政府行为与经济失衡

政府行为与经济失衡

姚　洋^[1]

我的题目是“政府行为与经济失衡”。图1显示的是我国的经济失衡。这里是GDP支出的三项，一个是消费，一个是资本形成，一个是净出口。所谓的失衡主要是两项，一个是消费占GDP的比重在下降，另一个是净出口上升比较快。消费占GDP比重下降是从20世纪80年代就开始的，在2000年前下降速度比较慢。这种下降是有一定道理的，因为那个时候我们的收入在增长，随着收入增长，储蓄倾向应该增加。关键是在2000年之后下降太快了，从60%下降到48%左右。不到10年间下降了10多个点，储蓄率却上升到GDP的52%，在这个储蓄里面有一部分是用于投资了，我们的投资率也非常高，达到45%，这么高的资本形成率也不足以把我们的储蓄全部用掉，所以有一部分用于净出口。净出口高峰的时候达到整个GDP的10%，这意味着什么呢？意味着我们自己创造的收入没有花掉，只好给外国人去花。当然，和这么大的净出口相联系的，就是我国央行超发很多货币，通货膨胀的压力非常大。

图1　按支出的GDP分解

造成储蓄这么高，到底有些什么原因呢？有很多说法，大家应该看到，不仅仅是居民储蓄率很高，居民储蓄占可支配收入的37%，政府储蓄占政府收入的比例也较高。如果按照税率算，我国的税收大概占到GDP的28%左右，现在可能只有22%左右，所以说还有增长的空间也没错。但问题是这些钱收来之后政府做什么用呢？政府很多是用来做投资，在1995—2005年的十年间，政府的资本形成占政府收入的30%～50%之间，平均来说应该有35%左右，政府的储蓄和居民的倾向是差不多的（见图2）。所以不能说我国的储蓄多就是老百姓储蓄多，其实储蓄最多的还是企业和政府。

图2　政府支出中的资本形成

政府是生产型政府，这是一件好事，但是在中国经济高度失衡的情况下会带来一些后果。表1比较了世界上一些国家政府支出的结构，比如有北欧三国、美国、日本等，还有转型三国，我就不仔细说了。中国和这些国家的主要差距在哪儿呢？一个是经济支出，中国占到政府收入的20.1%，美国是10%，包括一些转型国家，我们的指标是人家的两倍，这是我们多出来的地方。那么我们少又少在哪里呢？看表1中教育方面其实不少，教育占政府收入比例不少，虽然其占GDP比例比较低，大概不到4%。从这个方面来说，政府也有道理，特别财政部说，你要看我们政府支出这一栏，我们占的比例已经够高的了，另一方面我们的税收占GDP的比重还是比较低的。差在哪里呢？主要是卫生这块，中国政府的支出只有7.4%，美国当然是一个特例，21.1%。我国在福利方面的差距比较大，中国是20.3%，美国比较低，美国因为是积累，积累份额占的比较大，联邦政府占的比例比较低，而我们是先出先付的制度，和其他先出先付的国家相比，差距也是比较大的（如北欧几乎占到了41%）。如表1所示，中国政府的财政不是一个公共财政，而是一个生产型的财政，政府是一个生产型的政府，高储蓄有其一定的合理性。然后就是我们所谓的人口红利，如图3所示比较世界上各个地区的所谓的劳动人口比例，劳动人口是16～65岁的，不劳动的除外。最高的线是东亚的，东亚主要是中国，占到东亚的90%左右。显而易见这个转型有两个特点，一个是非常集中，再一个是非常高，比其他国家都高。主要是计划生育政策使人口的增长速度迅速下降，使劳动人口的比重迅速上升。我们的储蓄多和人口红利有很大的关系，劳动力供给多了之后工资增长不快，工资增长不快就造成利润增长非常快，其结果是政府的税收增长非常快。

表1　一部分国家的政府支出情况（单位：%）

北欧国家：瑞典，挪威，丹麦；转型国家：匈牙利，捷克，波兰。

大部分国家的数据来自2007年，中国的数据来自2008年。

来源：白重恩、汪德华、钱震杰，《公共财政促进结构转变的若干问题》，《比较》，2010年第3期。

图3　人口红利与高储蓄

来源：Bloom David等，《Demographic Change，Social Security Systems，and Savings》，《Journal of Monetary E-conomics》，2007年第1期。

