南海区社会管理的专业化探索

一、“两工联动”新模式：南海区社会管理的专业化探索

对社会管理进行专业化探索是社会发展与社区治理的必然要求。社会管理，从内涵上看它指的是一种服务、协调、组织、监控的过程和活动。^[1]在促进社会管理的专业化发展的过程中，很重要的任务之一即是推动社会工作的专业化。社会工作专业化是指从事社会工作的职业群体的专业化，这一职业群体越来越多的由受过专门高等教育的人充任并按照专业要求为社会服务，由专业人士替代非专业人士充实专业社会工作岗位。^[2]对此，自2004年以来南海区就在佛山市率先进行推动社会工作专业化的职业制度探索，建立了社工、义工“两工联动”机制，力求科学整合社工、义工的人力资源，实现两工“联动双赢、互补互惠、互动共进”的局面，在提升社会管理专业化道路上走过了不平凡的历程。

（一）“两工联动”模式的相关概念与理论研究

“社工＋义工”联动模式的实施以社区为平台，社区这一概念最早由德国社会学家滕尼斯所提出。他在1887年出版的著作《社区与社会》（又译为《共同体与社会》）中提到的“community”就是我们所熟知的“社区”，其含义为共同体与亲密的伙伴关系。关于社区的界定有上百种，随着经济和社会的发展，学者眼中的社区同我国社区建设中所提到的“社区”有所区别。我国学者何肇发认为，所谓社区，就是区域性的社会，换言之，就是人们凭感官能感觉到的具体化了的社会。^[3]徐永祥认为，社区是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力的地域性的生活共同体，地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。^[4]《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”而在这些生活共同体里产生的社会事务，我们将其视为社会工作。社工和义工则是社会工作事务的两大承担主体。社工，即社会工作者，是指在社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、医疗卫生、青少年服务、司法矫正等社会服务机构中，从事专门性社会服务工作的专业技术人员。义工，即义务工作者，也称志愿者，是指基于社会责任及义务，自愿贡献自己的时间、精力、技能，为促进社会的改善和发展，无偿参与社会服务的人员。

那么，何谓“两工联动”？“两工联动”指的是在社会工作开展过程中，通过采用社工引领义工，义工协助社工的运行机制，整合社工和义工的人力资源，促进两工“联动双赢、互补互惠、互动共进”，以提升服务品质的过程。自深圳于2006年12月在全国率先制定关于社会工作人才队伍建设的政策意见并形成了自己的社工服务模式起，不仅全国各地开始了对“社工＋义工”联动机制的进一步探索，学界也开始了对“两工联动”机制的研究，如薛海（2007）总结了上海的社工和义工联动经验，并认为通过社工带动义工，义工辅助社工，将有力地促进社会工作和志愿服务的同步发展；魏梦丽（2007）主张通过加强政府主导、完善社会工作制度以及发展社会工作机构来推进“两工联动”模式的深入发展；罗观翠（2007）认为政府应避免用过度的行政手段来干预义工的发展，这包括用金钱或其他物质利益来诱使群众参与义工活动，而要通过专业社工的引导来激发义工的服务精神；董秀（2009）从公民社会兴起这一角度分析了深圳“两工联动”机制的做法和不足，并主张通过政府对公民社会成长的引导，构建民间化运作机制，加强制度创新，来促进社工和义工的合作共进；朱爱华（2009）介绍了新加坡与上海社工机构通过志愿者领袖培养、中英文双语交流、服务意识和技能培训等方式提供社会服务的案例；王会阁（2010）谈到了内蒙古包头市的志愿服务活动是通过社工＋义工的联动机制来实施安排的；萧少苑（2010）主张通过专业服务来带动更多的人参加到义工队伍中，让居民的日常生活资源得到更有效的整合。上述研究来自学界对“两工联动”不同视角的思考与阐释，都很好地总结了该模式运作的机制和存在的问题，给“两工联动”模式的实践起到了较好的指导作用。

（二）南海区创建“两工联动”新模式

按照中央在十六届六中全会做出的关于“建设宏大的社会工作人才队伍”的要求，南海区在2003年起便开始引进社工机制，着力于通过建立一支结构合理、素质优良的社会工作者队伍，推进社会管理专业化进程，实现城乡协调发展。

1.南海区社工机制的引进

南海区的义工事业虽然早在1994年就开始发展起来，但义工队伍内部自身动力源不足的问题一直困扰义工队伍的深入建设。对此，在南海区共青团的推动下，南海区义工联于2003年10月对全区义工专干（即社工）开展培训后，于2004年在全市率先进行了社会工作职业制度的探索，引进了社工，建立了社工、义工“两工联动”机制，即在社会服务领域中首次聘用专职社工，采用“社工引领义工开展服务，义工协助社工改善服务”的运行机制，整合社工、义工的人力资源，实现“两工联动”的双赢、互补互惠、互动共进。

