我国公用企业改革的基本原则

中国的公用企业在很长一段时期内是政企不分、产权不分的特殊组织，也可以看作是典型的政府高度垄断的国有部门（后又都转化成了国有企业）。因此，国家对国有企业改革的原则也适合中国公用企业的改革要求，同时对它的改革还要站在更特殊的角度来分析与研究。

中国共产党十六大报告提出了在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和职责相统一，管资产和管人、管事结合的国有资产管理新体制的重大决策。中国共产党十六届三中全会对加快推进和完善这些基础垄断行业改革有着重大的意义。指出“对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管”。十八届三中全会《决定》提出“积极发展混合所有制经济”。2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”。国企民企融合成为新一轮国资国企改革的重要内容。混合所有制经济在我国出现和发展有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有助于“走出去”，是国资国企改革的重要支撑。这些规定及要求为我国公用企业改革指明了方向。在改革中我们应当坚持以下几个基本原则。

4.1.1　国有资产国家所有的原则

我国宪法规定，“国有经济，即社会主义全民所有制经济是国民经济的指导力量”。根据我国现行法律规定，国有经济即全民所有制经济，是指由代表人民利益的国家占有生产资料的一种所有制形式。企业国有资产属于全体人民，由代表全体人民利益的国家统一行使所有权。国家所有权的统一性、唯一性决定只能由国家通过其执行机关——国务院行使企业国有资产的所有权，而不能实行中央和地方分级所有。坚持国家统一所有，对巩固社会主义经济制度的基础，进而对巩固社会主义政治制度具有重要意义。

国家所有主要体现在两个方面：第一，最终处分权。即国家享有对企业国有资产的最终处分权，通过制定法律法规，必要时有权统一配置资源，依法调整出资关系，合理调整国务院、省级、市（地）级政府行使出资人职责企业的范围。第二，引导规范权。即国家通过制定法律法规，对各级出资人代表履行出资人职责、监管企业国有资产进行引导规范。如确定国有资产的经营范围，制定国有经济布局和结构调整的大政方针；确定国有股权转让、产权交易的规则；确定国有股权、产权转让收入的使用原则；编制国有资产经营预算；对各级出资人代表履行出资人职责、执行国有资产监管法律法规进行监管。

由此可见，属于国家的那部分资产无论公用企业如何改革，其属性都应当是国家的，公用企业的这部分资产的代表者当然由国家统一行使。

4.1.2　分级行使出资人职责的原则

长期以来我国一直实行“国家统一所有，中央、地方分级管理”的国有资产管理体制。十五届四中全会提出了“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，进一步确认了统一所有、分级管理的体制。这种管理体制有其历史渊源和历史合理性。但经过三十多年的改革发展，这种体制已不能完全适应国有资产监管的需要。首先，现实中企业国有资产的形成相当复杂，既有中央的直接投资，也有地方政府的直接投资。实际工作中，国有资产的管理监督及其运营主要由各级政府承担。第二，随着国有企业改革的深入，一方面国有企业股权多元化、公司制改组使国有企业的组织形式发生了变化；另一方面，随着国有企业改组、国有经济布局调整的推进，国有资产重组、流动更加重要、经常。这些都要求进一步明确出资人及其职责职权，明确中央和地方的权利划分，使出资人的权利、义务落到实处。

对于公用企业来说，按现行的新的国有企业管理方式，全国性的网络公用企业（包括电力、电信、邮政、铁路、民航等行业的大型企业）当然应当由国资委管理，地方性的网络公用企业如公交、煤气、供水等企业一般应当由地市国资委进行管理。由于公用企业的经营属地的边界比较清楚，因此这个问题现在应当是明确的。

随着竞争机制的引入、企业经营自由度的增大及市场的导向作用，公用企业的经营领地也可以变化。比如在民航领域，机场的经营管理已划给了地方。这些资产的管理权也就应当从中央转为地方了。而有些原来属于地方的公用企业，可能发展成跨省、跨地区甚至跨国家的企业，如供水集团、供气集团、交通运输公司等都可能重组为跨越原有边界的公用企业。对此可能要按各地国有资产出资的比例组成国有资产管理董事组行使其权利。

