年国际金融危机以来中国外贸政策分析

2008年，美国爆发的次贷危机恶化成国际金融危机。危机不仅使欧美等国家的金融系统瘫痪，而且严重地侵蚀了实体经济。美国和欧盟等强经济体走向衰退，新兴市场国家经济由于受到强经济体萎缩的影响，对外出口迅速下降，新兴市场国家和强经济体“脱钩”的神话彻底破灭，经济增长普遍放缓。中国作为具有较高的对外经济依存度的新兴市场国家的代表，由于外部市场的萎缩，出口急剧下降，与出口有关的进口和投资也出现了迅速下降。稳定外需保增长、保就业、保社会稳定的问题成为中国面临的迫切问题。为了克服危机的负面影响，中国政府做出了迅速反应，包括财政刺激方案、产业振兴计划、贸易促进政策等。其中直接作用于外需的是外贸促进政策。2009年5月国务院又部署了外贸促进的政策组合。包括：第一，进一步稳定外需完善出口信用保险，提高出口信用保险覆盖率；第二，完善出口税收政策；第三，大力解决外贸企业融资难问题；第四，进一步减轻外贸企业负担，全面清理出口环节各项收费，严厉查处乱收费行为；第五，完善加工贸易政策以及支持各类所有制企业“走出去”以带动出口等六项政策措施。这些外贸促进政策的积极影响和局限性以及如何完善这些政策以稳定外部市场、提高资源配置效率、促进国民经济协调稳定发展，是值得探讨的问题。

在国际金融危机爆发之前，中国的外贸促进政策出现了较大的变化。其中代表性的政策变化之一就是出口退税政策的调整。当时宏观经济调整的目标是促进国际收支平衡，改善产业结构和产品结构，提高资源配置效率。2005年后，中国曾经多次降低出口退税率。2008年国际金融危机爆发后，中国继续把出口退税率的调整作为主要的贸易政策工具。

（1）国际金融危机以来中国出口退税政策的变化和有效性分析

外贸出口一直是中国GDP的重要组成部分。2007年中国的外贸依存度达到73.5%（进出口总额对GDP之比），如此之高的比率使2008年世界范围内的需求萎缩对中国造成巨大的影响。从表5.13的数据中可以看出，2008年8月以来，国家连续7次调高出口退税率，共涉及8700多类商品，简单平均退税率从8.7472%上调至11.0167%。

表5.13 2008年8月以来出口退税率调整

资料来源：国家税务总局

出口退税政策的调整是一个应急措施。中国的出口商品结构以低端劳动密集型产品为主，低价格一直是中国产品打进国外市场的利刃。在金融危机导致的外需萎缩和人民币持续升值的压制下，出口行业受到的冲击最直接。中国急需在短期内运用见效最快的方法，扩大自己的价格优势，防止海外订单向其他新兴的低生产成本国家转移。而出口退税率在诸多“保出口”的政策选择中具有有效性、精准性和可操作上的优越性：其一，出口退税政策的覆盖面比较广，涉及全部的一般贸易和部分加工贸易，影响的出口额占中国出口总量的一半以上；其二，相对于国内税和汇率政策调整手段，出口退税政策的约束条件最少，调整效果最为显著。国内的许多实证研究都已经证实出口退税率的调整对中国出口增长的刺激作用在短期内是有效的（何新易，2009）（岳意定、伍伟，2007）；其三，出口退税政策直接面向的是出口商和进口商，政策传递环节短，政策刺激作用可能见效快；其四，出口退税可以根据产品特征和产业结构特征进行针对性调整，从而使这项政策兼具产业结构调整功能（郑雪莲、黄衍电，2009）；出口退税政策操作方便，不需要另设机构和配置专门的工作人员。因此，在外需短期内迅速下滑的情况下，提高出口退税率，变向降低出口企业生产成本，扩大利润空间，就成为了“保出口”的应急选择（中国社会科学院世界经济与政治研究所课题组，2009）。