同时，为了进一步提升社工的专业水平，发挥社工的良好作用，南海区义工联与香港圣雅各福会达成合作协议，引进香港专业社工督导，来提高南海区社工和义工的工作专业化水平。社工督导以罗村街道的“白天鹅养成计划”为试点，有针对性地提供专业支援，监管、评估项目的效益和实施过程，获得了好评。此后，区义工联在普及社工督导这一做法的同时，更致力探索“社工＋义工＋培训”模式，建立专兼职相结合，义工、社会热心人士共同参与的义工服务模式，实现互动合作，促进共同发展。

2.南海区“两工联动”机制的概念

关于“两工联动”机制的概念界定，南海区委区政府在印发的文件中给予了说明，并详细指出了“两工联动”机制的核心、载体以及作用。首先，“两工联动”的核心。“两工联动”的核心是社工和义工。社工是社会服务项目策划、组织、实施的主体；义工是社会服务的重要参与者和协助力量。其次，“两工联动”的载体。“两工联动”的载体是社会工作机构和义工服务组织。社工、义工开展服务依托于各类社会工作机构和义工服务组织，社工引领义工开展服务，义工协助社工改善服务。最后，“两工联动”的作用。“两工联动”的作用是充分发挥社工在服务项目中策划、组织、实施的主导力量，充分调动义工参与、协助、配合社工实施服务项目的积极性，形成“督导凝聚社工、社工引领义工、义工带动各方”的良性循环服务链。^[5]由此可见，社工和义工是“两工联动”的两大主体，在以社会工作机构和义工服务组织为载体的条件下，积极提供服务项目。

3.南海区“两工联动”模式的内容

南海区“两工联动”新模式包括了五个方面的内容。第一，组织联建。积极构建社工机构和义工组织互帮互助、区域联动的新机制。一是个体挂钩。积极推进“1＋X＋Y”管理模式，由1个社工带动多个义工结对多个需要提供帮助和服务的岗位，以根据实际社会需求提供一对一帮助，实现统一管理和监督。二是组织挂钩。由社工机构的业务主管单位组织发动所管辖的社工机构与机关、企事业单位、学校、村（社区）的义工组织结对挂钩，共同开展服务。第二，队伍联育。在社工培训中，设置义工使用及训练的有关课程，帮助社工充分认识义工的价值，在工作中善用义工资源。将义工培训纳入社会工作教育培训规划。有计划、分层次、多形式地对义工开展社会工作专业知识与技能培训，提升义工服务的专业化水平。第三，信息联享。由区委社会工作部牵头，搭建社工、义工信息系统的联动平台，实现两者的信息共享、优势互补、资源配置。在信息系统中建立人力资源、志愿活动、服务项目供需平台，公开社工、义工服务信息，整合各方资源。第四，活动联办。社工制定各类服务项目，引导和带领义工参与、协助实施服务项目；义工组织进行项目评估，提供义工服务；义工由义工组织管理，社工机构提供业务指导和管理协助。第五，制度联商。依托区内社工机构、社工协会资源，加强与区域内义工组织的联系、交流，做到各项工作相互协商、同时布置、同期检查、同步考核，促进社工、义工的共同成长，确保联动工作扎实开展。^[6]

（三）南海区打造“两工联动”模式的四种路径

南海区自2004年引入第一位社工引导并协调义工工作以来，每年都有社工引入，以便更有效地统筹义工开展服务。近年来，区团委又积极引进港澳社会组织、学术机构等外部力量，推广“社工＋义工”模式、引入竞争机制。目前，全区38位专业社工引领了超过20万的义工，现已初步形成了“政府倡导、民间培育、协会推动、社会支持、市民参与”的社会公益组织发展多元格局，并通过采用“社工引领义工开展服务，义工协助社工改善服务”的联动机制，整合各方资源，探索出打造联动模式的四种路径。

