循环经济下的政府行为优化

9.5.1　政府行为的“缺位”与“越位”

循环经济是对经济发展模式的变革，是在资源环境稀缺的条件下，追求经济发展的生态效率目标。其中，市场机制发挥决定性作用，政府则是推动循环经济运行和发展的重要主体。但在实践中也可能出现“政府失灵”，主要表现为政府行为的“缺位”与“越位”。

1.政府行为的“缺位”

在循环经济运行过程中，政府“缺位”主要表现在三个方面：

一是政府调控方式失灵。如中国制定的一些循环经济发展政策与国家在特定时期的财政政策、金融政策和产业政策等不完全协调、配套措施不够完整，导致一些地方从部门利益和业绩需要出发，有选择地执行某些政策，同时现有的国民经济核算体系和政府绩效考核方法仍缺乏对资源环境的足够重视，致使一些官员为了追求政绩而不惜以牺牲资源环境为代价。有些地方虽有循环经济发展项目，但却缺少持续的资金供应链，无法按循环经济要求完善相应的基础设施建设。

二是政府调控作用缺位。虽然近年来中国相继制定了《节约能源法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》和《循环经济促进法》等法律法规，但总体而言这些法律法规仅仅制定了某些原则性规则，在实践中不易操作，相关行业的法律法规仍较为缺乏。例如豪华包装、过度包装等问题长期没有得到有效遏制，之所以如此，与相关法律法规的缺失不无关系。中国目前没有专门规范商品包装的法律法规，只有两个国家标准，即《月饼强制性国家标准》和《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》。这两个标准是针对企业的一般性限制，没有处罚性条款。因此加快制定和完善相关法律法规，成为当务之急。并且即使在有法可依的情况下，环保部门的监管和处罚力度往往仍不足以规范企业的废弃物丢弃和污染物排放行为，税收部门对废弃物排放征税依然偏低。

三是政府权力寻租。“寻租”概念在20世纪70年代由塔洛克、克鲁格提出，是指通过非生产性行为对利益的追求，它包括两种情形：（1）企业的寻利活动；（2）利用行政法律手段维护既得经济利益或对既得利益进行再分配。政府权力寻租属于后者，主要体现为管理机制漏洞引致的寻租。一些部门监管机制不健全，责任落实不到位，就可能导致权力寻租。比如，有些环保部门与当地企业关系密切，当媒体揭露某些企业违规排放污水时，一些地方环保部门公开表示将会彻查到底，但实际行动却并不尽如人意。

2.政府行为的“越位”

循环经济的健康发展离不开政府的有效参与，政府的主要职责是进行宏观经济管理。这是因为政府在保障产权、建立与完善市场经济秩序、建设基础设施等方面都发挥着重要作用，而这些均为市场自身不能或者说很难完成。但正如公共选择理论所论证的，政府及政府工作人员也是追求自身利益最大化的“经济人”，于是有些地方政府为了追求地方利益和局部利益，官员为了赢得政绩，表现出有意或无意地超越自己的管辖范围，对循环经济运行干预过多从而造成自然资源价格机制扭曲，片面追求经济发展而忽视了资源利用效率的提升和环境的保护，最终不仅影响当代经济的发展，也会祸及子孙后代。

9.5.2　政府行为的“度”的把握

政府在市场经济发展中扮演着重要角色。总体而言，在市场经济发展的不同阶段，政府行使权力的范围和程度会有所差别。这种发展变化，由市场经济发展各阶段的具体情况所决定，具有一定的客观性。一般而言，在市场经济发育不成熟、经济发展水平较低的情况下，政府在市场经济中的地位和作用就比较突出，因为培育市场体系发展、弥补市场机制的不足等，都有赖于政府力量方能完成。而在市场发展较成熟、经济发展水平较高的情况下，政府作用的程度和范围就有所下降，采取相机决策的经济干预政策就成为必要。

循环经济运行过程中，政府的干预应是对市场的有益补充，绝不应替代市场发挥作用。在诸如自然资源产权不明晰、自然资源产品价格偏低、商品生产及消费过程的外部性等“市场失灵”场合，政府进行适当干预是必要的。但是，政府的干预是有限度的，不能妨碍市场机制发挥作用。一般而言，政府干预应当遵循“适度原则”“宏观原则”和“透明度原则”。“适度原则”要求政府为市场运行提供一整套规则，这些规则是市场运行的法律基础，政府同样要受这些规则的约束。政府干预的“度”主要表现在对法规的制定与执行方面，通过制定经济政策法规，引导企业之间公平竞争，发挥市场机制的决定性作用，合理配置社会资源，优化资源配置效率。“宏观原则”则要求政府不能干预经济中的每一个领域，要在社会保障、市场秩序等方面充分发挥作用，更多采用经济手段而非行政手段来管理经济。“透明度原则”要求政府干预手段必须公开透明，这一原则是为了保证社会能对政府干预进行监督，通过监督使干预处于适度状态（郭琳琳，2001）。因此，根据上述三大原则，政府在发展循环经济时，应把所有的精力、资源都用于核心职能（如公共决策、公共领导等）方面，实现由全能政府向导航式政府、服务型政府的转变。要厘清政府与市场的界限，把政府不该管、管不了也管不好的事交由市场去管理。

9.5.3　政府行为的优化取向

1.加强循环经济法律体系建设

发达国家政府发展循环经济时，非常重视建立完善的法律法规体系，使循环经济的发展有法可依。中国自20世纪80年代以后，制定了4部环境法律、8部资源管理法律、20多项环境资源管理行政法规、260多项环境标准，初步形成了资源环境保护的法律体系框架。总体而言，政府要以《环境保护法》为龙头，以《循环经济促进法》为基础，进一步修订和完善《清洁生产促进法》《固体废物环境污染防治法》《再生资源回收管理办法》等，制定环境污染税法、碳排放权交易法律法规等。通过立法，不仅可明确全社会推行循环经济的途径和方向，而且可让各级政府、企业界乃至全社会了解发展循环经济的意义，明确各自的责任和义务。