4.1.3　政企分开与政资分开的原则

长期以来，政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能一直没有分开，政府有关部门既作为国有资产出资人代表履行出资人职能，同时又兼有社会公共管理职能。这两种职能相互制约，出资人代表的职能影响了政府部门公共管理职能的公正、有效行使，社会公共管理职能也影响了出资人职能的正常、有效行使。政资不分，一方面会导致政府（部门）同企业的关系具有行政权力关系性质，政府（部门）过多干预、影响企业的经营自主权；另一方面影响了政府（部门）作为纯粹、理智的出资人，作为终极老板行使出资人权利，追求、维护出资人的利益，进而造成、加重了政企不分，影响了企业成为追求经济利益的独立的市场竞争主体。

解决上述问题，必须坚持政企与政资分开的原则，使政府的社会公共管理职能与国有资产出资人的职能分别由不同的部门、机构行使，政府设立国资监督管理的专门机构，依法履行出资人职责，依法对国有资产进行监管。国有资产监督管理机构只行使国有资产出资人职能，不行使政府的社会公共管理职能；政府其他机构、部门只行使公共管理职能，不行使国有资产出资人职能。而企业也应当有真正的独立经营管理权利。

对于公用企业来说，由于其产品的特殊属性，使其政企分开变得十分困难。到目前为止，铁路、邮政还依然是政企合一的体制，电力、电信、民航等一大批公用企业的政企关系问题也依然没有十分明确。企业经营与政府管理都还缺少适合的法律规定，这些都应当在今后的改革中逐步加以解决。

4.1.4　投资主体多元化的原则

传统上我国的国有企业都是国家完全独资建立的。这种投资结构在实践中存在很多的问题。

1.国家的资金有限，要做的事情太多，而很多企业都需要由国家投资，就会形成一种严重的资金不足现象。这时国家往往要减少某些本应多投资的项目，造成市场公共开支供求紧张。或者把本应属于其他领域的资金挪用，造成结构失调。比如把本应用于消费的资金用于生产，使我国在很长一个时期内消费结构极不合理；把本应用于投资教育的资金用于生产，则我国的教育普及率及教育的发展受到严重影响。这样国家的各种发展都不能很协调地进行，最终对企业包括公用企业发展也有直接影响。

2.国家投资办企业，使投资人的行为很难受到约束。而国家投资往往又由政府进行具体的操作与管理，因此政府与企业很难真正分开。企业没有自主经营与管理的权力，政府过多地对企业正常的经营管理活动进行干预。企业的管理者对市场的关心程度也会少于对政府部门依赖。这样的企业很难适应市场的要求。

3.真正有能力与意向的投资者进入不了现有的企业与市场，社会资源也不会在市场的环境中优化配置。从社会上看就是一个典型的非效率型社会。这种投资结构下，我国企业包括公用企业也就很难在今后的全球竞争环境中生存与发展。

4.企业的经营也会有风险，从规避风险的角度看，风险投资主体也应当多元化。在美国，风险资金来源相当广泛，既有政府、财团法人的资金，也有来自大众游资、民间企业和海外的投资，还有养老保险基金的积极参与。今后，我国这方面的发展空间还会很大。

5.公用企业是为广大社会公众服务的，随着公用企业的各种业务的发展与普及，被服务公众的比例会越来越大。这些人员都会对公用企业产生特有的关心。因此，他们对公用企业的投资也会有极大的兴趣。所以西方很多国家的公用企业也都发行股票，由大量公众持股。中国的公用企业也已进行了一些尝试（如部分通信企业与电力企业），但步伐还应当更快些。