1.完善机制，同步考核

完善联动机制与同步考核是实现“两工联动”模式的核心基础。对此，南海区通过整合社工与义工的人力资源，实现了两者“联动双赢、互补互惠、互动共进”的联动新局面。其具体的实施工作由区社工协会与民政、团委通过定期召开联席会议来完成。会议制定出“两工联动”的相关合作发展模式，并统筹协调“社工＋义工”联动机制，制定对两者的管理和考核办法，该办法分为两个方面。一方面积极推进“1＋X＋X”的管理模式。例如1个社工带动X个义工结对X个需要提供帮助和服务的岗位，需要提供帮助和服务的可以是一个个人、一个群体（学校、社区、企业）或一个领域（一个镇、一条街、一个路口）等，其中X是自变量，具体的数字根据不同的岗位及社工和义工能力的大小区别而定。该模式有利于统一管理和监督，根据实际社会需求“以岗定责、以岗定人”，能有效提供一对一的帮扶。另一方面稳步推进“1＋1＋1”三方评估方式，该方式是指一名社工、一名义工连同一名受助者，在完成每次服务行动时，都将对具体的情况进行登记。其中，受助方会将义工的服务情况反馈给社工，社工会根据每位义工平时的工作情况进行总体评估，同时结合受助方所反馈的信息对义工进行季度或者半年度的服务考核。

2.区域管理，部门协作

对于“两工联动”模式的实施，南海区政府采取了区域管理、部门协作的方式来保障联动工作开展系统而有序。目前，南海区社工协会共有65名社工会员，下辖8个镇（街道）义工联。由于各镇（街道）的社会发展整体水平不一致，工作人员的配置情况有所差别。例如，九江镇，虽然有专业社工4人，分布江滨、儒林、太平、万安四个城镇社区，但远不能满足该镇对专业社工的需求。加之社工的待遇不高，招聘较为困难。故此，“两工联动”模式在该镇就没有明确的指引，缺乏专人推进该项工作，工作很难开展。其中梅圳社区（“村改居”）常出现“有项目没经费”或“有经费少人参与”的局面，义工服务的开展仍局限于大学生寒暑假参与或团员自发活动等形式。再例如，西樵镇，2012年开始通过政府购买服务的方式培育本土的社工服务机构——飞鸿社会工作服务中心，向辖区内的居民提供老年人服务、青少年服务、外来工服务、义工队伍建设等服务，充分发挥社工在服务项目策划、组织、实施的主导，并调动义工参与、协助，以此激活各方资源。可见，南海区“社工＋义工”联动模式的打造遵循了因地制宜的原则。同时，为了避免部门之间的职能交叉与重叠，南海区还采取了职能部门之间相互协作、配合的方式来推进联动工作。

3.划分类别，专业带动

为了高效率地利用现有的人力资源，南海区的社工协会对社工和义工进行了类别划分，并通过专业化的指引来推动联动工作，积极开展服务。例如在大沥、九江、西樵等镇，其社工岗位的设置已明确分为社会事务、综治维稳、义工管理、青少年事务、家庭服务、计生指导等6种类别。同时，在区义工服务队里也有医疗义工队、亲子义工队、律师义工队等不同类别的分队组成。可见，义工队伍根据各个专业类别的不同划分得清晰而周全，且都具备了一定的规模。这就极大地有利于专业社工分类别去带动不同行业、不同专业、不同类别的义工，让义工在开展服务的过程中更好地接受专业化的培训和管理，不仅发挥出个人的特长和优势，同时还能获得社工在开展工作中提供的人力保障和技能支持。

4.城乡推进，特色联动

南海区在推动“两工联动”模式时，既进行了城乡统筹设计，也考虑了城乡差别。这样，不仅可以部分避免受专业资源较为缺乏的影响，减低社会服务的运行成本，也可以在一定程度上保证社会服务的质量与持久性，有利于城乡服务均等化的逐步实现。第一，城市的“两工联动”模式。结合佛山市创建全国文明城市的中心工作，南海区社工协会推出了“七彩志愿行动”，以“社工＋义工”的联动模式，在各个商住爱心小区组织青年社工结对，发挥他们的策划和组织才能，提供特色服务。第二，乡村的“两工联动”模式。通过建立农村“社工＋义工”联动站，划拨项目资助资金，配备专业指导社工，打造“十分钟义工服务圈”联动平台。该平台以10分钟的路程（0.5千米）为半径辐射，根据圈内居民的多元化需求，采用“一对一”、“一对多”、“邻里互助”等多种形式，由专业社工引导，凝聚圈内零散义工，整合现有资源，提供服务。这一做法实现了农村志愿服务的高效率，即受助方步行十分钟就能接受所需服务。目前，南海区已建立224个村（居）义工服务站，其中多个村（居）义工服务站已在专业社工的指导下建立了“电器维修”、“长者关爱计划探访”、“爱心义教”等不同种类的常态化服务品牌。

（四）南海区探索“两工联动”模式的成功经验

随着南海区义务工作的不断推进，社工专业的工作理念开始深入民心，对社工工作的统筹和管理也得到了相应地系统化发展，在“两工联动”模式的运作过程中积累了宝贵的经验。^[7]