一般情况下，当国家调高出口退税率时，企业会由于对未来的调整存在利好预期，从而减少到期出口，以获得未来更高的退税率，即发生延时出口问题。但是，危机后退税率上调却没有引发此类问题，可能有如下两个原因：第一，政策调整突然，没有缓冲期；第二，外需萎缩严重，企业生存威胁较大，资金链约束不会给企业提供延时出口的条件。延时出口没有发生为调高退税率发挥作用提供了又一有利条件。

从2009年3月至7月，中国外贸进出口连续5个月反弹，逐月回升趋势已经确立。据世界贸易组织2009年8月24日发布的数据显示，上半年中国的出口额略超德国，成为全球第一大出口国，中国出口了价值5217亿美元商品（中国证券报，2009）。

外贸的企稳对中国率先摆脱危机低谷有重要意义，出口退税率的上调对阻止部分商品的出口下滑起到了一定的作用。

（2）出口信用保险政策的改进改善了外贸企业的经营环境

除了提高出口退税率，较直接地影响出口商品价格和出口企业的边际利润外，中国从改善外贸企业的信贷环境的角度保证出口。

金融危机爆发后，银行和企业之间的互信受到严重损害，商业银行从风险控制的角度减少了对企业的信贷。在国际市场完全成为买方市场，对欧美市场具有较高依赖度的中国出口企业遭受的冲击较为严重。这种冲击主要表现为外国进口商的整体信用度下降。从进口商的信用度来看，一方面，各国进口商对中国出口商普遍提出更高信用额度和更长信用期限的要求。目前中国企业对外出口80%以上采用放账形式，欧美国家的买方付款期一般在交货后90天，有的长达120-150天，拉美地区甚至长达360天，对本来资金紧张的外贸企业雪上加霜。另一方面，外国进口商的坏账比例明显增加。其中中国对美出口坏账率2008年增长了2-3倍，据中国出口信用保险公司的业务统计，正常年份坏账率大约为1%，而2008年的同期坏账率已经高达3.3%。更为糟糕的是，这种情况将至少在一、两年内愈演愈烈，坏账率还将不断升高。面对严峻的外贸形势，政策性出口信用保险受到国家高度重视。温家宝总理在2009年3月《政府工作报告》中要求扩大出口信用保险覆盖面。5月27日，在国务院常务会议确定的六项稳定外需的政策措施中，其中第一项就是“完善出口信用保险政策”。作为国际通行的政策性金融工具，出口信用保险在国际贸易中已被普遍使用。与提高出口退税比例、减少出口环节收费等侧重降低成本的政策相比，出口信用保险政策则更侧重提升出口企业信心，支持出口企业采取灵活交易方式开拓国际市场，增强出口竞争力，扩大贸易规模。在国际金融危机形势下，出口信用保险对巩固订单、稳定外需、促进出口具有显著的杠杆作用。国际金融危机爆发之后，特别是5月27日国务院常务会议以来，中国出口信用保险公司实施积极的承保政策，帮助企业控制出口收汇风险，着力解决“有订单不敢接”、“有订单无力接”等问题，有效引导和支持企业抢抓海外订单，2009年6月和7月中国出口信用保险公司的短期出口信用保险分别实现承保金额87.8亿美元和121.5亿美元，同比分别增长102%、250%；1月至7月，短期出口信用保险累计支持出口363.5亿美元，同比增长66.1%。在2009年5月27日国务院常务会议以来的两个多月里，出口信用保险实现了快速发展，承保规模迅速增加，覆盖面进一步扩大，出口信用保险（不含投资保险）承保金额占中国一般贸易出口的比重不断提高，7月当月超过25.8%，1月至7月达到13%左右，是2008年渗透率的2倍。出口信用保险对拉动我国出口、消费、投资和就业发挥了重要作用，特别是我国外贸出口在持续多月的低位运行后，6、7两个月的出口同比降幅有所减小，环比已显现企稳回升态势，出口信用保险应对国际金融危机的作用十分显著。

