循环经济下的政府行为实践

由上节内容可知，政府在循环经济发展中承担五种职能，起着不可或缺的作用。在此结合各国政府实施循环经济的政策手段，将政府推动循环经济发展的手段归纳为六种，分别是行政手段、经济手段、法律手段、宣传教育手段、技术手段和国际合作手段。

9.4.1　行政手段

1.政府产业政策

产业政策是一个国家的中央或地区政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策的总和（苏东水，2000，第330页）。发展循环经济，产业政策的突出作用是确立各个产业在发展中的地位，涉及对主导产业、优先产业等的选择。如日本政府创立具有可持续发展特征的环境保全型农业模式，促使农业可持续发展，同时大力发展静脉物流产业。还有一些国家政府本着整体规划、资源共享和管理一体化原则，非常重视工业园区规划和建设，以彻底改变企业分散格局。上述产业政策较好地推动了这些国家的循环经济发展。

2.政府优先购买

政府优先购买是指政府制定有关政策法规，通过干预各级政府的购买行为，促进有再生成分的产品在政府采购中占据优先地位。例如，美国几乎所有的州均有对使用再生材料的产品实行政府优先购买的相关政策或法规。又如，从2001年4月开始，日本政府规定各机关在购买商品（如汽车、文具用品、纸类等）时，都要购买环保产品。

3.政府奖励政策

政府奖励政策是指政府制定有关政策措施，对符合循环经济发展方向的行为进行奖励。例如，日本大阪市对社区、学校等集体回收报纸、硬纸板等发给奖金，美国、英国分别设立“总统绿色化学挑战奖”和“Jerwood－Salters环境奖”，用于支持那些具有基础性、创新性并对工业界有实用价值的化学工艺新方法的研发，资助在绿色化学方面卓有成就的年轻学者（徐波、吕颖，2005）。

9.4.2　经济手段

1.财税政策

财税政策是政府推进循环经济发展的各类财政政策和税收政策的总和。实施财税政策，可调节外部性，优化资源配置效率。具体而言，对有外部成本的产品征税，可使得外部成本内部化；对具有外部收益的产品进行补贴或税收优惠，可使得外部收益内部化。循环经济发展过程中，各国采取的财税政策包括财政补贴、收费政策、税收优惠、征收生态税等。

（1）财政补贴。德国对兴建环保设施给予财政补贴，其补贴数额相当于投资费用的1%，对于建造的节能设施，按其费用的25%给予补贴，此外，还对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备实行加速折旧制度。美国对使用环保节能技术的公司进行补贴，比例为10%—90%（徐晓慧，2009）。

（2）收费政策。日本相关法规规定，废弃者应支付废旧家电收集、再商品化等有关费用。德国居民水费中含有污水治理费，市、镇政府必须向州政府缴纳污水治理费，污水治理没有达到要求的企业要承担巨额罚款；市民用水每立方米费用为1.91欧元，其中0.6欧元归供水公司、1.31欧元给废水公司，废水公司又将所得款项的1/3拨给污水处理厂，2/3拨给污水输送管道系统。^[3]美、欧等国对饮料瓶罐采用垃圾处理预交制，预交金一部分用于废物回收处理，另一部分用于回收新技术的研究开发。

（3）税收优惠。日本对废塑料制品类再生处理设备在使用年度内，除了普通退税外，还按取得价格的14%进行特别退税，而对废纸脱墨处理装置、处理玻璃碎片用的夹杂物去除装置等，除实行特别退税外，还可获得3年的固定资产税退还（李蓓蓓，2006）。美国为可再生能源的发电项目提供抵税优惠，对购买太阳能风能能源设备的企业所付金额头2 000美元的30%和其后8 000美元的20%，可从所得税扣除（赵云旗，2005）。荷兰政府规定，采用革新性清洁生产或污染控制技术的企业可减税（销售税）10%（徐祥民等，2006）。

（4）征收生态税。在德国，除风能、太阳能等可再生能源之外，其他能源（如汽油、电能等）都要收取生态税，间接产品也不例外，譬如2009年8月27日德国无铅汽油价格1.335欧元/升，其中生态税为0.153 5欧元。^[4]丹麦率先实行了绿色税收制度，对生产原材料征收材料税，以引导企业少用原生材料、多利用再生资源。美国为了减少生产和生活消费对资源环境造成的破坏，也开征了生态税，包括对损害臭氧层的化学品征收的消费税、与汽车使用相关的税收、开采税、环境税等。