1.创新管理理念，成为先行先试典范

在引进社工管理理念，促进义工服务专业化方面，南海区是全国继上海、深圳之后率先进行“两工联动”模式探索的地区，也是第一个通过引进社工服务来推动农村城市化发展的地区。2003年，区义工联邀请中山大学社会工作系（现更名为社会学与社会工作系）的专家学者前来设计区、镇“社工＋义工”的模式，引入香港社工督导员对社会服务进行督导，并安排社工学生进入义工服务站开展专业指导。同时，率先在西樵镇、九江镇、罗村街道等地区的义工服务中心聘请社工作为专职人员，组织协调义工开展社会服务。南海区由于较早引进社工指导义工的服务方式，吸引了较多的社工资源聚集南海，对提高当地的义工专业化水平，优化服务质量，具有非常明显的积极效果。

2.提供各方资源，打造专业服务机构

社工专业服务机构的打造是促进“两工联动”模式实施的直接动力。伴随着南海区社工的成长与成熟，社工机构的培育在促进义工组织发挥更大作用方面起着越来越重要。通过整合多方资源，打造出专业的社工服务机构和义工服务组织，更有利于社工带动义工提供服务。一是向义工组织成员传授专业知识，通过掌握专业的技能技巧，促使义工在服务活动中真正帮助到受助对象，以此激发他们更大的参与热情；二是带领义工组织成员开展策划、进行创新，改变原有的如做清洁、探望老人、唱歌跳舞等这类传统服务方式，根据居民在不同时期的需求热点来设计服务项目；三是社工帮助义工组织设计发展机制，优化模式。近年来，专业社工根据社会各方面环境的变化为区义工联、镇街义工中心进行了专业分析，有步骤地实施了组织变革。特别是采取“重心下移、网络覆盖”的策略，建立了村、居义工服务站，培育了村、居义工服务队伍，使居民的需求可以就近获得满足。

3.注重沟通合作，培育优质人才队伍

南海区在引入“社工＋义工”模式的初期，也遇到了社工和义工队伍建设的普遍问题：一方面，义工提供的服务不够专业，给社工工作的开展造成了一定的障碍；另一方面，社工工作缺乏实践经验，导致义工在接受引导时产生一些抵触情绪。通常情况下，优秀的义工在发现社会工作知识的重要性后，都会主动学习进修。此时，社工为义工讲授专业课，并派义工到广州、香港等地进修学习社工知识，可以提高义工的专业化服务水平。对此，区团委、区义工联积极协调，深入义工服务中心、义工服务站，了解社工、义工的想法，使社工与义工之间能良好地沟通，逐渐消除了彼此的隔阂，互相理解和尊重，取长补短，促使团队的整体服务水平有了较大的提高。目前，南海区的专业社工大都善于与义工领袖、义工骨干进行沟通合作，在服务活动中发挥专业指导功能，两支人才队伍建设齐头并进，收到了良好的效果。

4.提升公共服务，推动政府管理转型

随着南海区建设公共服务型政府，推动社会管理体制改革的步伐加快，社工和义工介入政府公共服务供给的程度也越来越深。从2003年率先引入“社工＋义工”模式以来，南海区的公共服务提供主要集中在社区、农村、学校等范围。做得较为成功的镇街有桂城街道和罗村街道。其中，桂城街道党政在开展“关爱桂城”活动的时候，就将义工联作为最重要的依托力量，同时积极招募社工人员，充实社区服务中心，促进社会服务专业水平的提升。此外，罗村街道的社工将“爱心小区”、“白天鹅养成计划”等项目进行经验总结，并汇报给政府部门，引起党政领导的重视。这样，南海区便逐渐打造出党政关心和重视社工服务、义工服务，“社工＋义工”模式为公共服务提供探索和帮助的互动格局。

5.营造联动文化，带动大众积极参与

文化建设，一直是南海区在创新社会管理时十分重视的方面。事实也证明，南海区通过营造联动文化，使广大群众更好地了解义工和了解社工，逐渐认识并感受到现代社会服务的丰富性。区义工联通过多年的义工文化节，加大对社工特色、社工专业化功能，以及“社工＋义工”模式优势的宣传，改变了居民对社工和义工的认知，从认为社工就是义工到意识到社工具有专业技能转变，从最初完全依赖政府获得服务，到后来享受专业化社工服务机构所提供服务的转变。如今，越来越多的干部和居民群众了解了专业社工带领义工开展服务的好处，理解了社工的专业知识对于服务社会的健康发展非常重要，并且积极参与到义工服务中去。