（3）人民币结算试点的推行一定程度上有助于稳定中国与周边国家的进出口

受国际金融危机影响，美元、欧元等主要国际结算货币汇率大幅波动，尤其是美元，其长期贬值趋势已相当明显，从2009年3月起，美元指数已步入漫长的下降通道。这就使得中国及周边国家和地区的企业在使用第三国货币进行贸易结算时面临较大的汇率风险。同时，随着中国与东盟国家之间及内地与港澳地区之间的贸易、投资和人员往来关系迅速发展，以人民币作为支付手段成为克服汇率波动风险的一个较好选择。为保持危机时期中国与周边国家和地区的贸易正常发展、为企业提供更多便利，国务院于2009年4月8日决定在上海、广州、深圳、珠海和东莞五个城市先行开展跨境贸易人民币结算试点工作，境外地域范围暂定为港澳地区和东盟国家。中国人民银行、财政部、商务部、海关总署、税务总局、银监会共同制定了《跨境贸易人民币结算试点管理办法》，并已于7月1日开始实施。

开展跨境贸易人民币结算，有利于规避因不同货币汇率变动对企业经营可能带来的负面影响。过去一段时间因美元汇率的不利动向，出口越多、汇兑损失越大。而此次在粤港澳三地开展人民币结算试点，对于面对这一难题的外贸企业来说，是实实在在的好消息，在竞争日趋激烈和企业利润压缩的情势下，人民币结算为企业节约了交易成本，带来了更多的便利，对扭转当前外贸形势具有明显的助推作用。数据显示，2008年，广州对香港进出口贸易总额121.12亿美元，占广州进出口总额的14.8%。这一庞大的贸易结算量如果能大部分以人民币结算，将有效地规避换汇风险。人民币在境外的结算，实际上起到了推动人民币向区域货币乃至国际货币方向发展的作用。企业利用此项政策加大对外投资、承接境外承包工程和引进技术设备，可以减少结算成本，降低经营风险，从而推动对外贸易和投资往来，促进广州乃至全国经济更好地融入世界经济。此政策的正式推行，不仅可以有效规避进出口企业汇率风险，使企业从中受益，也有助于推动金融机构国际结算、人民币结算、人民币融资等方面发展，为金融机构带来更多的盈利机会。

（1）出口退税政策调整的局限性

①加重财政支出负担

历史上，中国曾在1995年和2003年两次实施降低出口退税率措施，一个重要原因就是出口退税率增长过快，财政负担过重（张玉辉，2008）。如2003年调低退税率之前，财政欠退税已累积超过2500亿元。从1990年至今，中国国内生产总值增长13倍，同期出口额增长22倍，而出口退税额增长近30倍，显示出退税率增长过快的趋势。1999年至2002年，为了应对当时的亚洲金融危机，中国大规模提高出口退税率，出口退税的应退税额年均增长36.3%，中央财政收入实际增长率仅有18.2%，这导致大量出口退税欠款，企业无法及时获得退税。2002年底中国累计出口退税欠款高达2477亿元，直到2004年这些欠账才全部还清。

国际金融危机爆发后，政府用于采购和减税方面的支出大增，2009年1至5月份，财政收入比去年同期下降6.9%，财政支出比去年同期增加27.8%，财政压力十分明显（姚东旭，2009）。由此可见，持续的高额退税政策给政府财政带来巨大的压力，因而不具备长期性。

②引发贸易条件恶化和反倾销争端，恶化贸易环境

中国目前仍然是以劳动密集型产品为主要出口对象，低价格是其最大的竞争优势。近年来，我国出口企业的劳动生产率逐渐提高，但由之得来的低生产成本全部转化为制成品的低价格，进一步恶化中国的对外贸易条件。同时，提高出口退税率，使得很多边际利润低的出口企业为追求退税而增加出口，扭曲了企业的经营行为（姚东旭，2009）（王志强、陈阳生，2009）。