因此，实行投资主体多元化既是国家与社会发展的需要，也是企业生存与发展的需要，在这一点上，公用企业也无例外。

4.1.5　市场有序竞争原则

西方发达国家之所以把市场经济体制看成是国家经济发展的根本手段，就在于市场的竞争性。国家通过法律建立公平的市场竞争规则，这种国家竞争规则（政策、法律）的根本目标是指导、引导市场竞争。市场通过这种竞争来优胜劣汰，从而达到资源的优化配置，满足消费者的需求，经营好的企业会在竞争中生存与发展下去。因此这种经济体制对国家、社会的发展都是有利的。

但是，竞争的规则是为效率服务的，国家建立市场经济体制的根本要求是要求通过竞争机制实现国家整体经济政策的目的。在公用企业领域，这种竞争更具有特殊性，即不能出现过度竞争的现象而使国家利益、社会利益及消费者利益受到损害，当然也不能使公用企业在恶性竞争的环境中生存与发展。这些都需要市场的有序化竞争。

4.1.6　有效监管原则

我国成功加入世贸组织，进入全球化竞争新阶段。这种新的竞争形式对我国政府管理带来了新的挑战，其管理方式和管理体制都要按世界市场竞争规则进行制度创新。公用企业的经营要面对国内国际两个大市场，很多领域也要面对全球化的冲击。在这样的背景下，政府如何管理企业特别是公用企业，对我国来说是一个全新的课题。

从公用企业特殊性及市场经济发展的共同性看，今后对公用企业经营的领域必须要实行有效的监管。它主要体现在以下几个方面：

1.竞争性的市场是需要管理的，而不是自发的。特别是在技术、经营、利益关系都很复杂的公用企业经营领域。大多数国家的实践都把对其管理与开放竞争结合起来。因此设立专门的管理机构是这类行业发展的前提。

2.对公用企业的管理也必须是有效率的。由于存在信息的不对称性，使管理者对市场的监管问题变得不是一件很容易的事。一方面市场经营要求管理者的监管，不能只设立机构而发挥不了作用（我国的很多市场管理机构的管理职能发挥的不很理想，如小型农贸市场中经常出现注水肉等不良消费品等）。另一方面，管理者的管理成本也不能太高，要在有限的管理资源下进行有效的管理。

3.管理一定是在经济发展的客观要求下进行的。监管的目的不是为了把市场管死，而是通过管理使市场变得更加有效。因此我们不能由于市场管理困难而把市场管理过度而失去了它的有效性。

4.1.7　公平原则

公平性是市场经济发展的内在要求，没有了公平也就没有了效率，同时也违反了社会发展的根本目标：社会福利的最大化与公平性。但是公平的问题是很复杂的，在不同角度上看问题会产生不同的结论。由于利益主体的不同，使一般的消费者与经营者很难就公平问题达成一致。因此公平问题主要应当通过政府的专门管理来实现。

实现公平的专门管理主要包括经济手段、行政手段、法律手段等，由此组成一系列的政策、方法来促进公用企业在经营中的公平性。公平原则首先应当包括物质利益或收入和财富的公平分配，这属于结果方面的分配公平。其次包括竞争机会的均等，这属于游戏规则方面的分配公平。

企业有经济目标，也要有伦理目标，公用企业更是如此。企业经济目标所奉行的原则是利润最大化，而且往往不由自主地将获利作为衡量行为价值的惟一尺度。现实生活中出现了很多为了实现利润最大化不惜损害他人利益的行为，必须受到相应的约束，这也是保证社会公平的重要方面。

公用企业的经济目标需要有效监管与企业本身的伦理目标的调节和制约。公用企业伦理目标必须与社会目标相一致，它强调企业行为不仅具有经济价值，还必须具有伦理价值。企业伦理目标的主观动机是利他与利己的统一，反对一切损人利己的行为，实现企业利益与社会利益的协调，公用企业经济目标和伦理目标相辅相成，只有同时并举，企业才能真正兴旺发达。因此公平对国家与企业都是十分重要的。