完善政府间财政转移支付绩效评价的政策建议

一、要建立理论联系实际、宏观立足微观的绩效评价体系

政府间财政转移支付绩效评价体系建设是关系到政府间财政转移支付制度改革和完善的重要环节。科学合理的绩效评价体系不仅可以在财政实务操作中实现既定的政策目标，更能确保整个政府间财政转移支付制度的演进始终沿着正确的轨道运行。要建立科学合理的财政转移支付绩效评价体系，必须处理好理论与实际、宏观与微观之间的关系。从理论联系实际角度而言，由于我国的政府间财政转移支付制度尚处于不断改革和完善的过程中，相关理论与实际工作之间的衔接还存在诸多的难点，这不仅需要时间来逐步加强这方面的工作，还需要财政理论研究部门和财政部门紧密合作，密切关注财政理论的发展动向，不断将财政理论的创新和实际工作有机结合起来，实现理论对实践的有效指导，同时也通过实践活动的不断推进促进理论的创新。从宏观立足微观角度而言，由于财政领域存在严重的信息不对称，学术研究人员和财政决策部门对财政转移支付运行中出现的问题和现象在很多情况下无法做出客观的判断，其结果就是在财政转移支付绩效评价体系中评价指标定性的多，定量的少；外在的指标多，内在的指标少；简单化的指标多，复杂化的指标少。在这种前提条件下构建的财政转移支付的绩效评价体系是缺乏微观基础的支撑的。因此，要逐步加强对财政转移支付微观运行机制的研究，增强相关财政信息的透明度，使绩效评价体系的建设建立在一个客观、科学、公正的信息平台上。

二、要坚持中央主导、地方适度调整的体系建设模式

中央、省和地方三级对转移支付绩效评价体系的建设应该说既有共同之处，也有不小的差异，因为不同层级政府所关注的转移支付的政策效应是不同的。中央财政更多地关注宏观层面的绩效，省级政府更多关注中观层面的绩效，地方政府更多关注微观层面的绩效，我们需要一个层次分明、重点突出的绩效评价体系。中国是单一制国家，不同于联邦制国家的相对独立的政府体系，我国的中央政府对各级地方政府拥有统驭和监督的职能，因此，中央财政对转移支付绩效评价体系的构建必须能够囊括省以下各级财政对转移支付进行科学、客观的绩效评价的基本内容。在中央财政确定基本的转移支付绩效评价体系的基础上，允许地方财政根据自身条件，因地制宜。因地制宜是在中央财政确定的既定标准基础上的有限和适度的调整，决不是自立门户，各搞一套。好的绩效评价体系要做到上下标准统一，科学客观公正，中央财政不逃避责任，地方财政不逃避监督。

三、要合理设计政府间财政转移支付绩效评价体系中的考评因素

政府间财政转移支付绩效评价体系的目标就是要促进财政转移支付制度自身的不断改革和完善，提高其实现既定政策目标的效率。因此，在合理设计政府间财政转移支付绩效评价体系中的考评因素时，要将关注的重点放在政府间财政转移支付制度本身的相关因素上，比如资金的拨付进度，资金的使用效率，公共服务均等化实现的程度等等。当前，不仅在政府间财政转移支付绩效评价体系建设中，而且在对整个政府间财政转移支付制度的改革中，普遍存在一种认识上的误区，即认为财政转移支付制度的改革与完善能够推动其他相关制度的改革和完善，出现了在具体的转移支付绩效评价体系的设计上将财政体制改革、财政供养人口的精简等制度外因素也一并考虑进来的倾向，其结果使得财政转移支付绩效评价偏离了原本的政策目标。因此，在未来完善政府间财政转移支付绩效评价体系的过程中，要逐步走出这一认识上的误区，将财政转移支付绩效评价考评的因素集中在制度内因素上，真正实现财政转移支付绩效评价促进财政转移支付制度自身的运行效率的政策目标。