2.金融投资政策

促进循环经济发展的金融投资政策主要是低息贷款。如德国对能减轻环境污染的环保设施的贷款，利率低于市场利率，偿还条件又优于市场条件；其贷款周期长、利息固定，头几年无须偿还，必要时还可给予补贴。日本政策开发银行对从事“3R”研究开发、设备投资、工艺改进等活动的民间企业，根据不同情况分别给予优惠贷款利率。另外，日、美等国还建立了公益基金，由专门机构对基金进行分配、使用和管理。

3.价格政策

价格政策是欧美等国推行循环经济的重要手段。外部性的存在扭曲了资源产品价格，使之不能正确反映自然资源的稀缺性及社会成本。通过政府干预，可以在一定程度上矫正资源价格的扭曲。如欧美等国通过价格政策，不仅建立了完善的资源产品价格体系，而且建立了完善的资源产品价格监督体系。资源产品价格中的成本不仅要包括开发成本和生产成本，还须包括环境退化成本和利用成本，为此需要通过相关机构的监测、监管和监督，才能对不合理的资源产品价格进行修正，减少企业行为对资源环境的影响并促使企业进行技术创新，提高对资源环境的利用效率。又如通过创设排放权交易市场发现环境价格。排污权交易的主要思想是建立合法的污染物排放权利（即排污权），并允许这种权利像商品一样被转让、出售及拍卖，通过价格手段和市场机制来控制污染物的排放。美国1970年就实施了二氧化硫（SO2）排污权交易，到1998年已为美国SO2的排放控制节约了50亿—120亿美元的成本（郭世英、王庆，2010）。再如德国为解决回收废弃的包装物问题，于1991年成立了绿点组织，由从事包装的生产者和使用者向其缴纳费用，由其专门负责包装物回收。凡是交了“绿点费”的企业可以在自己的产品上印一个由一绿一黄两个箭头组成的绿点标记，表示该企业已缴纳回收费用，消费者可以放心使用。目前德国超过90%的商品外包装上印有绿点标记，较好地解决了废弃物的回收问题。为回收一次性塑料瓶，德国政府要求生产商将押金纳入商品价格中，并在超市设置退瓶机，只要消费者把塑料瓶放入机器，每个瓶子大约可退回0.25欧元的押金（袁越，2011）。可以看出，政府通过价格手段，一方面引导企业把环境成本内部化，提高企业对资源环境的利用效率，并减少环境污染，另一方面可以引导消费者行为，促进循环经济更好地发展。

4.外贸政策

欧美等国为保护本国环境，维护本国居民的身体健康，要求进口品从生产、消费、使用到废弃的全过程都要符合环境要求，同时限制短缺能源和资源的出口。世界各国之间签订了许多涉及环境保护的外贸公约、协定或条款。如《濒危野生动植物物种国际贸易公约》（1973）、《国际热带木材协定》（1993）、《保护臭氧层维也纳公约》（1985）、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（1987）、《控制危险废弃物越境转移及其处置的巴塞尔公约》（1989）、《关于报废电气电子设备指令》（2004）、《关于在电子电气设备中禁止使用某些有害物质指令》（2004）等。许多国家实行贸易许可证制度，通过对进出口商品发放许可证，限制某些资源消耗大、环境污染严重的产品贸易。一些国家对某些进口产品除征收正常关税之外，还额外征收与环境有关的附加税，如美国对一部分进口产品加征大气污染扩散税、水污染废物税，北欧则征收二氧化碳（CO2）税等。

9.4.3　法律手段

良好的法律环境是促进循环经济发展的重要因素。德国、美国、日本等发达国家在发展循环经济过程中，非常重视国内的法制环境建设。德国是最早进行循环经济立法的国家。1972年德国制定了《废物处理法》，1986年修改为《废物限制及废物处理法》，1991年德国颁布了《包装废物管理规定》。^[5]1991年，代理资源回收和循环利用的绿点组织DSD有限责任公司成立，该公司在1997年仅包装废物的回收率就高达89%，循环利用率高达86%。按每人当量计算，相当于从每一个德国公民手中回收废物73.7公斤，其中玻璃33.3公斤，废纸及纸箱17.1公斤，其他包装废物23.3公斤。该公司仅有357人，利润却高达近2亿马克，营业额41.7亿马克，处理费用39.7亿马克（向君，2008）。此外，1992年德国通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车，1999年德国制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》，2000年制定了《2001年森林经济年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修订了《再生能源法》（李宇晗，2005）。可见，德国是先在个别领域建立相关立法再制定循环经济法，然后又制定其他法律推进循环经济法的实施。