2.完善循环经济技术体系

循环经济发展离不开必要的技术支撑，这些技术追求高效利用资源、更多地回收废弃物、最少地排放废弃物，并以环境可接受的方式处置残余废物。与循环经济有关的技术包括资源综合利用技术、能源节约和替代技术、能量梯级利用技术、清洁生产技术、废物综合利用技术、污染治理技术、循环经济发展中延长产业链和相关产业链技术、有毒有害原材料替代技术、可回收利用材料和回收处理技术、绿色再制造技术等。政府应研究制定发展循环经济的技术政策、技术导向目录以及国家鼓励发展的节能、节水、环保装备目录，加快新技术、新工艺、新设备的推广应用。科技部门应加大科技投入，支持循环经济共性和关键技术、延长产业链和相关产业链技术的研究开发，支持各层级的可持续发展实验区建设，促进科技成果转换为直接生产力。中国企业目前在绿色技术方面普遍欠缺，为了推行循环经济发展，应鼓励企业通过多种途径获取先进技术或积极引进国外先进技术，或自行开发先进技术，或与科研院所合作研发新技术。政府部门应选择具有广泛推广应用前景的先进实用技术，在重点行业和重点企业组织实施一批示范工程，从而帮助企业掌握技术，为循环经济的推行提供强大、持续的技术支持。

3.建立循环经济评价指标体系

循环经济评价指标体系是评价一个系统是否具备循环经济特征的重要因素，它不同于传统经济评价指标体系的一个重要特征就是纳入了资源环境要素。循环经济的指标体系应具有全面性、可操作性、综合性等原则，可包括四个层次：（1）反映经济规模和经济水平的指标。如经济总量指标、经济结构指标、经济效率指标等。（2）反映经济系统资源消耗情况的指标。如资源（水资源、土地资源、能源等）的投入总量指标、人均消耗指标、单位GDP消耗的强度指标等。（3）反映经济系统废弃物排放情况的指标。如“三废”（废气、废水、固体废弃物）和生活垃圾的排放总量指标、人均排放量指标、单位GDP排放的强度指标等。（4）反映资源循环利用情况的指标。如废水处理率、废水循环利用率、固体废弃物综合利用率等。建立循环经济要求改革现行的经济核算体系，从企业到国家须探索一套绿色经济核算制度，包括企业绿色会计制度、政府和企业绿色审计制度、绿色国民经济核算体系等。应积极推行绿色GDP，通过建立绿色GDP核算体系，作为衡量政绩的标准，使各级政府官员充分认识到资源环境保护在经济发展中的重要意义。

4.建立循环经济发展的经济政策体系

政府应建立完善的循环经济政策体系，综合利用价格机制、绿色税收、绿色审计、财政投入、信贷、生态补偿、资源环境有偿使用和使用权交易等经济手段，调节或影响经济主体的行为，引导整个社会的生产和消费朝着循环经济方向发展。（1）重新构筑社会价格体系，利用价格机制促进循环经济发展。通过调整资源性产品与最终产品的比价关系，理顺自然资源价格，将资源环境要素纳入生产要素范畴，逐步建立能够反映资源性产品供求关系的价格机制。应明晰资源环境产权，实现有效分配稀缺环境容量和自然资源之目的。（2）研究制定支持循环经济发展的财税政策。这包括两个方面，一是对符合循环经济运行的行为进行激励，可采取低息、无息以及减税政策、资源回收奖励制度等手段；二是对不符合循环经济运行的行为进行限制，可采取征收资源税、排污税等手段。当然，实际执行时可根据产品在生产和消费过程中损害环境的程度进行差别定税。（3）为从不同维度构建循环经济的产业体系提供政策支持。首先是合理规划，对产业进行空间布局，如把污染排放量大的产业转移到城市边远郊区；其次是打破地区产业封锁，发挥规模效益，提高环境综合治理能力；最后是大力发展高新技术产业、废物再资源化产业和无害化产业，同时利用高新技术改造农业和工业。（4）建立完善的金融政策。一是促使投资主体多元化，鼓励民间资本进入；二是促使投资工具多样化，允许拥有环保节能项目的企业采取多种方式进行项目融资；三是成立循环经济专业投资公司，以此推进循环经济的合理规划；四是允许金融机构对循环经济企业的贷款利率有所浮动。

5.建立和完善循环经济信息公开体系

循环经济信息公开体系包括共享体系、交流机制、信息公开三个方面。第一，国家应建立完备通畅的信息共享体系，以保证不同产业和企业之间能够实现信息对称，对物质交换链和生态循环链的把握更加灵活有效。第二，完善循环经济的信息交流机制，及时向社会发布循环经济政策和技术等方面的信息，保证企业和社会公众更好地领会政府发展循环经济的基本理念和具体措施，以便于执行。第三，建立各级循环经济信息平台，及时向社会发布有关循环经济的物流、技术、管理和政策信息，利用市场机制在资源配置方面的优势，通过提供比较全面的信息服务，为循环经济的资源回收利用建立市场交易平台。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第187页。

[2]诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店1991年版，第22页。

[3]数据来源：http://www.chinanews.com，2011年2月12日。

[4]数据来源：http://www.worldoilweb.com，2011年3月6日。

[5]根据该规定，餐饮业的商品包装必须由制造者负责回收，在商店购买商品所产生的包装废物必须由销售商回收，运输过程中的包装废物必须由生产商回收，所回收的包装废物必须全部循环利用。