规制经济学

什么是规制

规制经济学是20世纪70年代以后兴起的，并且是与市场失灵联系在一起的。“规制”，又译“管制”，是指“依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成经济主体的活动进行限制的行为”^[9]。

现实经济生活中由于外部性、公共物品、垄断或过度竞争等因素的存在，会使市场作用受到限制，影响资源的有效配置，市场失灵构成了政府规制的重要理由。

根据日本经济学家金泽良雄的定义，政府规制是指在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在问题（市场失灵）为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是企业）活动的行为。在此基础上，日本经济学家植草益进一步将政府规制分为间接规制和直接规制。间接规制指政府不直接介入经济主体的决策，而是未雨绸缪地先进行制度建设，从而防止破坏市场机制的行为的发生，如制定反垄断法、民法及商法中对不正当竞争等的限制。直接规制（狭义的政府规制）指“以防止发生与自然垄断、外部不经济及非价值物品（如毒品等）有关的，在社会经济中不期望出现的市场结果为目的”的规制，这种规制，“具有依据由政府认可和许可的法律手段直接介入经济主体决策的特点”^[10]。直接规制又可分为经济性规制和社会性规制。前者是针对自然垄断行业和存在信息不对称的部门，对其进入、退出、投资和价格等进行规制，以防止无效率的资源配置的发生；后者则是指针对消极外部性和有害物品等所作的规制，如关于环境保护和食品卫生的立法。而美国经济学家丹尼尔·F·史普博（Daniel F．Spulber）在其著作《管制与市场》（1989）中为了将规制与法律区分开来，将规制限定于那些由行政机构执行的施加于市场的一般性法规和特殊行为，并在这一框架下理出三种类型的规制：第一，直接干预市场配置资源机制的规制，如价格规制；第二，通过影响消费者决策而影响市场均衡的规制，如汽车尾气排放量限制；第三，通过干扰企业决策从而影响市场均衡的规制，如排污配额。简言之，“规制就是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策时的一般规则或特殊行为”^[11]。

规制经济学发展的背景

1887年，美国政府为了限制铁路运输业的过度竞争，控制铁路货运费率和旅客车费，成立了州际商业委员会（Interstate Commerce Commission，简称ICC），开创了政府规制的先例。1890年，美国的第一部联邦反托拉斯法——《谢尔曼法》（Sherman Act）诞生，该法的主要内容是：禁止竞争对手串通起来控制市场和企业的垄断行为。1929年，一场大萧条席卷了整个资本主义世界，在这次危机中，经济急剧下降，银行大量破产，企业倒闭，失业率迅速上升，一向被古典学派和新古典学派所推崇的市场机制对此无能为力。1933年，美国开始实施政府干预经济的“罗斯福新政”。其内容很大一部分是加强对公用事业部门的规制，尤其是电力、天然气、电话、航空、公路货运和铁路等具有自然垄断性质的公用部门。到了20世纪70年代后期，美国已有14个联邦机构和100多个州立机构被授予规制公司活动的权力，国民生产总值的近四分之一是由受规制的行业来生产的。1978年，政府规制达到顶峰，仅经济性规制的产业就占到国民收入的15%（萨缪尔森，1996）。

这一时期，对政府规制的解释是一种被称为“规制的公共利益”的学说，该学说来源于以庇古为代表的福利经济学。“公共利益学说”认为，政府规制是为了弥补市场失灵所引起的资源配置的无效率，增加公众利益。这一理论把政府对市场的规制当作是政府对公共利益和公共需要的反应，是从公众利益出发而制定规则，目的是为了防止和控制受规制的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力。经济学家曾耗费大量笔墨试图设计在规制过程中使用更好的价格工具，大量的文献发展了这一主题，如边际成本定价、最大负荷定价等等，整个规制过程被看作是直接产生于市场失灵和在公共利益方面的政府必要行为。

但从20世纪60年代起，随着政府规制的加强，许多问题不断暴露出来，如官僚主义、制度僵化、企业技术创新缓慢等等。“公共利益学说”开始受到怀疑，人们开始考虑规制的成本问题。这一时期的两篇论文引起了人们对政府规制的普遍反思。一篇是乔治·施蒂格勒和克莱尔·弗里德兰（Clarie Friedland）合写的《规制者能规制什么？——电力部门的实例》（1962）。在这篇论文中，他们通过对1912—1937年美国电力行业的分析表明：政府规制对价格下降的作用并没有如“公共利益学说”所讲的那么大，相反，规制仅有微小的价格下降效应。另一篇是《规制约束下的厂商行为》，作者是哈威·阿弗奇（Harvey Averch）和里兰徳·L·约翰逊（Leland L．Johnson）。他们提出了一种面临被规制的收益率约束的厂商行为理论，认为在某种条件下，被规制厂商会过度地投资于固定资本，从社会角度看，过多的固定资本投入会使得社会所承担的公用事业服务成本上升。