问题是政府花了这么多钱，是不是花在该花的地方呢？图4显示的是磁悬浮列车，这个车修的时候花了100亿元，每天的运营都在亏本，因为它的定价虽然很高，但是实际上保本都困难，每天政府都在贴钱。32公里，没有多大用处，为什么这种项目要上马呢？有人说是为了获得高速铁路技术，如果真是为了这个，那说明我们政府的水平真的很低，100亿元你想买什么技术买不来呢？肯定有别的原因。这个当然你还能理解，就算搞一个实验。但是最不能理解的是，这条线还要延到虹桥，再到杭州，而杭州到上海已经有一条高速铁路了，只要45分钟。坐磁悬浮到杭州只比高铁快了7分钟，谁会为了这7分钟去坐磁悬浮而不坐高铁呢？这个问题就没法解释了，唯一的解释就是政府的钱太多，没地方花。在其他国家呢，基础设施投资是很好的，大家希望有更多的基础设施投资，我到印度去讲这个问题，印度的同事就说非常羡慕我们中国的基础设施投资，印度的基础设施投资非常缺乏。但在中国基础建设的投资还存在很多问题，尤其是地方政府对开发区的投资，给开发区投入很多钱，于是要求高回报，因此一些开发区的要求很奇怪，像算粮食产量一样算投资，他要求亩均投资必需超过一定数额，如500万元，不然不让进园区。还有亩均税收也要达到一定数额，这样使得资本的密度现在是越来越高了。进园区的是高资本企业，进入后有一定的补贴，因为土地很便宜，所以最终的结果是资本深化，劳动的回报下降。图5就是用各个省的数据做的，我们看到是一个很明显的负相关关系，横轴是基础设施投资占省政府支出的比例，纵轴是消费占全省GDP的比重，很明显是一个负相关关系，什么原因呢？

图4　磁悬浮列车

图5　中国各省基础设施投资和家庭收入与消费：1978—2008年

说明：省份和时间的固定效应均得到控制。

我们找到两个机制，第一个是第二产业，基础设施投资越多，第二产业越发达，当然GDP的增长也越快了。问题是第二产业的劳动报酬占的比例是比较低的，这是一个很明显的负相关关系。可以比较的就是浙江和江苏。浙江以中小企业为主，劳动力非常密集，江苏主要是出口加工业，出口很大，但是江苏的老百姓就没有浙江的老百姓富有。第二个就是，如果你有很多的基础设施投资，会增加资金的回报，工业的利润会上升。但是利润上升的反面其实就是居民的消费下降。为什么会产生这种现象呢？富人的消费少，你变富了以后消费占的比重会慢慢变少，比如说比尔·盖茨，他每年的消费占他的财富是零头的零头，所以他都把钱存起来了。我们企业基本上90%以上的利润都又重新投资到经济里去了。中国过去的20年还有未来20年可能是储蓄的高峰期，过了这之后储蓄就会降下来。怎么用好这些储蓄呢？税务局长说钱不够花，我觉得要看怎么花。投资基础设施肯定永远都不够，其实我们很多都是浪费性的投资，其实更持久的投资应该投资到人身上，人的寿命越来越长，基础设施寿命越来越短，所以政府建了一条高速公路之后，过几天不去修的话，这个路就废了。而人力资本不需要国家投资，你只要有一定的教育，他可以自己教育自己，而且还应该投资到那些最需要教育人的人的身上。不是指在座的各位。北大清华拿了政府很多钱，教育部现在还在编项目，让学校增加预算，不停地到政府要钱。中国的高等教育其实是过剩的，我们最需要教育的是这一部分人，像富士康打工的人，这些人官方统计是1.4亿，然后有人说是2亿多。他们不可能再回到学校去了，教育部搞的2020教育纲要基本上全是正规教育，没有包括他们。这么多的人未来他们还要生育子女，教育是有传递的，如果不能提高他们的教育水平，中国未来想搞什么转变生产方式完全是空谈。我们不能只靠技术人员去转变生产方式，得有人去制造，这些人里面80%的人只有初中或者以下教育水平，需要投入大量的钱去改变他们的教育水平。我们可以把基础设施的国债改成发基础教育的国债，其实这个回报也肯定是非常高的。

但是为什么政府不愿意呢？有人说是GDP崇拜，有人说是升迁的制度，使得政府官员都关注经济增长，关注GDP。我觉得最重要的还是缺少民众的监督，没有老百姓的监督，没有反映民意，政府花了这么多的钱搞基础建设，而老百姓更多关注的是自己的福利。大家可能会说，民主就可能带来民粹主义，今天我们别说有什么民众参与，这些宏观数据根本没有反映民意。一提到民主、民众参与，大家就想是不是让这些没有教育水平的老百姓参与政治决策过程，整个政治决策就要垮掉呢？这种担忧是一种精英主义的思考方式。大家看看图6，这是印度的选民，这一排妇女都不识字，但是她们仍然可以行使政治权利。而且民主也不意味着一定是民粹主义，现代民主有很多精巧的机制来管理国家，没必要担心民粹主义泛滥。

所以，我要谈未来的五年甚至二十年中国的转型，我觉得政治转型是不可避免的，也只有政治转型成功了，我们国家的经济转型才能顺利完成，否则政府官员拿着这么多钱拼命投资，最终会使我国的经济结构越来越落后。

谢谢大家！

图6　印度选民

【注释】

[1]北京大学国家发展研究院副院长、《经济学季刊》主编。