不同程度的变化，这为我国监管机构发展提供了有效的借鉴经验。

以英美两国为例，2003年7月17日，英国议会批准通信法草案，将原有5家监管机构融合为一家——OFCOM，以应对产业融合的趋势，提供统一的监管。在3G发展的初级阶段，OFCOM担当的是产业监管者和市场秩序维护者的角色; 在3G发展到一定的阶段后，OFCOM的角色又转变为帮助运营商拓展用户市场，推动产业发展的角色。而在美国，20世纪30年代出现了空前的经济危机，在这种恶劣的经济环境下，为了保障新兴的电信业平稳发展，根据1934年《电信法》，美国成立了联邦通信委员会 (FCC)。美国的政治体制特征直接制约和影响着FCC的性质和运作。2001年9月13日，为应对三网融合的要求，FCC将内设的公共电信的监管机构与有线电视的监管机构合并，统一设立了一个“竞争监管局”，融合后的新机构将电信、广播电视和互联网统一纳入监管范围，统一政策，统一监管。至此，FCC在监管定位和监管政策方面有了显著的变化。

根据对国外电信监管机构的监管经验，其通常遵循以下原则: 第一，监管机构应在法律上和实际功能上独立于网络运营商、设备运营商、服务运营商等被监管机构或者组织; 第二，监管机构具备独立的资金来源，能够独立雇佣或者解雇其人员尤其是其所需行业的专业人员，以及其他相关的辅助资源; 第三，完善监管的管理流程以确保决策过程的足够透明。

(2) 我国可资借鉴的经验

第一，进一步完善委托－代理机制，明确管理者和被管理者的关系。目前，我国主要基础电信运营商仍然为国有企业或国有股份绝对控股企业，没有建立完全的委托－代理机制。在我国国情下，国家应该明确其单一投资者的角色而不应该以任何形式干预企业的经营管理，在最大程度上实现有效的委托－代理机制。

第二，分清层次实施不同的监管手段。鼓励竞争，电信基础网络具有自然垄断特征，应鼓励民间资本参与基础网络建设，防止重复性建设。首先，应该界定好基础网络层次、业务层次和内容层次; 其次，在不同层次上根据监管对象采用不同的监管手段，以确保业务应用层面上的充分竞争。

第三，及时根据新产品市场制定相应的监管政策。电信市场中产品的复杂性和发展的快速性给监管部门带来了很大的挑战。作为监管部门，不仅要对被监管对象有深刻的了解，更需要及时跟进了解被监管对象的产品和市场。

第四，注重监管“软环境”的建设。监管不仅是要反不公平竞争，也不只是经济性管制，还应具备社会性管制，即要给消费者营造一种安全、健康、环保的环境，增强消费者的信心从而带动整个产业的发展。

第五，强化分析能力和信息搜集能力。从英国的例子中可以看到，OF-COM成为监管组织的基础是基于其强大的分析和信息搜集能力。OFCOM在年度市场分析报告中为企业、投资人和客户提供了可用于分析英国通信产业的参考工具。电信监管部门的角色变成了一个“汇百家之言，集大成智慧”的形象，而不是一个脱离行业高高在上的组织。

(五) 国外电信运营商运营支撑系统建设的经验分享

1. 国外电信运营商支撑系统现状

本部分以具有代表性和鲜明特色的运营商为例进行分析:

(1) 英国电信BT

英国电信BT通过本地合作伙伴，为主要的国际企业提供网络IT服务和全球服务支持。BT运营支撑系统远景目标是: 大规模地简化业务，提高用户体验的质量、提供全新服务。其保障措施有: 一是在网络方面，BT以建设下一代网络，推动下一代服务发展为核心，目前已完成向全IP网络的转换。二是在成本方面，BT通过网络扁平化来减少运维成本。构建简化的单一多业务网，减少网络层次和设备类型数量，跨跃不同类型网络提供统一服务。三是在服务方面，BT通过树立同盟者的形象来改进与简化与客户的关系。四是在市场方面，加快提供新业务的速度。不同业务由单一网络的不同端口提供，加快了网络提供速度，网络组件可根据业务需求重新配置、实时调整配置，快速提供业务。

(2) 韩国电信SKTelecom

2006年8月1日，SK电讯启用了新品牌“T”，包含了通信 (Telecom)、技术 (Technology)、最高 (Top) 和信赖 (Trust) 等概念。新品牌一方面表明了SK电讯致力于以最高水平的技术向客户提供服务，另一方面也表明其向全球融合企业的进军。

(3) NTT

NTT DoCoMo的理念是“创造一种新的通信文化”。随着日本移动市场进入成熟阶段，对数据业务的需求稳定增长。为了顺应市场发展的需要， NTT DoCoMo将中长期战略定位于多媒体、独特性及全球化3个方面。为此，NTT DoCoMo制定了围绕移动业务、多媒体、独特性及全球化3大重点发展战略。

2. 国外电信运营商运营支撑系统建设的经验分享

一是面向客户感知构建新一代网管系统。二是建设先进IT服务平台，保障核心系统运维水平。三是建立IT基础设施、管理统一平台。四是减少计费系统，助推融合计费。五是实现话费详单数据高效存储。六是依靠完善的CRM信息化系统，实现客户信息的深层次挖掘。七是实施“3G、4W”新理念，顺应客服中心新趋势 (3G: Gain: 可盈利的呼叫中心，是“利润中心”;Grow: 系统具有高成长性; Global: 系统能为客户提供全方位服务。4W:Whoever、Wherever、Whenever、Whatever理念)。

[1] 苏敏坚. 国际运营商如何进行流量经营［J］. 中国电信业，2012 (04): 46～49

[2] 苏敏坚. 国际运营商如何进行流量经营［J］. 中国电信业，2012 (04): 46～49

[3] 苏敏坚. 国际运营商如何进行流量经营［J］. 中国电信业，2012 (04): 46～49

[4] 房林. 网络产业互联互通的接入定价研究—以电信业为例［D］. 天津: 南开大学，2010

[5] 房林. 网络产业互联互通的接入定价研究——以电信业为例［D］. 天津: 南开大学，2010

[6] 石涛. 国外电信业规制新动向及其对我国电信业改革的启示［J］. 生产力研究，2010 (6):177～180