规制经济理论

1971年，乔治·施蒂格勒在《贝尔经济学杂志》上发表了其经典论文——《经济规制论》，通常被认为是开创了经济学的又一分支——规制经济学。后来，佩尔兹曼（Sam Pelzman）和加里·S·贝克尔（Gary Stanley Becker）在施蒂格勒研究的基础之上又进一步发展和完善了规制经济理论。

在《经济规制论》这篇论文里，施蒂格勒认为经济规制理论的中心任务是“阐明哪种产业会因管制而得益，哪种产业又会因管制而遭受损失；政府将会采取何种管制的形式；其管制又会对资源的配置产生什么样的影响”^[12]，其出发点（理论前提假设）是国家拥有强制别人服从的权力；像其他商品一样，规制也是其供给和需求相互作用的结果。通过对民主政治体制特点的分析，施蒂格勒得出结论：规制是产业谋取来的，而且其设计和实施都主要是为了使该产业获得更大的利益。

佩尔兹曼1976年在《法和经济学杂志》上发表了《关于规制的一般理论》一文，进一步完善了施蒂格勒的理论，这一理论的关键假设是：制定规制政策的主体（行政机构、立法者）会选择使其政治支持最大化的规制政策。他认为最优的规制价格一般低于垄断产品的价格，但高于竞争产品的价格，因此最有可能被规制的产业是那些具有相对竞争性或具有相对垄断性的产业。在竞争产业中生产者将从政府规制中获益，而在垄断产业中消费者将会从政府规制中获益。

施蒂格勒和佩尔兹曼的分析基础是规制者会选择实现其政治支持最大化的规制政策，而加里·S·贝克尔认为规制主要是用来提高更有势力的利益集团的福利。他认为规制的实质是不同利益集团之间相互影响的结果。这从他的论文题目“关于压力集团之间争取政治影响的理论”（《经济学季刊》1983年秋季号就可以显示出来。贝克尔得出的一个重要结论是：如果规制产生的边际净损失增加，规制活动的数量将减少。这一结论的政策含义是：能改善福利的规制政策更有可能被执行。

在施蒂格勒研究的基础上，除了佩尔兹曼、贝克尔的发展外，以詹姆斯·M·布坎南（James M．Buchanan，1919—　）和戈登·塔洛克（Gordon Tullock）为代表的公共选择学派也形成了一种被称为“规制俘获论”（Capture Theory of Regulation）的理论。该理论认为：政府官员、国会议员是在某些利益集团的资助下被选举出来的，因而要为这些利益集团服务，特别是为那些希望得到垄断权力、避免竞争、维持垄断利润的大企业集团服务，因此政府是被俘获的政府。不管规制方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实际上是被这个产业“俘获”，因此规制提高了产业利润而不是社会福利。对自然垄断的规制是政府规制的一个主要组成部分。自然垄断是指一种自然条件，它恰好使市场只能容纳一个有最适度规模的公司。自然垄断的判断标准是：市场需求只要有一家成本不断降低的厂商就能满足了。传统经济理论认为，从社会利益出发，政府必须对自然垄断行业进行规制，因为自然垄断行业具有规模经济的特征，其平均成本会随产量的上升而下降，只有一家厂商提供产品对整个社会来说总成本最小，如果放任其自由竞争，则会造成资源配置的低效率。对自然垄断行业进行规制的另一个原因是自然垄断行业定价的两难困境。根据微观经济学的基本原理，当价格等于边际成本时社会总福利最大，但由于自然垄断行业中平均成本是随产量增加而不断下降的，因而边际成本始终低于平均成本，因此，当价格等于边际成本时，自然垄断的厂商是亏损的。

自然垄断与政府规制

20世纪80年代以后，人们对自然垄断有了新的认识。1982年，鲍莫尔（W．J．Baumol）、潘则（J．C．Panzar）和威利格（R．D．Willig）在其合作论文里用部分可加性（subadditivity）重新定义了自然垄断。他们认为，只要由一家厂商生产多种产品的成本小于几家厂商分别生产的成本之和，不管平均成本是上升还是下降，该产业都可以被认为是自然垄断行业，由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小。他们根据平均成本的不同情况区分了强自然垄断（平均成本大于边际成本）和弱自然垄断（平均成本小于或等于边际成本），最后得出结论：对自然垄断的企业要根据其平均成本的升降及企业承受力（英文sustainability，即企业保持垄断地位，防止潜在竞争者渗入市场分享利润的能力）来决定是否要对自然垄断的企业进行规制。这就有别于只要是自然垄断就要规制的传统看法。