在WTO框架下，出口退税本身是一项公平贸易措施，但在中国却成为激励或抑制出口的政策工具。如今，在经济危机的特殊环境下，各国展开了拉动需求的竞赛，所以彼此对贸易方的外贸促进政策极其敏感，从而较以往更容易使用反倾销与反补贴手段。出口退税率的连续大幅提高，快速而有效地降低了出口品的生产成本，极大地提高了出口企业面对诉讼的几率。

③拖延了产业结构升级的步伐

现在中国的主要经济任务是“保增长”，落实到出口政策上就是扩大出口额。这就使得出口产品结构不能够在短时间内获得较大调整。目前在中国的出口产品中，“两高一资”（高能耗、高污染和资源类）产品仍占有相当比重，在我国产业优化升级的大战略下，这些产品是要逐渐被淡出市场的（郑雪莲、黄衍电，2009）。国际金融危机后，受出口退税率上调影响最显著的商品集中在钢铁和有色金属及其制品上，这一商品大类中有许多属于“两高一资”，原本曾是国家下决心限制出口的商品。这种现象值得我们深思，我们可能因为应对危机采取的临时措施而忽视了长远的结构调整目标。

④出口退税会造成本国福利净损失，使外国消费者和进口商受益

出口退税的存在使得企业在出口产品上的利润空间相对于内销产品更大，企业出于利润最大化的考虑，会提高国内销售产品价格以减少销售，将余出的产量转加到海外市场。如此一来，企业因为实施了三级价格歧视而获得了最大福利，但是国内消费者却因为支付了更高的价格而受到损失。同时，国家因为支付了大量的出口退税而遭到损失。研究显示，国内消费者和政府的损失之和往往大于企业得到的利益。从而以一个国家的角度来看，本国的福利出现净损失。据中国社会科学院世界经济与政治研究所（2009）年的测算，中国出口商品的价格弹性是-0.46。即出口价格每下降1%将导致出口收入上升0.46%。2008年中国出口退税总额是5865.9亿元人民币，占出口收入的5.9%，如果假设出口数量不变和退税完全传导给价格的情况下，占出口总额的5.9%的出口退税将导致出口价格降低5.9%。那么出口退税带来的5.9%的出口价格降低将使中国出口收入增长2.714%（2693.798亿元），蒸发的占中国出口总额3.186%的支出（3162.285亿元）则是由外国消费者和进口商享有的（中国社会科学院世界经济与政治研究所课题组，2009）。

⑤出口退税率提高的空间已经非常有限

如表5.13所示，危机后出口退税率经过7次上调，简单平均退税率已上调至11.02%，加权平均退税率已上调至13.22%。鉴于13806类出口商品中除103类为免税商品外，绝大多数商品（约占85%）的增值税率为17%。考虑到出口商品中“两高一资”产品仍占有一定比例，全额退税商品已超过15%，进一步提高出口退税率的空间已十分有限。然而截至2009年7月的统计数据显示，出口同比增长率仍在继续下滑，短期内能否出现好转尚待确定。

（2）人民币结算贸易促进作用的发挥还面临市场和制度约束

从2009年7月6日正式启动广东丝绸、中兴通讯（000063）等作为试点企业办理首单人民币结算业务以来，实际办理业务量稀少成为目前人民币跨境贸易结算试点运行一个多月来的典型问题。理论上，人民币结算可以使国内企业避免因美元的不利波动而带来的汇率风险。但是，人民币结算对外贸的促进作用还面临众多约束。

①人民币跨境结算受市场需求约束

美元结算是历史形成的国际主流结算方式，近日一项面向全球大型企业的调查显示：愿意接受美元为结算货币的仍逾90%。即便是欧元、日元这些国际化程度很高的货币都没有能够撼动美元作为结算货币的霸主地位，人民币要改变国际贸易的结算习惯，还有很长的路要走。人民币结算尚处于试点阶段，是否扩大到香港和东盟以外的其他国家和地区还要根据试点的效果来稳步推进。即使人民币结算扩大到其他国家，其使用规模既受限于这些国家所持有的人民币规模，又受限于境外客户使用人民币的意愿。