四、建立政府与公众互动的政府间财政转移支付绩效评价模式

政府间财政转移支付制度的直接目标是实现财政均等化，最终目标是实现公共服务均等化。公共服务均等化目标不仅需要政府和财政部门内部的互动，还必须体现出政府与公众的互动。因此，在政府间财政转移支付绩效评价模式上，要逐步实现单一绩效评价模式向政府与公众互动的双向模式转型。在政府间财政转移支付制度改革与完善的过程中，不仅仅要在绩效评价模式中包括保障政府部门正常运转的绩效评价指标，还要尝试将反映公共服务接受者——社会公众的满意程度的指标纳入到绩效评价体系中来。通过建立政府与公众互动的政府间财政转移支付绩效评价新模式，将传统的单一的政府间财政转移支付绩效评价模式中财政既是运动员又是裁判员、无法客观公正评价自身绩效的弊端逐步摒除，真正满足公共财政体制下政府间财政转移支付实现公共服务均等化目标的制度需求。

本章小结

本章论述了政府间财政转移支付绩效评价。当前，政府间财政转移支付逐步成为财政支出的重要组成部分，其规模日益扩张，影响日益广泛。因此，在现有的财政支出绩效评价体系中建立和完善政府间财政转移支付绩效评价体系已成为财政体制改革所面临的一项重要课题。由于政府间财政转移支付是一项特殊的财政支出项目，既具有财政支出的共性特点，也具有自身独有的特性，因此有必要对其进行专门的研究。

本章首先介绍了政府间财政转移支付绩效评价的基本概念，并讨论了指导绩效评价体系构建的核心思想——公平与效率的关系问题。指出公平与效率既矛盾又统一，是统一体的两方面，妥善地处理公平与效率关系是构建财政转移支付绩效评价体系时必须要始终坚持的原则，中央财政应根据经济社会的发展水平灵活决定对二者权重的选择。

当前，对财政转移支付绩效评价问题的研究存在两种研究视角：一种研究视角是从理论角度出发，通过对相关统计数据定量的趋势分析，揭示财政转移支付在实现理论性宏观政策目标方面的成效。另一种视角是沿着实务路线展开的，即将财政转移支付在财政实务工作中对既定政策目标和执行程序的实现程度作为判断标准，来评价财政转移支付在实现实务性财政政策目标方面的成效。前者关注财政转移支付在实现横向均衡和纵向均衡方面所表现出的绩效状况；后者多为财政部门在开展具体工作中采用，在实践中已经形成较为系统的财政部门的规章制度的组成部分。这里特别介绍了我国目前典型的中央、省和市三级财政在转移支付中构建绩效评价体系的实例，并总结了它们各自的特点。

其后，本章对政府间财政转移支付绩效评价体系建设中的不足进行了深入的分析，归纳了五个方面：一是政府间财政转移支付绩效评价体系中存在两个“脱节”问题；二是政府间财政转移支付绩效评价体系逐级简化问题；三是财政转移支付绩效评价体系设计中对制度外因素考虑过多；四是要政府间财政转移支付定性定量绩效评价指标的设计简单粗放；五是政府间财政转移支付绩效评价模式单一。

最后，本章提出了完善政府间财政转移支付绩效评价的政策建议。具体从四个方面着手：一是要建立理论联系实际、宏观立足微观的绩效评价体系；二是要坚持中央主导、地方适度调整的体系建设模式；三是要合理设计政府间财政转移支付绩效评价体系中的考评因素；四是要建立政府与公众互动的政府间财政转移支付绩效评价模式。第十三章相关配套改革的协调推进相关配套改革的协调推进

当前，财政部门通过十几年时间的摸索和实践，现行政府间财政转移支付制度正日臻完善，从财政的角度而言，一个日益规范的、正发挥积极政策效应的政府间财政转移支付制度的框架已经建成。但是，围绕这一制度所产生的种种疑惑与争议却越来越成为社会关注的焦点，这就从一个侧面说明客观上已有许多重要的影响因素不再是财政制度从自身内部可以调节的，如果政府间财政转移支付制度想要取得进一步的发展，就必须“跳出财政看财政”，在苦练内功的同时，也要考虑与财政外部的相关配套措施之间的协同，在整体推进的过程中，更好地促进政府间财政转移支付制度自身的完善。