20世纪70—80年代，美国出现了一场放松规制的运动，其中很大一部分是放松对自然垄断的规制，这一运动在一定程度得益于自然垄断理论的新发展。

对政府规制的批评

随着政府规制领域从原先的公用事业领域扩展到竞争性领域，以及政府规制手段的增加，对政府规制的批评也越来越多。主要是来自芝加哥学派和奥地利学派的声音。

芝加哥学派对政府规制的批评可以追溯到其早期的代表人物——亨利·C·西蒙斯（Henry C．Simons，1899—1946）。早在20世纪30年代，他看到联邦政府规制制度急剧扩张，就提出将规制经济的权力赋予行政机构是很危险的。他认为，对垄断部门实施规制是一种不规范的安排，只能算是一种权宜之计，可行的办法是实行公共所有权。1959年，罗纳德·科斯发表了对联邦通讯委员会进行批评的长篇论文。另外，米尔顿·弗里德曼在《资本主义与自由》一书中对政府规制提出了批评，但他的观点与前述西蒙斯的观点正好相反，认为公用事业行业私人垄断方式比国有化的方式更好。公有公用事业的价格政策的出发点是最大限度地获取选票而非市场配置资源的效率，私人垄断的问题可以无须规制而受到竞争性利润水平的制约而解决，这一点是前芝加哥学派与新芝加哥学派最显著的区别。理查德·A·波斯纳也认为应该用私人垄断来替代政府规制或国有化，因为私人垄断厂商会迎合消费者的愿望，因此应该取消在产业进入和价格方面的限制，用超额利润税来替代它们。哈罗德·德姆塞茨也否认政府对具有规模经济行业的规制的必要性，认为在这些行业中，政府可允许“对抗性竞争者”对在某种不确定的“合同”期内供给商品或服务的排他性权利进行竞价。

奥地利学派在对待政府规制的问题上比较激进，认为市场竞争在本质上是一个事实和信息的发现过程。不诉诸市场竞争这种发现过程，许多事实就不会为人们所知晓，或者至少不会为人们所利用。从这一角度出发，他们提供了一种批评政府规制的新视角，认为政府规制的危险性主要来自规制对市场作为一个信息或知识的发现过程所产生的影响。他们指出，信息发现的过程如此重要，以至于它可能在以下几个方面给实施“恰当的”政府规制带来重大困难：

（Ⅰ）“没有被发现的发现过程”，即政府规制的实施会阻挠市场本身能够引致的发现过程。

（Ⅱ）“不能模拟的发现过程”，即政府的规制活动不能模拟市场的发现过程。

（Ⅲ）“被窒息的发现过程”，即政府的规制会影响其他未受规制市场的发现过程。

（Ⅳ）“多余的发现过程”，即政府的规制会引发不必要的发现过程乃至资源流向的重新安排。

规制经济学的最新进展

随着经济学其他分支如产业组织学、信息经济学等的发展，对政府规制的研究也日渐深入和完善起来。规制经济学的一个最新发展是在委托—代理模型基础上产生的激励规制理论。

这一理论认为，无论是规制的公共利益理论、施蒂格勒等人的理论，还是规制的俘获理论都隐含着一个前提假设：规制机构和被规制企业在制订规制方案和实施规制的过程中都具有对称的信息。但是，现实经济生活中，规制机构了解的信息往往比被规制企业要少。激励规制理论的出现在很大程度上弥补了这一不足。它根据规制机构和被规制企业之间的信息不对称，把规制问题当作委托—代理问题来处理。劳伯和玛各特（Loeb and Magat，1979）是最先将规制过程看作一个委托—代理关系的经济学家。他们认为一般的规制过程中存在如下三层委托—代理关系：公众—政治委托人、政治委托人—规制者和规制者—被规制企业。委托人和代理人之间的信息不对称会产生一个激励和监督的问题。关于这一点，巴隆（David P．Baron，1940—　）和梅耶森（R．Myerson）、拉丰（J．J．Laffont，1947—2004）和梯若尔分别建立了复杂的数学模型，对信息不对称条件下的政府规制作了深入分析。他们发现，在信息不对称情况下进行规制，必然存在效率和信息租金这一对矛盾，也就是说，虽然公平可以避免企业获得垄断利润，但必须付出降低效率的代价。