从计价货币选择权来看，当前，中国的出口企业多为从事劳动密集型产业或传统产业，在国际市场上面临东南亚等新兴市场国家出口企业的激烈竞争，所以与买方相比，中国出口企业在国际市场上的议价能力处于劣势。而对外国进口企业来说，实施人民币结算的更大阻力来自于汇率风险。近几年来，市场对人民币升值的预期持续存在。于是，外国进口企业利用强势的议价能力，将人民币升值的风险转嫁给中国出口企业。对中国出口企业来说，尽管使用人民币跨境结算意愿强烈，但是找到愿意支付或接受人民币的海外交易对手才是最困难的。港澳地区被认为是最容易接受人民币结算的地区，但是目前这两个地区企业用人民币结算的有效需求还没有被激发出来，而且内地与两地的有些贸易的最终市场是欧美等地区，所以，人民币结算不能够很好地解决贸易双方面临的汇率风险问题。

而人民币国际化还处于最初始的阶段，中国国内对于人民币是否、何时实现自由兑换本身存有争议，要享受自由兑换的便利又要防止自由兑换对经济的冲击，将是一个两难问题，试点本身就说明中央政府对于推动人民币国际化既有期待，又有某种程度的担心和防范。引入人民币作为一种新的结算货币，国内企业可避免汇兑风险，但贸易伙伴将会产生汇兑风险，如美元对人民币的汇率风险。以目前国际贸易的现状，结算货币的选择权更多的是在于买方。

②与人民币结算的相配套机制需要建立和完善

从宏观上，人民币跨境贸易结算受到人民币资本项目下不完全兑换的制度约束，中国金融市场的发展阶段还不具备有力地化解外部冲击的能力，所以在人民币资本项目下有限兑换，扩大人民币跨境使用问题上，中国金融管理体制受到很大的挑战，人民币在国际贸易中载体货币作用的发挥还需要中国各部门协调监管能力的加强。除此之外，在中观上，人民币跨境结算的配套机制还需要建立和完善，与人民币跨境结算的出口退税机制，企业对人民币跨境结算流程的熟悉都需要一个过程。在目前配套机制缺失和不完善的情况下，选择人民币跨境结算的成本相对是较高的，所以，企业可能还是承袭原有的结算方式。

（1）逐步还原出口退税率政策的本质，采取其他替代政策

①出口退税政策应逐步退出宏观政策调节工具的范畴

避免双重征税，保证国际竞争公平性是出口退税制度设立的基础。在WTO框架下，出口退税是保证企业以零税率的价格进入市场的一种制度。而并不是一项宏观经济政策工具。中国在1994年就树立了“彻底退税”的指导思想。但是这一思想并没有得到顺利的贯彻和实施，而且退税率随着出口收入、财政收入、产业和产品结构调整目标的变化而变化，形成一项宏观经济政策工具（中国社会科学院世界经济与政治研究所课题组，2009）。它虽然起到了一定的宏观调节作用，但是它扭曲了这项制度本身的宗旨，给微观企业带来了不稳定的预期，影响企业长期决策，而且也使财政不堪重负，在国际层面，容易招致“不公平贸易”的攻击和报复，恶化贸易环境。所以，中国的出口退税政策应该逐步退出目前宏观经济政策工具的范畴。而不应该把它作为影响贸易规模的常规性措施。过度使用这种手段，不仅达不到预期的效果，反而会产生诸多不利影响。

