政府间财政转移支付绩效评价体系建设

存在的不足

一、政府间财政转移支付绩效评价体系中存在两个“脱节”问题

政府间财政转移支付绩效评价体系建设中存在两个“脱节”问题。一是理论与实践脱节。理论与实践脱节主要表现在学术界和财政部门两种研究视角，这两种研究问题的视角都具有客观性和科学性，但是学术界的学术研究与财政部门的实务操作之间没有建立起有机的联系，换句话说，政府间财政转移支付绩效评价的理论研究对财政部门的实践工作的指导意义有限。二是宏观与微观脱节。由于财政转移支付涉及的领域广泛，运行机制复杂，财政部门内外形成了信息鸿沟。由于存在信息不足，相关的学术和政策研究只能在所谓的宏观意义上开展。但是，所谓的宏观必须立足于微观基础，这不仅是在学术研究领域如此，在财政转移支付相关政策的决策领域亦是如此。财政转移支付的绩效评价体系是一个辩证统一的、发展的整体，两个“脱节”问题如果长期得不到改善，大而言之，不利于财政转移支付制度的改革与完善；小而言之，财政转移支付的绩效评价也无法发挥应有的政策效应。

二、政府间财政转移支付绩效评价体系逐级简化问题

从上面的三级财政的财政转移支付的绩效评价案例中可以看到，从中央到地方，绩效评价体系存在逐级简化的问题。事实上，财政转移支付不论资金规模多大，性质如何，在任何一级财政的使用都应当考评基本的绩效内容和遵循基本的绩效评价标准，除特殊的个别项目外，不应当有较大的差距。在各级财政制定的绩效评价办法中，中央财政的绩效评价办法较为全面，不仅考评的指标体系较为完善，而且将制度的完善和机制的优化也都纳入到绩效评价的范畴。而省以下各级财政出台的绩效评价办法则是在中央财政的绩效评价办法的基础上作了大幅度的简化，像青岛市的绩效评价办法基本上就是照搬现行政策和制度规定。政府间绩效评价体系逐级简化导致的不良后果是：一笔财政转移支付资金从中央财政到地方财政，越往下流转，对其运行绩效的评价就越简化和粗放。政府间绩效评价体系逐级简化问题体现出各级财政对转移支付绩效评价的基本认识不同，重视程度和关注的角度存在较大的差异。中央财政不仅关注转移支付接受者对既定政策和制度的执行的规范性，还关注转移支付运行机制的优化和相关制度的完善。而省以下的地方政府则更多地将绩效评价体系建设的重心放在执行现有规章制度的规范性上。在财政转移支付绩效评价体系建设中，是否参照统一的中央模式，中央财政没有明确的要求，省以下地方财政也没有这方面的主观能动性。因此，政府间绩效评价体系逐级简化就成为必然。

三、财政转移支付绩效评价体系设计中对制度外因素考虑过多

财政不是万能的，财政转移支付制度就更不是万能的。作为分税制改革的配套改革措施，财政转移支付只能在既定的政策范围和制度框架下发挥应有的政策效应，超出合理的政策范围，其政策的有效性就会大打折扣。但是在现行绩效评价体系的设计中，可以看到财政部门对转移支付制度以外的因素的考虑过多。通过财政实现宏观经济社会发展，乃至于支持整体改革的推进的政策初衷是好的，但是否所有的财政政策都能实现“四两拨千斤”或“借力打力”，就很值得商榷。在县乡财政困难转移支付绩效评价的考评指标中包括了行政管理体制改革、财政供养人口规模的精简、体制创新、地方财政努力程度和财力配套等因素。客观而言，这些因素都是转移支付制度外的因素，是转移支付制度本身的改革与完善所难以触及的领域。通过财政转移支付来推进制度外因素向好的方向发展的本意是好的，但政策的有效性就难以得到保障。同时，过多地将制度外因素引入制度建设的内部，不仅削弱了对转移支付制度自身建设有重要影响的内在因素的关注程度，而且在进行绩效评价的过程中必然会导致财政转移支付接受者行为的扭曲。

四、政府间财政转移支付定性定量绩效评价指标的设计简单粗放

政府间财政转移支付绩效的定性和定量评价指标较为粗放也是当前财政转移支付绩效评价体系建设中存在的明显的问题。定性评价指标主要关注有没有相关的规章制度，以及有关规章制度及政策执行与否等内容，被考评对象可以通过简单的敷衍和极低的执行成本达到考评的合格。同时，定量评价指标的设计也无法满足财政转移支付复杂的运行机制的要求。中央财政的绩效评价体系中的定量评价指标在复杂程度和科学性上尚具有一定的客观性，而省及省以下财政的绩效评价体系中的定量评价指标则要么是简单的比例关系，要么整体缺失，反应出现有政府间财政转移支付绩效评价体系在定量分析上的不足。

五、政府间财政转移支付绩效评价模式单一

政府间财政转移支付绩效评价体系还存在绩效评价模式单一的问题。公共财政体制下，财政的职能逐步向实现公共服务均等化方向迈进。政府间财政转移支付制度正逐步成为这一进程中的核心制度设计。但是，公共服务均等化目标不仅包含的内容宽泛，还必须体现出政府与公众的互动。因此，在政府间财政转移支付绩效评价模式上，不仅仅要包括保障政府正常运转的绩效评价指标，如工资保障和运转保障等指标，还应当包括反映公共服务接受者——社会公众的满意程度的指标。而现行的政府间财政转移支付绩效评价体系，从中央到地方，在绩效评价体系的建设中都遵循的是单一的模式，即上级政府对下级政府进行绩效评价，财政对转移支付接收对象进行绩效评价。这种单一模式的政府间财政转移支付绩效评价既保留了原有财政制度的僵化(财政既是运动员又是裁判员)，又无法真正满足公共财政体制下实现公共服务均等化目标的制度需求。