日本循环经济立法最为全面，其体系分为三个层面：基础层面是基本法，即《环境基本法》；第二层面是指导性法律，即《促进循环型社会形成基本法》；第三层面是根据各种产品的性质制定的7部具体法律法规，如《废弃物处理和清洁法》《再生资源促进有效利用法》《建筑及材料循环利用法》《食品循环利用法》《容器与包装材料循环利用法》《家用电器回收使用法》及《汽车循环使用法》（周珂等，2005）。日本的法律还规定了废物产生者的生产责任和回收义务，确定了废物处理的优先顺序，这些法律法规推动了循环型社会发展模式的形成。

美国目前虽然还没有一部全国范围实行的循环经济法规或再生利用法规，但已有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规。美国加州于1989年通过了《综合废弃物管理法令》，实现50%废弃物通过源削减和再循环的方式进行处理，未达到要求的城市将被处以每天1万美元的行政罚款（中关村国际环保产业促进中心，2005，第252页）。美国7个以上的州规定40%—50%的新闻纸必须使用由废纸制成的再生材料，在威斯康星州，塑料容器必须使用10%—25%的再生原料，加州规定玻璃容器必须使用15%—65%的再生材料，塑料垃圾袋必须使用30%以上的再生材料（汤天滋，2005）。

此外，不少其他国家也颁布了相关法律法规。比如，2003年法国的法令提出应有85%的包装废弃物得到循环使用；早在2000年荷兰就提出废弃物循环使用率要逐步达到60%以上，到2009年达到79%；又如，奥地利的法规要求对80%的回收包装材料必须进行再循环处理或再利用（宋金华，2005，第706—708页）。

9.4.4　宣传教育手段

很多发达国家运用各种手段与传媒加强对循环经济的社会宣传，来提高人们的循环经济意识，尤其是环保意识和节约意识。德国环境部为增强国民的环保意识，每两年就要进行一次全国范围的环保意识调查；美国环境保护局将每年的11月15日确立为“回收利用日”，鼓励民众回收垃圾；中国近些年来也加强了媒体宣传，如运用广播电视、报纸杂志、互联网、举办专题讲座、成果展示会和印发宣传品等，普及循环经济知识、宣传典型案例，提高社会公众对发展循环经济的认知水平。

9.4.5　技术手段

技术是循环经济发展的重要支撑要素。世界各国非常重视对循环经济相关技术的投入和研发支持。德国是世界第二大技术出口国，该国的环保技术和产品一直保持国际领先水平。政府每年在废弃物循环利用的技术开发上投入大量资金，以保证技术不断升级换代。日本在向循环型社会转变过程中，也非常注重技术创新，以技术开发为切入点构建新的循环技术体系，具体包括减少环境负荷的评估技术、通过产品的经久耐用化而达到减少废弃物排放的技术、有害物质的减量化与再利用技术、物质的再循环利用技术、生产过程的资源和能源投入最小化技术、静脉物流的效率化技术等。正是得益于新技术的不断发展，日本北九州市在短短二十几年时间内通过高新技术引导产业结构调整、实施清洁生产运动，在经济活动的源头注意节约资源和减少污染，从而更有效地实现了经济利润和环境改善的双重目标。

9.4.6　国际合作手段

各国为促进循环经济发展，需要积极扩大对外交流与合作。中国为推进循环经济发展，在立足国内的同时，积极扩大对外交流，加强与国际组织和其他国家政府、金融、科研机构及社会团体等在循环经济领域的交流合作，学习其他国家发展循环经济的成功经验，鼓励国外资金和技术的引进，积极广泛地开展相关项目的合资与合作。比如，上海2005年引进丹麦、欧盟发展循环经济的先进经验，在浦东建成生活垃圾产业循环生态园区，并进行电子工业固废的综合利用；2007年中国引进国外技术，在内蒙古建成全国最大的能源化工循环经济项目。

从西方发达国家循环经济实践的各种手段中，我们看到各国政府的推动作用是发展循环经济的重要力量，这种推动作用主要是通过立法、行政等多种手段得以实现的，同时也注重发挥市场机制的决定性作用。毫无疑问，中国发展循环经济要借鉴西方发达国家的实践经验，结合中国国情，遵循市场规律，并发挥政府的宏观调控和引导作用，激发企业和公众的积极性，构建循环经济发展的长效机制。