②寻找其他替代政策，出口退税政策退出的过渡时期内，发挥该政策的结构调节功能。

对于中国目前面临的“保出口”和“调结构”难题，中国应尝试采取其他替代政策。比如政府采购（中国社会科学院世界经济与政治研究所课题组，2009），贸易融资等方式。在中国短期内不能够实现出口商品零税率的情况下，在过渡时期内，出口退税政策应重点放在出口产业结构和产品结构的调节中。对国家鼓励出口的产品退税率提高；对一般性出口产品的退税率适当降低；对少数垄断程度很高、负外部性很强的“两资一高”产品多降或取消退税，以逐步调整出口产品的结构，减少劳动密集型和资源消耗型的低附加值产品的出口，引导科技含量高、附加值高、关联度较大的产品出口，实现工业成品出口由初加工到深加工的转换（杨晓明，2007）。

（2）顺应市场需求，改进金融服务，完善人民币跨境结算机制

要推动人民币结算向更深更广发展，一个重要前提就是海外进口商愿意使用人民币替代美元作为结算货币，并且能够在全世界范围内实现人民币和外币的自由兑换。而这些前提条件只能由完善的金融服务系统提供。所以，我国可以从如下几个方面解决人民币结算推进的障碍问题。

①加快人民币现货离岸市场建设

目前，国内可供实现人民币跨境流通的物理渠道主要有三个：一是携带人民币现钞跨境流通，二是依托人民银行支付系统经由广州、深圳城市处理中心进行清算，三是依托银联网络进行跨境结算。不考虑现钞形式的流通，当前的人民币跨境清算安排仅供满足小额货币兑换和消费性跨境支付的需要，金额占进出口总额的比重过低，难以与更多国家和地区开展人民币计算。

因此，结算试点尚需解除资金在跨境清算上的制度约束，需要尽快建立人民币现货离岸市场为跨境贸易人民币结算提供资金保障。

②为人民币资产提供风险对冲机制

加快建立人民币外汇衍生品市场。随着国际经济金融形势的不断发展变化以及人民币汇率制度改革的不断深化，人民币汇率变动将更多地由市场化因素决定，人民币汇率也将从单边升值向双边波动发展。因此，有必要加快国内人民币外汇衍生品市场的建设，为人民币资产提供风险对冲机制，有利于提高外商接受和持有人民币的意愿，促进人民币结算顺利进行。

③扩大参加结算试点银行的范围

目前，我国进出口市场遍及全球220多个国家和地区，在实施人民币跨境结算之后，海外买家需要开具人民币信用证，相应的结算银行也都需要开设人民币账户，并进行人民币之间的结算。因此，对开设人民币业务的银行数量要求将增多，由于国内开展结算试点银行自身业务辐射能力限制，需要有更多全球性优质的外资银行参与。因此扩大结算试点银行的范围有利于给企业提供更便利的金融服务，增强企业参与人民币结算的动力，扩大人民币结算的规模。

出口退税政策、出口信用风险担保政策和人民币跨境结算试点三项政策作为危机时期的应急措施对贸易的促进起到了促进效应，同时，也有一定的局限性。出口退税政策作为贸易公平措施长期被用作宏观调控工具会带来微观企业行为的扭曲，增加了微观企业进行长期决策的不确定性，也增加了财政负担。出口信用风险担保的整体作用是积极的，但是也需要注意在危机时期可能发生的道德风险。人民币跨境结算对促进中国与周边国家的贸易便利有重要创新价值，但是目前面临市场约束和制度供给不足问题。

以上的政策建议主要是针对在危机时期中国代表性促进外贸政策的分析，危机是一次意外冲击事件，采取的措施具有一定的应急性特征。但是某些政策还是具有一定的长效特征的，比如出口信用风险担保机制和人民币跨境结算，我们需要从外贸增长方式转变的角度，加强一些长效机制的完善和建设，加快制度性变革，为危机后贸易的健康发展积累制度基础。除此之外，我们需要考虑危机期间其他可行的政策选择，也要考虑在危机之后，一些临时性、应急性政策退出之后的整体贸易促进框架。政府需要从经济增长方式转变的角度关注外贸促进的长效机制的建立。